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许小年（本文为弗里德曼《自由选择》最新中译本序言，由出版方授权中国经济学人网刊发） 世界从未像今天这样，如此需要重申自由的意义；中国从未像今天这样，如此需要强调对自由的保障。古代的奴隶被剥夺了自由，在强权的压迫下，忍受屈辱以求生存；今天的人们主动放弃自由，以换取精神主宰所承诺的安全与秩序。肉体的奴役是对赤裸裸的暴力无可奈何的服从，精神的奴役则源于盲目的自卑和自卑心理支配下的智识自戕。人类社会究竟是在进步、退化，还是变换形式的往复循环？古希腊人为个人与城邦的关系争论不休，在当代语境中，古老的命题重新表述为市场与政府的分界，以及自由和管制的冲突。 2008年，全球爆发了前所未有的金融危机，沉重地打击了世人对自由的信心，曾经是严密而完整的市场逻辑体系，几乎一夜之间就被摧毁殆尽。卷入海啸漩涡中的人们丧失了正常的理智，纷纷抓住激流中的稻草，视政府为逃过世纪之劫的最后方舟。尽管以美联储为代表的各国中央银行确实做出了努力，通过超常规的货币投放，避免了流动性短缺，从而避免了世界金融体系的崩溃，然而越来越多的研究表明，全球金融危机的始作俑者正是格林斯潘领导下的美联储，我们岂可因其救火之功，而宽恕它的纵火之罪？如同《自由选择》第3章所分析的，美联储对20世纪30年代“大萧条”负有主要责任，弗里德曼用大量的数据和事实证明了这一点。进入21世纪，美联储的货币政策再次出现重大失误，而美国的凯恩斯主义知识精英和他们的政界朋友却竭力掩饰，利用危机中的恐慌情绪和思想混乱，攻击自由市场，将他们自己描绘成挽狂澜于既倒的救世主。 凯恩斯主义诞生于20世纪“大萧条”期间，这一学派的核心观点是“市场失灵”，或者更准确地讲，自由市场失灵。根据这一学派的说法，斯密所称赞的“看不见的手”会给这个世界带来混乱和灾难，而灾难的根源就是市场参与者的非理性冲动，凯恩斯称之为“动物精神”。既然市场失灵，就需要理性的力量来恢复秩序，如果不能防止灾难的发生，起码也可减少灾难的损失，这个理性力量就是政府，当然，必须是信奉凯恩斯主义的政府。这一学派主张政府动用财政和货币政策，以及监管和行政等微观干预手段，遵循“社会利益”最大化的原则，调节经济运行，指导和管理市场交易，克服市场失灵，甚至还应该劫富济贫，在实现资源更有效配置的同时，保证社会公平。 任何拯救都是有代价的，政府干预必然限制个人自由，皈依凯恩斯主义意味着用自由换取秩序和正义。这交易合算吗？事实证明，这不是等价交换，而更像不平等条约，公众交出部分自由，得到的却是更多的麻烦。姑且不论“大萧条”和全球金融危机到底是市场失灵还是政府失灵，看似高明的凯恩斯主义在理论上漏洞百出，在实践中与设计的目标南辕北辙，所谓治世良药给憧憬理想国的人们造成更多而不是更少的伤害，真正的受益者只有以救世主身份行事的政府。 凯恩斯主义在逻辑原点上就错了，世界上并不存在“社会利益”，因为世界上不存在抽象的、作为一个整体的、具有思维和感受能力的“社会”，就像不存在抽象的、作为一个整体的、具有思维和感受能力的“人民”或者“民族”。社会由张三、李四、王五等具体的个人组成，每个人都有自己的利益，他们的利益可能一致，也可能相互冲突。例如当中央银行为控制通货膨胀而加息时，存款利率上升，储蓄者支持，企业则因贷款成本上升而反对，而且高利率会引起股票价格下跌，股民因此遭受损失。又如政府管制产品价格，消费者欢迎，但公司利润下降，损害包括股民在内的企业所有者的利益。任何一项政策都会使一些人受益，另一些人受损，什么是“社会利益”？无法定义“社会利益”，如何制定“社会利益”最大化的政策？即使当人们的利益一致时，也是由于每个人的具体诉求相同，例如财产和人身的安全，而不是因为他们的诉求符合某个绝对的和客观的“社会”标准。 在臆造了抽象的整体利益和抽象的利益主体后，要使悬在空中的抽象整体利益落地，变为可执行的具体政策，就必须找到“社会利益”的代表，社会没有思考和决策能力，社会的代表是具有能动性的个人。凯恩斯主义知识分子于是当仁不让地以社会的代表自居，宣布唯有他们把握了社会发展的方向，唯有他们可充分理解“社会利益”，唯有他们能够设计理想的经济政策和社会改造计划，执行他们治国平天下宏图大略的，就是政府和无所不在的官僚体系。经过如此的概念转换，个人组成的社会变成了精英主导的社会，个人自由与个人权利消融在“社会利益”中，变为多余的累赘。在更多的场合中，个人自由被视为“社会利益”最大化的障碍，遭到大众的唾弃和极权的压制。哈耶克尖锐地指出，强调集体利益的危险就在于它要求权力的高度集中，而权力行使者所铺就的是一条“通往奴役之路”。 凯恩斯主义的第二个根本性错误是假设了一个全能和仁慈的政府，“全能”的含义是无限的认知和执行能力，“仁慈”意味着以救民水火为己任。凯恩斯主义者将“市场失灵”归咎于人的“动物精神”，归咎于市场交易的外部性、市场上的自然垄断、信息不对称、交易成本等市场的“非完美”因素；当他们建议政府干预时，却有意无意地假设了政府官员的完全理性，政府干预没有外部性，政府不可能垄断，政府没有信息不对称的问题，政府的政策成本等于零，一句话，政府是完美的。在这短短的序言里，我们无法一一解释这些经济学名词，读者只要对照关于市场和政府的不对等假设，就知道“市场失灵靠政府”的结论来自哪里了。完美的政府当然是我们这个不完美世界的拯救者，不需要什么理论，不需要数学推导，让我们在全能的人间上帝面前跪下祷告，让我们虔诚地假设…… 然而现实中的政府官员和凡夫俗子一样，既有理性计算的能力，也不乏“动物精神”。在计划经济的1959～1961年，政府片面追求增长速度，极高的投资率导致消费品特别是食品的极度匮乏，以至于在和平年代几千万人非正常死亡，这是人类理性还是“动物精神”？2001～2007年，美联储大量投放货币，制造了二战之后美国最大的资产泡沫，泡沫的破灭引发2008年的金融海啸，这又是人类理性还是“动物精神”？电信业被称为“自然垄断”，于是在中国内地只有政府经营的企业才能进入这个行业，电信服务的价格也由政府决定，结果是中国内地的消费者不得不支付比其他国家或地区高得多的费率，远远高于私人公司提供电信服务的香港。市场上的“自然垄断”厂商唯利是图，政府垄断就可以保护公众免受垄断之害了吗？ 凯恩斯经济学假定市场参与者是最大化个人利益的“理性经济人”，但在分析政府官员的行为时，却假设他们最大化“社会利益”。对于这个明显的逻辑不一致，凯恩斯主义者讳莫如深。为什么人和人就不一样呢？莫非官员是用特殊材料制成的？莫非他们从小接受和我们完全不同的教育？莫非政府的办公室有着神奇的魔力，进去的是饮食男女，出来的是智者圣贤？如果官员也和贩夫走卒一样，最大化他自己的利益而不是“社会利益”，那么凯恩斯经济学建立在沙滩上的理论大厦立即倾覆崩塌。 《自由选择》一书考察了现实世界中的政府，而不是凯恩斯主义者所设想的全能仁慈政府。在现实世界中，官员追求个人利益而非“社会利益”，他们必然会在制定和执行公共政策的过程中，利用手中的公共权力，公开或隐蔽地为自己谋求好处，例如不顾财政资源的限制，增加福利开支，合法地收买选民。另一类常见的交易是议员通过有利于某些工商集团的立法，以得到这些利益集团的政治捐款。在法治薄弱的新兴市场国家，政府高官的家族直接经营商业和企业，如印尼前总统苏哈托家族和菲律宾的马科斯家族，这些家族获得了电信、石油等行业的垄断经营权，利润丰厚的政府合同落入他们以及与他们关系密切的承包商手中。中国前铁道部部长刘志军利用职权，批给商人丁书苗铁路建设和设备采购合同，丁则用金钱为刘维护政治和商业关系网。至于官员借审批、监管、检查、收税之机，索贿、受贿的腐败比比皆是，几乎每天都可见诸于报端。 在政府官员最大化个人利益的现实情况下，研究市场与政府的分界，新古典经济学的分析框架不再适用，需要采用由布坎南（1986年诺贝尔经济学奖得主）、图洛克、奥尔森等人发展的“公共选择”理论，这也是《自由选择》一书的基本方法。公共选择学派并不因政客的利欲熏心而否定政府，而是强调对政府的监督与制约，只有在公众和媒体的强有力监督下,只有在制度的有效约束下，政府官员才可能按照公众的意愿制定和执行政策。 即使监督和制约保证了官员与公众目标的一致性，政府的效率仍有可能低于市场上的自发交易，这是因为官员既无激励，亦无信息办好公众委托的事务。官僚体系的特点是“不求有功，但求无过”，一些事情做对了，公众认为是应该的，不会有任何奖励；做错了则有可能发生公共舆论危机，并且授同僚以柄，在官场升迁的竞争中处于不利地位。收益和风险的不对称决定了官僚体系的行政效率低下，基于同样的道理，官僚体系管理下的国有企业也不可能有很高的经营效率。除了激励，信息是另一问题，官员没有足够的信息以完成公众赋予他们的任务。环境污染是经典的“外部效应”，企业排放污染，公众健康恶化，但企业不必为此支付成本，于是就过度生产和过度污染，市场不能引导企业实现“最优产出”，市场失灵了。对此，凯恩斯主义者为美国政府开出药方：为减排企业提供财政补贴。显而易见，补贴额应该等于减排成本，但政府并没有企业的成本信息，只能要求企业自报。结果可想而知，企业普遍虚假高报。后来美国环境总署采取另一方式，让企业在市场上交易“污染配额”，交易价格表明，实际减排成本仅为企业上报数的十分之一！读者也许会问，政府为什么不能查处虚报减排成本的企业呢？政府当然可以这样做，但监督检查也是有成本的，成本有可能高到不值得甚至无法负担的地步，而市场之所以有效，归根结底，就在于人们能够在市场上以更低的成本获取更为准确的信息。 强势大政府的兴起非但解决不了市场失灵的问题，而且限制个人自由，窒息了经济增长最强劲的发动机—个人的想象力和创造性。政府占用了本来可供民间使用的资源，压缩了个人发挥的空间；政府干预扭曲了民间的激励机制，社会停滞，企业和个人逐渐退化。处在政府保护下的企业丧失创新的动力，将资源用于游说和贿赂政府，以便继续享受排斥竞争的行政保护政策；个人则依赖政府的福利开支，不再努力学习和勤奋工作。《自由选择》一书描述了战后英国的萎靡不振，今天欧洲的债务危机和日本经济的持续萧条，又何尝不是政府职能扩大、民间创造力衰退所造成的苦果？ 没有个人的创造就没有经济和文化的繁荣，从电灯、汽车到移动通信，从绘画、诗歌到交响乐，无一不是思想自由驰骋和灵感自由升华的结晶，无一不源于个人的自由梦想和自由发挥。爱迪生、福特和乔布斯，张大千、歌德和贝多芬，在自由创作的环境中，他们得以运用其天才，给我们留下了哲学、科学、艺术与财富，构成我们称之为文明的核心。墨守成规的官僚体系可以维持自由所需要的和平与秩序，充当自由的守夜人，却绝不可能替代自由的创造力。 弗里德曼夫妇引用生动的案例，说明自由选择和自由交易能够比政府更有效地提升公众的福利，从而印证了亚当·斯密的深刻见解：个人追求自己的利益，能够比刻意为社会着想更有效地促进社会（其他社会成员）的利益，用我们不很严格的话讲，利己是比刻意利他更有效的利他，这是《自由选择》的一个中心思想。但如果由此得出结论，自由仅为实现个人目标的一种手段，那就误解了两位作者的本意。在本书的引言中，作者摘录美国《独立宣言》，给出了本书的另一中心思想，“人人生而平等，造物主赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利”。如果一个人追求自由和幸福，任何人不得以任何名义和任何方式禁止他这样做，自由就是他的人生目的。 确立自由作为目的有着重要的意义，所有与这个目的相悖的手段都不具备正当性，特别是那些以抽象集体的利益为名压制和牺牲个人自由的手段。现代人生而自由，这是不言自明的，不需要论证，就连集权专制者恐怕也不得不承认这一点，起码在公开场合也要表示出对个人自由的尊重，那些殿前伺候的大学士只能从后门偷运进反个人自由的迷药。虽然甘愿饮药者不乏其人，仔细观察，大多因缺乏自信，或者妒嫉到宁可自残进宫，好借皇上的鸟铳，将头顶上自由飞翔的同类击落在地。 个人自由当然不是绝对的，当然可以加以限制，但必须是自愿的，或者说自由只能让渡而不可剥夺。人们也许会问，自残进宫的奴才难道不是让渡了他的自由吗？自由人和宫奴的根本区别在于，前者为了获得更大的自由而自我限制自由，后者则以自我奴役换取奴役他人的权力。自我限制的方式是制定法律和规则，法律看上去限制了个人的行动自由，但若没有法律就没有和平秩序，在暴力横行和弱肉强食的世界里，哪里有个人自由可言？法律因此是平等的自由人之间形成的游戏规则，服从法律并非放弃自由，因为法律是他们自己制定的。为了维持和平秩序，自由人需要并服从政府的权威，这与匍匐在主子脚下的奴才有着本质的不同。自由人选择政府，在允许政府使用强制性手段的同时，严格地限定强制性手段的使用范围和使用程序，政府如同法律是保障自由的工具。对于现代人，最重要的自由即制定法律和选择政府的自由，这一自由使他们能够享受经济、社会、文化、思想等方面的广泛自由。 正是在这个意义上，我们说，自由既是目的，又是手段。 华章经典•经济 自由选择（珍藏版） Free to Choose：A Personal Statement [美]弗里德曼（Friedman， M.） [美]弗里德曼（Friedman， R. D.）　著 张琦　译 ISBN：978-7-111-42278-5 本书纸版由机械工业出版社于2013年出版，电子版由华章分社（北京华章图文信息有限公司） 全球范围内制作与发行。

　 　 （ 2013 年 2 月 18 日） 　　翻开近期的报刊，“城镇化”无疑是使用频率极高的一个词。 　　在传统经济增长模式的潜力行将耗尽之际，“有效需求不足”的凯恩斯幽灵笼罩着中国经济。在过剩产能的沉重压力下，企业再也不敢扩张投资规模；各级政府虽然仍在无效项目上浪费资源，财政和银行却已捉襟见肘，难以为继；雪上加霜的是外需疲软。经济增长的前景昏暗得如首都的雾霾，令人看不到希望。 　　忽然间，地平线上出现一道曙光，城镇化！据说，城镇化将拉动基础设施投资 40 万亿，相当于 2012 年 GDP 的 80% ；据说，城镇化将从根本上扭转长期以来的投资 – 消费失衡，因为城镇居民的人均消费是农村的 3 倍。忽然间，不必推动改革就可拉动需求了；忽然间，不必触动复杂利益关系即可调整结构了。据说，只要抓住城镇化这一环，中国经济就将以 8% 的速度至少再增长 20 年！ 　　怎么早没想到这招儿呢？是前人太过平庸，还是今人智慧超群？ 　　 市场化的结果而非政策工具 　　先让我们看看历史吧。读史未必使人聪明，忽视历史却是不可饶恕的愚蠢。 　　改革开放 30 多年至今，我们可记得什么时候搞过城镇化的规划？可曾制定过什么样的城镇化政策？从来就没有。没有宏伟蓝图，没有统筹兼顾，没有配套政策，没有资金安排，甚至连试点推广都没有，不知不觉中，城镇化率就从 1978 年的 18% 上升到 2012 年的 53% 。即使扣除进城不落户的农民工，城镇化率也达到了 35% 左右。 　　城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动，而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果，就像小孩子的身高是自然生长的结果，而不是家长调控的变量。家长可以提供营养，但不能打鸡血、喂激素，操控孩子的生长过程。同理，政府也不应自己动手，圈地迁人，按图造城，而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。 　　回顾过去的历史，对我国城镇化贡献最大的，当属农业改革和民营经济的发展壮大。上世纪七十年代末，我们解散了人民公社，打破了僵硬的计划体制，长期束缚在故乡和故土上的宝贵生产要素劳动力开始自由流动，经过乡村副业和乡镇企业，最终进入了城镇工商业和服务业。 　　农村改革的意义不仅在于为城镇经济提供低成本的劳动力，而且还在于农业剩余的大幅度增加。古往今来，世界上城市扩张的制约因素都是农业剩余，即农业产出减去维持农村人口自身所需后的剩余。我国明、清时期的城市规模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在农业生产效率基本不变的情况下，可供城市人口消费的粮食减少，导致城市规模的萎缩。建国后实行至今的户籍制度，其初衷和在相当长的时间内也是限制城镇人口的增长，缓解粮食供应的压力。 　　农业改革彻底打破城市扩张的这个瓶颈制约因素，“包产到户”从根本上改变了农民的激励机制，集体经济的“大锅饭”让位于真正的按劳分配，“多劳多得”提高了农民的生产积极性。单位土地产出随之增加，在短短几年内就解决了城镇的粮食和副食供应问题，为城镇的发展奠定了坚实的基础。 　　生产效率的提高使农村劳动力变为多余。幸好我们在 1980 年代中期启动了城镇经济改革，快速增长的民营企业及时吸纳了农村的富余劳动力，而民营企业的发展又得益于国有经济的改革与收缩。国有企业从竞争性行业中退出，释放出原材料、能源、机器设备，民营企业由此在市场上获得了生产所需的投入品。在这个资源从农村到城镇、从国有到民营的重新配置过程中，既没有政府规划，也没有政策扶持和指导。政府做的只是打破计划体制，一只“看不见的手”市场无声无息而又有效地组织和协调了城镇的经济活动，价格信号指导了城乡资源的流动与组合。这里所说的价格信号不仅指企业投入和产出品的价格，而且包括资本回报率和工人工资等生产要素价格。 　　在价格信号的指导下，资源必然流向更有效的地方。企业追求资本回报最大化，力图实现成本最小的投入品组合。这导致投入品的有效利用：追求收入最大化。农民一定会寻找最适合自己的工作，这意味着劳动力的有效使用。 　　改革开放以来，经济高速增长的根本原因就在于以市场为基础的资源重新配置。自利的企业和个人无意中提高了社会资源配置的效率，也在无意中提高了城镇化的程度。“无心插柳柳成荫”，迄今为止的城镇化是谁也没有、也不可能预料到的一个结果。政府过去做的和今后应该做的是促进资源的自由流动，或者更现实一点讲，起码不要为资源的市场化配置制造障碍。 　　就政府的作用而言，回顾“傻子瓜子”事件是非常有意义的。设想当初若无小平同志的过问，依照地方政府的意见，以“走资本主义道路”为名，将民营企业家投入监狱，民营企业就无法生存，而没有民营企业，进城的农民到哪里去就业呢？那时的国有企业因效率低下，处于停滞和萎缩状态，而且没有计划指标，不能擅自雇人。如果没有那时的民企创造足够的就业机会，今天的城镇化率又会是多少呢？ 　　改革解放了资源和生产要素，资源与要素的自由流动导致城镇化水平的提高。随着企业与人口集中到城镇地区，聚集效应越来越显著，城镇经济的效率进一步提高，而产生聚集效应的，依然是那只看不见的手。 　　 城镇的聚集效应 　　城镇与农村的区别在于聚集程度，在人口密集的城镇中，至少可以产生下列几项效应。 　　 1.  规模经济效应。企业的总成本中有一部分是固定不变的，例如厂房、设备、办公楼等。企业的产量越大，分摊到单位产出上的固定成本就越低，产品的平均成本也就越低。钢铁、汽车等资本密集型行业都有很强的规模经济效应。由于需要众多的员工，大型企业不可能建在农村，只能设在人口稠密的城镇地区。城镇因此具有规模经济效益。 　　 2.  社会分工效应。早在 200 多年前，亚当 – 斯密就以现实中的缝针生产为例，说明专业化分工可以大幅度提高生产效率。如果将缝针的生产过程分解为下料、成型、磨尖、钻孔、抛光等几道工序，和一个工人从事所有的加工相比，每人只负责一道工序，可增加产量数十倍。在长期的专业化工作中，技工积累了知识，不断改进操作技巧，其效率远远超过样样都干而无一精通的多面手。不仅如此，将复杂的生产过程分解为简单的工序有利于机器的应用。制造能够完成所有工序的机器，不仅设计难度大，而且成本也会很高，在单个操作工序上实现机械化就容易得多。如同企业内部的分工，社会上企业之间的分工也可带来效率的提高。 　　不言而喻，企业内部分工以工人聚集在工厂为前提，而社会上的专业化分工则需要工厂在某一地区内的聚集。毫不奇怪，历史上最早的一批工厂诞生在城市，城市的扩张又为更大规模企业的出现创造了条件。 　　 3.  节省交易成本。人口和企业的聚集缩短了企业和消费者之间、企业和企业之间的距离，降低了交通运输成本。更为重要的是，信息汇集和传递的速度在城镇地区大大加快，便利了社会的分工与协作，企业更容易发现协作厂家、客户以及所需要的资源与生产要素。另一方面，资本、土地和劳动力也更容易找到有效的用途，从而获得更高的回报。 　　 4.  技术溢出效应。企业与人口的聚集有助于新技术、新生产方式和商业模式的模仿与扩散，经济学中统称为“广义的技术溢出效应”。在我国东南沿海，可以看到相似产品和企业扎堆集中在某些区域，形成“打火机之乡”、“皮具之乡”、“电器之乡”等各具特色的产业带，就是溢出效应的具体体现。 　　 5.  启发和激发创新。人多了聚在一起，为思想的碰撞创造了机会，在相互启发和激发中产生新想法、新主意，产生创新的最初火花。创新的三要素为思想、研发和融资，分别对应高校、企业和投资基金。这三个创新的主体也聚集在城市。三者之间的密切交流与频繁互动是创新成功的必要条件，城市因此成为了创新的基地和创新企业的摇篮。 　　我们再次强调，实现聚集效应的主体是企业和城乡居民，而不是政府官员，因为官员没有积极性也不可能掌握这么详尽的信息，他们不知道哪些企业具有规模效益，不知道企业之间应该怎样分工和协作，不知道哪些企业需要什么资源才能创新成功；他们也不知道农民进城后到哪里工作才能安居乐业。这些效应是企业与个人在自身利益驱使下，由价格信号指导，经历无数次试错，通过市场上自愿交易而实现的。 　　需要指出的是，由于需求和技术的不断变动，今天的资源最优组合和最佳聚集效应到明天就可能是低效甚至无效的了。企业和个人必须根据变化了的形势，不断地调整资源组合与博弈策略，这些实时并且往往是随机的调整更不是官员所能预见和操作的。硬要规划不可预见的未来，结果只能是空话和废话。 　　这当然不是说政府无所作为。从上面的分析可以清楚地看出，政府的职责是：（ 1 ）放松管制，减少干预，促进资源的自由流动；（ 2 ）公正执法，保障市场自愿交易的顺利进行；（ 3 ）提供市场供应不足的公共产品与公共服务。围绕这三项职能，我们简要讨论几个和城镇化相关的改革问题。 　　 若干具体的改革 　　 1.  取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。 　　 2.  推进土地制度改革，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“ 18 亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，进入并且真正融入城镇的经济与社会。目前已有一些地方进行了改革试点，要想在全国范围推广，就必须平衡已经相当紧张的地方财政，否则就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机。 　　 3.  以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算。财政改革的重点不是中央和地方如何分钱，而是政府和民众如何分钱，民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入，主要原因不是收入减少，而是支出膨胀乃至失控。 1990 年代中期实行分税制后，地方政府作为一个整体，收入并没有减少，但支出特别是投资和人员薪金的支出急剧增加，造成今天的尴尬局面。大致而言，预算内收入仅够养人，投资主要靠卖地收入。若不削减开支，强化对开支的监督和制衡，再开发多少财源也不够用，况且开源势必增加企业和民众负担。 　　 4.  减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制。一方面，放松对银行和金融市场的管制，金融机构可根据收益和风险平衡的原则，自行参与城镇化建设，政府以利息补贴等方式适当引导；另一方面，开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流入，创造更多的城镇就业机会。 　　 5.  广泛吸收各种民间资金，在政府的主持下，建设公共设施，提供公共服务，例如，低成本医院、中小学校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。未来城镇民众的居住主要靠市场解决，而无法将希望寄托在政府大包大揽的保障房上。政府既无足够的资金和管理能力，也不可能预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配过程中产生大量寻租腐败。不要用新加坡或香港作为保障房方案的依据，几百万人和上亿人的住房供应完全不是一个概念。除了规模小、管理难度低，廉洁的政府也是新、港模式的必要条件。对此我们要有自知之明。 　　 6.  取消城市的行政级别，停止按行政级别分配公共资源，避免在城镇化的过程中出现超大城市。人口向首都等大城市集中的一个原因是优惠的公共资源，例如学校和医院。 　　 7.  探索新型的城市治理方式和管理体制，新体制的核心是市民广泛而积极的参与，以及行政管理的公开和透明。没有民众的监督与制衡，地方财政预算难以平衡，官员腐败和环境污染等社会公害就是不治之症。在新型的城市治理机制下，政府的职能不再是经济建设，而应转向以提供公共设施和社会服务为主。 　　资源在市场上的自由流动形成城镇，城镇聚集效应在市场上得到实现，或许用“城市化”这个词能够比“城镇化”更好地表达笔者想要传递的信息。城市由“城”和“市”组成，“市”为效率的源泉和增长的动力，“城”是经济发展的结果。当然，反过来“城”也促进“市”的扩大与效率的进一步提高。“市”的主角是企业和个人，政府仅仅是“城”的守夜人。只讲“城”不讲“市”，就抽掉了城镇化的精髓。依靠没有“市”的“城”维持经济增长，那是将城镇神化，一个美好却无法实现的城镇神话。        （来源：经济观察报）

　　改革思路需要调整一下，应该是基层创新和顶层的总结与推广相结合，而不单纯依靠顶层设计。 　　金融不能沦为政策工具 　　好在2000年前后搞了银行改革，否则的话，银行体系无法承受“4万亿”和“4万亿2.0”的重压。 　　过去我们一直强调政企分家、政金分家，但实际发生的与之相反，政府、金融机构和企业在国进民退大趋势下越走越近。以“4万亿”为代表的财政刺激政策大部分都货币化了，真正的财政投入不到2万亿，政府和国企的投资项目主要靠银行贷款，由金融机构出钱。在拉动内需以及产业政策的强力影响下，金融机构的独立性受到侵蚀，独立评估风险和收益的能力、根据风险和收益的平衡选择项目的能力不断降低，为政府的拉动内需和扶持重点产业服务，金融机构再次沦为政策工具。 　　不仅是信贷、保险、资本市场，货币政策实际上也以稳增长为唯一目标。货币政策目标的官方表述虽然是多重诉求，例如稳增长、调结构等等，其实大家心里都明白，最硬的指标还是GDP增长，而且货币供应作为总量政策，不具备调整结构的作用，结果就是为了保增长而继续发钞。 　　为了保增长，2009年前后的货币政策说是适度松宽，哪里是适度？分明是极度松宽，极度松宽的货币政策所带来的危害不仅是长时间的通胀压力，现在大家在菜市场、在超市里感觉到的通胀，和公布的CPI数据有不小的出入。更严峻的挑战是，由于长时间的低利率政策，造成了市场资金成本的扭曲，直接助长了一大批低效甚至无效的项目上马，这为中国经济埋下了很大的隐患。 　　第一次货币和信贷的极度放松在2009、2010年，第二次放松就是民间盛传的“4万亿2.0”版。从2012年下半年开始，金融而不是财政，再次充当了主要的资金供应渠道。如果我们回顾一下社会融资总量对GDP的比率，2012年只比高峰期的2009年略低一点，当然，这一次主要是通过资本市场直接融资，而不是银行贷款。 　　自金融危机以来，金融体系的发展，我个人认为是处于一种倒退状态，结果造成整个金融系统风险的上升。2000年前后我们花了那么大的力量进行银行改革，这个成果在这几年中基本消耗殆尽。现在回过头来想一下都后怕，幸好2000年前后搞了银行改革，否则银行体系无法承受“4万亿”和“4万亿2.0”的重压。 　　首先要把坏账规模搞清楚 　　我不认为中国会出现欧洲那样的债务危机。 　　金融倒退给本届政府带来了巨大的挑战，如果要推进新的金融改革的话，首先要处理的便是历史遗留问题，具体而言就是金融体系中的坏账。坏账虽然眼下看不到，但历史经验告诉我们，每一轮投资高峰之后，都会有大量的银行坏账出现，没有一次例外。 　　上一次的大量坏账是1993、1994年投资高峰中形成的，拖延到了1990年代末，实在拖不过去了，中央领导同志讲：一想起银行坏账，晚上都睡不着觉。所以在2000年前后我们搞了银行改革，清理银行坏账，充实资本金，国家补一部分，央行拿一部分，国有银行上市，社会融资解决一部分。这次拉动内需的投资狂潮之后，可以想象，必然产生大量的银行坏账，本届政府必须要处理这个问题，拖延、应付是过不了这一关的。 　　坏账什么时候开始显现？有两个可能的触发因素，一个是经济增长继续放缓，企业经营状况恶化，现金流紧张，还款困难，坏账就冒出来了。实际上2012年的上半年已露端倪，但是2012年下半年的再度松宽把这个问题暂时掩盖了。第二个触发因素是房地产市场的调整，以及和房地产关联度非常高的地方财政。现在我们的政策相互矛盾，竭尽所能地打压房地产市场，但如果打压政策奏效，对金融体系意味着什么？如果房地产市场真的崩盘了，地方财政承担得了吗？ 　　执行“4万亿”政策以来，地方政府到底借了多少债，谁也说不清楚，目前披露的官方数据只有一个，那就是2010年底出自国家审计署的数据，是10万亿。但历史经验证明，这只是一个下限。我本人在下边做调研时，非常关注这个问题，碰到地方政府的财政官员，总要了解他们到借了多少债，到现在为止也找不到准确的数字。粗略的印象，在经济和财政状况较好的东南沿海，地方政府的负债大概是两倍于全年的财政收入。如果按两倍计算，2012年各级政府的财政总收入大约10万亿，10万亿乘以2就是20万亿，那就是国家审计署数字的两倍。最近看到一个半官方数字，是前财政部长项怀诚在博鳌论坛上给出的：政府负债30万亿。国外有研究机构估计，各级政府负债加总有可能高达GDP的100%，这个估计不是很离谱。2012年GDP50万亿，如果政府负债是项部长所说的30万亿，那就达到GDP的60%-70%了。别忘了，还要包括或有负债，也就是地方政府担保的负债。 　　很多地方政府的债务用土地抵押，房地产市场一旦垮下来，土地卖不出价了，怎么还债呢？政府还不了的债不就是银行的坏账吗？现在金融机构看到土地抵押和政府担保就放贷，认为是优良资产，有没有想过，谁来担保地价和地方财政呢？所以我们说，金融的系统风险在上升。 　　最近记者问新上任的财长，地方政府有没有可能发生债务危机。他说先要调查，了解清楚现在地方政府的债务规模到底有多大。这是很务实的态度，先搞清问题，再想办法解决。政府借了多少钱，违约的风险有多大，为了避免违约，需要多少资源投入。所以新一届中央政府在谈金融改革前，一定要做的事就是清理坏账。也许我把问题看得太严重了，希望没有这么严重，但真不可掉以轻心，先把问题的规模和性质搞搞清楚。 　　债务不可怕，可怕的是借钱投了没有效益的项目，“4万亿”和“4万亿2.0”的项目有没有效益？看看高铁、城市地铁、机场、光伏、钢铁、有色金属、海运，没有理由感到乐观。 　　坏账现在从金融机构的报表上还看不出来，因为“发明”了各种各样的做账方法，不是直接改数字，而是找“影子银行”、“影子金融机构”，联手操作。一笔贷款到期，债务人没钱还，监管规定不准展期，眼看要变成坏账，但临近年底，银行有KPI考核，坏账超标拿不到奖金。于是找个中间机构，做个高息的过桥贷款，还了银行的钱，明年开春银行再放款给这客户，还中间机构的钱，坏账就这样被掩盖起来。报表上的数字你敢信吗？我是不敢。 　　即使政府负债已经达到了很高的地步，起码30万亿，像项部长讲的，或者高达GDP的100%——50万亿，我也不认为中国会出现欧洲那样的债务危机。政府负了很多债，它也有很多资产，不行就变卖资产吧，反正政府也经营不好这些资产。但是这一次变卖资产会比较难，经济下行时的资产价格可不比繁荣期，打对折、腰斩很正常，而且这些年国进民退，民间敢不敢买也是个问题，搞不好扣上“侵吞国有资产”的帽子，既有政治风险，也有法律风险。 　　顶层放开+基层创新 　　不靠顶层设计，顶层放开就行了，中国的经济改革从来都是先由基层创新开始。 　　清理坏账之后，第二件事是金融的市场化改革。近年来逐渐扩大债券市场的方向是正确的，提高直接融资的比重。但是这里有一个问题，就是在扩大直接融资的同时，要强化预算约束，我们现在只提扩大直接融资，不提强化预算约束，一旦市场上出现违约，到头来又是政府兜底，这样的债券市场是没有用的。如果政府兜底，市场的定价机制和惩罚机制就全被破坏掉了。你必须要让投资者为他的错误决策付出代价，必须要用破产惩罚债务人，市场的定价机制和约束机制才能够发挥有效作用。要允许债务违约，这个市场就不会起到设想的作用。要严禁政府兜底，特别是为国企兜底，严禁违约时由政府埋单，否则扩大市场也没用。 　　关于证券市场，我认为应该继续上一届证监会主席所推进的市场化改革方向，减少审批。上届主席上台伊始就放出一句话，IPO能不能不审呢？当然不必审，但后来就无声无息了。要放松对证券市场的管制，监管以信息披露为核心，而不是具体的管理。新主席说要保持政策的连续性，这是令人鼓舞的。 　　对于PE（私人股权投资）、VC（风险投资）基金，同样也要减少管制。实际上，PE不需要监管，PE是私对私的事，你管得着吗？管的目的说穿了就是为了雁过拔毛，为寻租创造机会。银行也是同样，民营银行你管那么多干什么？他自己掏钱办银行，风险意识比你强多了，你没必要管那么严。 　　顶层少管，少设计，因为顶层设计往往不靠谱。中国的经济改革从来不是靠顶层设计——顶层只要放开就行了，而是由基层创新开始的，靠诸如小岗村的农民、创办“傻子瓜子”的年广久、民营企业家。然后，中央把基层的创新合法化，作为政策来推广。自己闷在办公室设计，设计出来的东西拿到市场上一定碰壁，因为政府经济官员不在市场上操作，很多情况预料不到，看上去一个周全的方案，到现实中就不是那么回事了。 　　我们的经济改革思路要调整一下，从顶层设计逐渐地转向更多地依靠基层创新，基层创新和顶层的总结与推广相结合，而不单纯依靠顶层设计。 　　能不能把一行三会划归人大？ 　　央行越独立，越能有效控制通胀。 　　最后谈谈货币政策方面的改革，这就是增加央行的独立性。 　　世界各国的实证经验表明，央行越独立，货币政策越有效，也就是控制通胀越有效，央行独立性和通胀率高度负相关。政府永远追求GDP高增长，高增长才能搞就业，才能得到选票或者民众支持。央行如果不独立，政府就要让它发钞票，刺激增长，结果当然是高通胀。这不是什么新主张，而是国际上的共识，本届政府应该认真考虑，提高央行的独立性。 　　我们的央行干脆是内阁的一个组成部分，直接听命于国务院总理，这样的央行无法执行独立货币政策。要提高央行独立性，能不能把央行划归全国人大，央行对全国人大负责？其实不仅仅是央行，金融监管当局也应该是独立的， 而不是政府的一部分，把一行三会统统划到人大去。监管机构从属于政府，会带有很多社会目标，成为政府执行政策的工具，而不能把精力集中到市场规则的制定和市场秩序的维护。我前面提到的金融倒退，政府、金融和企业不是逐渐地分离，而是越走越近，和我们的监管体系直接相关。 　　在金融改革中，重塑微观机制比宏观层面上的调整更重要，厘清政府和企业的关系、政府和金融的关系、金融和社会稳定的关系，做到这几个方面的分离。最近习近平总书记的讲话提到政企分离、政府和金融分离，下一步要研究怎么落实。 　　来源: 南方周末（2013.5.3）