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【敏感词库】彭丽媛苹果手机拍照风波相关 2013-6-9

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当前意识形态领域情况(详见: 法广 | 全面左转?中共中央下发《关于当前意识形态领域情况的通报》)

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爱思想 | 韩松:论政府公权力对农民集体土地所有权的侵害及其治理

韩松:论政府公权力对农民集体土地所有权的侵害及其治理 进入专题 : 政府公权力 农民集体土地所有权 土地征收    ● 韩松        摘要: 当前政府公权力侵害农民集体土地所有权的问题十分严重。对这一问题的治理需要从四个层面考虑:一是从治本之举考虑拟制地方政府追究土地财政的动因;二是改革和完善土地征收与出让制度;三是建立严格的土地征收问责责任制;四是司法权有效制衡行政征收权。   关键词: 政府公权力 农民集体土地所有权 土地征收 侵权      政府作为社会的管理中心,行使对社会管理的公权力,本不应有其自身利益而应以社会利益为原则。但实际上政府往往将其公权力异化为追求自身利益的工具。政府以公权力谋取政府财政利益,最为典型的就是各地方政府的土地财政利益;另一方面政府工作人员也利用手中权力谋取私人利益,这就是政府机关人员的腐败利益。正因为政府自身利益和政府工作人员的腐败利益的存在,政府侵害农民集体土地所有权的现象经常发生,而且问题愈来愈严重。政府对农民集体土地所有权的侵害,不仅损害农民利益,而且严重损害党和政府的形象,损害党和政府与人民群众的联系,危害社会稳定,具有很大的政治危害性。应当针对当前各地出现的侵害农民集体土地所有权的问题,采取切实措施加以治理,保护农民集体土地所有权。      一、当前政府公权力侵害农民集体土地所有权的表现      (一)滥用土地征收权,违法征收农民集体土地   国家对农民集体土地的征收必须是为了公共利益目的并依照法律规定的权限和程序才能征收,而其征收农民集体土地还应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。但是在市场经济条件下,政府受商业利益的影响,地方政府追求政府利益,推行土地财政,热衷于征收农民集体土地,出让国有土地使用权,也就是倒卖农民土地,成为对农民利益的最大侵害者,他们同商人结合起来,滥用土地征收权,致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地,造成大量失地农民。政府土地征收权的滥用,主要表现在一是非出于公共利益目的,这是最为严重的侵害农民集体土地所有权的表现,非出于公共利益目的,就根本谈不上合理补偿;二是虽然以公共利益为目的,但不能给予农民集体合理补偿,其补偿过低,而且有的乡镇政府还截留农民集体的征地补偿款。这些现象在全国各地都普遍存在。   (二)以城乡建设用地指标挂钩的名义强拆农民房屋强占农民土地   近年来各地在加快发展城镇化的进程中,在掠夺农民耕地的同时又将眼球盯向农民的宅基地,出现了让农民进城上楼的热潮。在2010年的8月网上报道:山东各地大面积拆迁引导农民集中居住,其中的诸城市是山东省潍坊市的一个县级市,2007年以来它率先撤销了全部行政村,几个小村庄合并成大的农村社区,引导农民集中到中心村居住,农村社区成为诸城新的社会基层组织。除诸城外,山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社区”。事实上,这些撤并举动都是在城镇建设用地紧缺的情势下出现的[1]。而到了2011年4月12日中国新闻网报道:山东明令严禁强迫农民住高楼,严禁盲目大拆大建。山东省政府于2011年4月12日向社会公布《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点 加强农村土地综合整治工作的意见》。意见就农村新居建设和危房改造提出三个“严禁”:严禁未批先建、边批边建的行为;严禁在增减挂钩试点之外,以各种名义开展建设用地调整使用;严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼的行为。山东省政府要求各地把维护农民利益放在首位,依法保障农民的知情权、参与权和收益权。坚决纠正以增减挂钩试点和农村建设用地整治挖潜名义擅自扩大城镇建设用地规模问题;坚决纠正违背民众意愿强拆强建,侵害农民利益问题;坚决纠正节余土地指标收益返还农民不到位等问题。可见,一些地方政府,利用其权力侵害农民集体土地所有权的行为是多么的严重,问题是多么的突出。正如陈锡文指出:“现在合村并居,把农村的建设用地指标拿到城里来,这个势头很盛,理论依据就是农村的土地利用太粗放,可以把农村的土地拿到城里来用,可以提高效率。问题是,一个村庄的形成,往往都是上百年,血缘地缘关系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界,没有见到任何地方为了建设用地指标去拆农民房子并农民村庄的。所以,我说这种事情史无前例,闻所未闻。”[2]因此,当前,集体财产流失,集体所有权受侵害的问题还相当严重,这直接损害了集体成员的切身利益,损害了他们参与基层社会治理集体活动的积极性,破坏了农村公共物品的供给与保障基础,影响了和谐社会的构建。   (三)政府以租代征,强占农民集体土地   由于土地征用需要经过批准,而且受用地指标的限制,有的政府则违法地采取以租代征的办法强占农民集体土地。例如,《法治周末》记者刘立民2011年3月23日接到河北省鸡泽县农民这样的投诉:鸡泽镇政府以创办工业园区为名,以租代征强占耕地3000余亩交给私人建厂,且一些所谓的引进外资项目被怀疑存在欺骗行为。《法治周末》记者在鸡泽县采访得知,村民的上述反映基本属实。当地地方干部也不否认,并表示:“我们知道这样做是错的,违反国家有关土地的法律,但安徽小岗村没有当年18位农民冒着风险承包到户的壮举,就没有现在的富裕繁荣,为了县域经济发展,我们就是要学习这种‘小岗精神’。”[3]   (四)以政府公权力强行流转农民集体土地   有的地方政府打着促进农地流转的幌子,与下乡资本联合,违背农民意愿,强行将农民集体土地流转给资本企业。例如,2010年10月“环首都经济圈”的提出,无疑利好河北香河县的房地产发展。巨大的商业利益促使县政府和开发商合谋冒险,将万亩耕地非法流转。他们都以新农村建设的名义强制与村民签订了承包地流转协议,但现实是,从村委会、镇政府到县国土部门、县政府,他们的耕地却以高价被卖给了开发商,有的在非法改变土地性质后,建成商品房小区或厂房。万科集团、五矿置业与河北建设集团合作,在香河开展“新农村建设”工作,由河北建设集团等当地合作伙伴配合香河政府征占土地,很多其他地产商也以“新农村建设”为名,大搞商业开发。2009年5月,安平镇谢屯村村委会与村民签订合同,每亩租金1150元,但是在5个月之后这块土地却以每亩60万元的价格被一家房地产公司拍得,这个名叫紫藤堡的项目,已经建起了上百套别墅[4]。例如,吉林省前郭县与甘肃农垦集团签订协议,在王府站镇建立现代化农业示范区。按照规划,王府站镇下辖5个村的农民要把承包的1500公顷、合计2万多亩的基本农田转让给王府站镇农业生产合作社,再由合作社把土地转给甘肃农垦集团经营。青龙山村前任党支部书记助理王义说,全村涉及流转的300多户农民只有60多户同意流转土地,80%的村民反对。村民们跟记者算账说:如果同意流转,每年每公顷土地可以获得7500元。但是,如果自己种地,每公顷的收益远远超过这个数字。农民庄金祥和孟宪峰都以自己为例算了一笔账。庄金祥说,现在粮食价格好,每公顷可以产两万斤,按照现在玉米市值9毛钱一斤算,他毛收入是一万八千块钱。“成本非常有限,大约四千块钱就一大关了,能挣到一万二三不成问题。”[5]   (五)以政府公权力强行变动集体财产权属   还有的政府机关以行政命令变动集体财产权属,例如将村民小组所有的土地变更为村集体所有的土地,或者将村、村民小组所有的土地变为乡镇政府支配的土地或者县级政府支配的土地。例如,湛江市横垌仔村小组位于九州江河堤内的耕地和河滩地属横垌村委会所有,廉江市政府却单方面将本来已经由政府多部门联合认定及法院判定属于村集体的河堤内土地划为砂场招标,抽砂活动更加肆无忌惮,这样一来,该村的土地前后总共有160亩被无端剥夺[6]。   (六)以政府公权力强行干涉农民集体土地的经营自主权   有的地方政府无视农民集体土地所有权和农户的经营自主权强行干涉其所有权和经营自主权的行使。例如,甘肃省宁县米桥乡乡政府明确要求,在宁长二级公路两侧,纵深200米以内的土地,按要求一次性栽植果树。不得在苹果树区域内,种植小麦、玉米等高杆作物。农民坚决抵制,要求种粮食。但政府强行翻掉农民的麦田,硬把粮田改成了果园。村民对前来翻麦田的乡上副书记说民以食为天,我要吃饭,这小麦不能翻。但副书记说,“不管你这事。这麦我非翻不可,这苹果树我一定要栽,这是政策”。这种行为不仅侵害农民集体土地所有权和承包户的承包经营权,而且违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》。根据宁县土地利用总体规划图的显示,米桥乡公路沿线种苹果的地方,几乎都属于基本农田。我国《基本农田保护条例》第十七条第二款明确规定,“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。但对这样的土地违法行为政府主管部门也不做处理[7]。      二、当前农民集体土地维权的状况      (一)诉讼维权不是农民土地维权的主要方式   对于一般侵害集体权益的案件,集体组织可以通过自我维权解决,自我维权不能奏效时一般通过诉讼解决。但是如果遇到国家公权力侵害集体所有权或者集体组织的管理者侵害集体所有权,维权机制就不畅通了。公权力侵害集体所有权,集体组织就难以在与对方平等的地位上进行协商谈判。如果集体组织的管理者敢于与侵权的政府机关对抗就可能遭受打击报复。例如,2010年8月,有一个商品房开发项目要在湘潭市岳塘区霞城乡霞城村征地80余亩,涉及3个村民小组、32栋房屋,需要安置村民200余人,补偿款884万元。区政府要求项目由区上总揽,乡、村组织实施。要求在 2010年11月30日前完成全部拆迁。但村民普遍认为补偿太低,直到11月30日村党支部书记杨自然、村委会主任周宏伟拒绝在征地补偿协议上签字。12月2日,乡党委作出决定并发布红头文件免去杨自然村党支部书记职务,暂停周宏伟村委会主任职务,并指定副主任刘武红主持村委会工作{1}。因此,正是摄于公权力机关的压制,一般情况下集体组织的管理者都不敢与其对抗,不愿意提起诉讼。即使提起诉讼也要以行政复议为前提。而在行政复议中,上级机关一般维持政府的行政决定,许多情况下集体的诉求得不到支持[8]。农民只能走行政诉讼的救济途径。但是在行政诉讼中,由于我们的司法体制,地方法院往往支持政府决定。农民集体的胜诉率不高。例如,“根据重庆市第一中级人民法院行政庭课题组的调研数据,在农民阶层土地维权行动中,其败诉率及被驳回率呈双高趋势。2004—2007年,共审结了行政案件1024件,原告胜诉131件,农民原告的胜诉率仅占11%;加之行政行为具有效力优先定性,近90%的征地诉讼案件,法庭不愿意亦无法对行政机关作出不利的法律判决。与之相应,农民原告土地维权案件被判决驳回诉讼请求的比率高达21%,远远高于同期行政案件11%的平均水平”[9]。但是对于土地征收纠纷的解决机制与权益救济制度除了《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准争议由县级以上人民政府协调,协调不成由批准征用土地的政府裁决之外,被征地农民只能依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定获得救济。但是这样的结果导致只要地方政府确定的征地补偿与安置待遇不低于法定标准,不公然违法,即使标准再低、再不合理也无法提起诉讼,因为这涉及具体行政行为的合理性问题,根据我国现行的《行政诉讼法》的规定不属于法院受案范围[10]。正是诉讼维权机制对农民来讲阻碍重重,效果又不好,所以农民维权并不主要采取诉讼的方式。   (二)上访维权成为农民首选   由于诉讼机制涉及起诉主体资格的合法性,如果村组组织的管理者不提起诉讼,农民集体成员很难启动诉讼维权,即使村组组织的管理者启动了诉讼,往往也因程序复杂,最终的胜诉结果也没有把握。因此,农民往往将上访作为维权的首选方式,寄希望于上级领导的关注,解决其权益受侵害的问题。即使通过了诉讼也会因诉讼败诉而上访。自2004年《信访条例》颁布以来,农民也感到上访有了法律依据,所以涉农上访的案件增加。“以重庆北新区为例,2003年,因土地征收上访案件仅有10件,2004年上涨至21件,上升幅度达105%,至2005年上半年,信访案件已达24件,与上年同期比增幅近4倍。而通过法院审理得以裁决的案件却屈指可数。”{2}中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文,2011年3月24日在国新办举行的“十二五”农业和农村情况吹风会上坦言,( 点击此处阅读下一页 ) 共 3 页: 1 2 3    进入专题: 政府公权力 农民集体土地所有权 土地征收   

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法广 | 上海视窗: 云南反石化游行背后的地缘政治变数

与彭州石化已经基本建成,即将验收投产不同,中石油的云南安宁炼油项目还在走报批与公众参与的程序。 目前,围绕着安宁石化的争议,主要在于昆明这一多民族的旅游城市的发展是否与其石化规划冲突,以及云南缺水高原的环境容量问题。 云南官方制定的《云南省石化产业发展规划纲要(2009~2015年)》提出,云南石油化工产业要以中石油项目为依托,形成以昆明为中心的石油化工—化肥—有机化工一体化产业基地,发展以炼油—乙烯装置为基础的核心石化产业群。 对安宁石化这么大体量的大型石化项目,最大的制约当然是,工业用水从哪里来,污染水哪里去。 根据《第一财经日报》的报道,安宁已开始修建一座名为王家滩的水库,中石油昆明炼化基地项目用水是其主要供水对象之一。但云南大学学者王筱春曾经对昆明市的资源环境承载力做过研究,她认为,昆明最大的环境压力在于缺水,近年来,安宁的工业区承载了昆明市区诸多化工企业,安宁也面临同样的问题。 熟悉云南的前媒体人现人类学者周雷在《纽约时报中文网》撰文说,云南连续四年干旱,虽然事实上昆明已经把清水海、掌鸠河、牛栏江的优质水源尽数调往昆明,但云南高层仍然坚称是工程性缺水;另一方面,云南诸多地州(自治州)仍然在进行大规模的单一作物工业化种植,加剧了生态破坏和旱情。 周雷认为,此次反石化抗议,是昆明公众针对政府多种不信任和失望的累积产物。 根据本台记者的观察,当地官方策略是将民众的担忧,简单化为对PX项目的非理性拒绝(公众中对PX项目的恐慌在大连反PX游行中也清晰可见),并据此多次宣称,安宁炼化将不上PX项目。 事实上,熟悉几年来反石化社会运动的观察者都知道,PX仅是原油炼化工业的一项下游产品,本身说不上有大的危险性,其污染在于其制程中。但PX的制程和污染程度既不比其他炼化项目更危险,也不会比他们更安全。 典型的昆明居民的观点是,“不让旅游大省变污染大省,别为了一时的发展,破坏子孙赖以生存的环境”,这一说法并不见得比官方的GDP话语更不理性。有论者试图把民众的反PX非理性情绪妖魔化,事实上,这并不能就此消弭就将民众对炼化产业的合理关切和担忧。 在今天云南省官方的一次说明会上,中石油云南石化公司总经理胡兢克介绍了云南安宁千万吨炼油项目的设计工艺和组成。并特别强调,该项目是保证国家能源安全的“重要战略项目”。 根据她的说法,目前,中国原油产地集中东北、西北和华北地区,大型炼化企业也大多分布在东北、西北和沿海地区。云南处于全国成品油供应链末端,成品油供应缺口巨大,在安宁建设炼厂就地加工由中缅油气管道进入的原油可改变云南缺油少气的局面。 胡兢克没有谈及的另一重要战略意义,是安宁石化的原料来源,是从缅甸卸下,经过1000公里输油管道加压的中东石油。这某种程度上,既是云南安宁炼化的重要看点,也将是其未来变数之一。 2009年12月,中国石油天然气集团公司(下称中石油)与缅甸能源部签署中缅油气管道协议,缅甸联邦政府授予中石油控股的“东南亚原油管道有限公司”对中缅油气管道的特许经营权,并负责管道的建设及运营等,总投资额25.4亿美元。 根据石化业界的说法,将是继中亚油气管道、中俄原油管道、海上通道之后的中国第四大能源进口通道。管道将使来自中东的原油绕过马六甲海峡,经由印度洋在缅甸上岸,由管道输送到中国,对改善中国西南地区能源紧缺,实现国家“原油进口多地区、进口方式多元化”战略。 中缅油气管道包括原油管道和天然气管道,原油管道的起点位于缅甸西海岸的马德岛,天然气管道起点在皎漂港,全长1000多公里,在缅甸境内700多公里,经缅甸若开邦、马圭省、曼德勒省和掸邦,从云南瑞丽进入中国,将在贵州安顺实现油气管道分离,重庆将成为其中长达的原油管道的末站。天然气管道,则将南下到达广西。 原油来源是越过印度洋而来的中东原油,天然气来源则是缅甸沿海的气田。缅甸天然气储量位居世界第十,过去,缅甸天然气供应市场主要面向泰国和印度,中缅油气管道设计能力是每年能向中国输送120亿立方米天然气,而原油管道的设计能力则为2200万吨/年。 某种程度上说,在未来中国可能发生的与日本、美国甚至东南亚国家的军事对抗,导致马六甲海峡被敌对海军封锁后,中国政府希望,这条正在建设中的中缅原油管道,将成为与二战中“驼峰空运”一般,维持底线军事能力战略生命线。 昆明是中缅油气管道的终点之一,昆明安宁石化正是消化这一管道运来的油气的主要设施。从这个意义上说,位于昆明市安宁草铺镇的安宁炼油的确是国家战略项目,在目前的中国政治经济格局下,很难想象会因为民众的反对而有所妥协。 根据最新的消息,5月7日,云南省副省长高树勋,在国新办的一次发布会上表示,中缅石油管道施工进展顺利,到2013年底或者2014年初可以陆续投入试运行。 值得一提的是目前在缅甸修建油气管道,中国并不是第一个国家。缅泰合资的油气管道公司最早在缅甸修建管道,路线是从缅甸到泰国。缅甸通过缅泰输气管道出口天然气,每年有20多亿美元的外汇收入。 但这一项目最大的变数,也许也正是中国能源安全战略以及地缘政治战略潜在的冲突。 人类学者周雷在《纽约时报中文网》撰文说,目前,在泰国北部、靠近缅甸的难民居住区中,发现当地人,无论是泰国本地族群还是跨境民族,都在多个场合提到中国,认为它是一个明显、具体、强大、无所不在的生态阴影;中国人和中国资本,通过和“不道德政府”和宗派势力的合作,掠夺了当地资源、激发了当地矛盾,同时带来了生态的崩溃。 他描述说,除了抵抗中缅油气管道项目,当地人也发起了抵抗中国在缅甸的水电投资、中国在海外传统罂粟区进行替代种植的负面生态效果抵制、生态难民的利益维护、对中国跨境资本的宗教性抵制等。 简而言之,缅甸国内政治的变动,将成为这一项目的而重大变数,中国投资的伊洛瓦底江水利工程忽然被叫停,就是这一风险的直接呈现。 另一个问题是,以石油来源多元化的国家战略作为支撑点的安宁石化,其原料是中东地区以油轮运抵缅甸西海岸的马德岛,卸下进管道加压以一千多公里到昆明安宁的中东产石油,但从成本上,其成本可能很难以直接运抵湛江、泉州、上海金山、大连等沿海炼化的原油相比。 安宁炼化生产的柴油、汽油和乙烯,如果算上外地炼制的柴油汽油运入云南的运费相比,或者可以维持还有盈利,但对云南生态的破坏,则难以准确计价。 另一个现实的问题是,总投资近千亿的这一系列绕开马六甲的原油运输来源多元化的努力,在现代的海军、空军监控技术下,其实并无多大意义。切断缅甸马德岛的油码头,并不会比封锁马六甲难上几分。 还有一个问题则涉及到中国政府对国家安全环境的评估,中国油轮经过马六甲海峡有多大程度上会被封杀,中国未来有多大机会与主要海军强国发生全面冲突。

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