法治

李林：中国法治的现状、挑战与未来发展 进入专题 ： 法治    ● 李林   　　 　　摘要：近些年来，中国法治建设取得了有目共睹的辉煌成绩，但离人民群众的期待还有一定差距。党的十八大报告从党和国家工作的大局和全局着眼，高屋建瓴、言简意赅地对过去五年民主法治建设成就做出了评价，并提出了到2020年全面建成小康社会的民主法治建设目标。未来中国法治发展的总体思路，应当努力实现四个基本转变，即从法治到社会主义宪政的转变、从法律体系构建到法治体系建设的转变、从注重立法到加强宪法和法律实施的转变、从法治的表面“维稳”向深层次解决社会公平正义和权力腐败问题的转变。全社会应当尽快把对中国法治状况的认识和评价统一到中央关于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略部署上来，在新的历史起点上为中国民主法治建设事业做出新贡献。 　　关键词 ：中国法治 ；十八大精神 ；法律建设 　　 　　中国法治现状的评价 　　 　　（一）法学界法律界对于中国法治状况的评价 　　近年来，中国法学界、法律界以及社会其他各界人士，在谈到法治问题时，往往有不同的评价。综合起来看，目前国内主流媒体和法学界、法律界对于中国法治状况的评价，大致有如下四种观点：一是认为近年来法治建设取得了巨大成就，法治状况好得很。二是认为近年来法治建设是“进一步、退两步”，与改革开放前20年法治建设“进两步、退一步”的状况相比，形成明显反差。三是认为近年来法治建设明显倒退，主要表现是司法改革倒退和某些领域人治现象回潮，法治状况令人堪忧。四是认为目前中国法治建设处在一个十字路口，何去何从，思路不清，目标不明，需要尽快研究定夺。 　　（二）民间对于中国法治状况的评价 　　在民间，对中国法治现状出现了以下调侃式的描述 ：三大基本法——领导的看法、领导的想法、领导的说法 ；三个诉讼规则——大案讲政治、中案讲影响、小案讲法律；三个法律效力原则——宪法服从国外看法、法律服从内部规定、内部规定服从领导决定 ；法治基本状况——严格立法、普遍违法、选择执法；执法依据原则——百分之十人大通过、百分之九十高院释法。尽管民间“段子”对于中国法治状况的上述评价，颇为夸张、片面、消极，甚至捕风捉影、以偏概全，但为什么会出现此种评价，是否也在一定程度上反映了民意对于中国法治状况的某些感受和期待，需要我们正面理解和认真对待。 　　（三）地方法治指数的评价 　　在地方法治建设层面，近年来一些地方借鉴国际和香港法治建设经验，试行用“法治指数”来进行法治的量化评价。这些地方主要有杭州余杭区、昆明市、江苏南京和无锡、四川成都等。它们采用量化分析方法，评价以百分制为计量单位，近几年各地的得分基本上都在70～ 80分之间，而且总体上是小步上升的。地方法治指数评价出台后，对地方法治建设起到了积极推动作用，但也受到两方面的批评：一是中国是一个单一制国家，在全国法治建设“不景气”的大环境下，地方法治建设的空间是十分有限的，不可能取得实质性突破；二是即使有些地方法治建设在“法治指数”评价中得了高分，也没有实际意义，因为它在方法和坐标体系上没有可以比较的参照系，在实践上与人们的真实感觉出入较大。 　　如何评价当下中国的法治状况，需要实事求是的态度和科学精神、科学方法。从法治建设的宏观内容来看，根据党的十五大、十六大和十七大三个政治报告对依法治国和法治建设战略目标做出的规定或描述，可以将其中的“依法治国、政治体制改革、执政党依法执政、形成法律体系、加强宪法和法律实施、建设法治政府、推进司法改革、保障民主权利、反腐倡廉、法制宣传教育、维护社会稳定”等11项重大任务作为主要评价对象（参见表1）。可以看出，其中“中国特色社会主义法律体系如期形成”和“法制宣传教育”已经完成任务，其他方面虽然也都取得一定成绩，但尚未完成既定目标。 　　党的十八大报告从党和国家工作的大局和全局着眼，高屋建瓴、言简意赅地对过去五年民主法治建设成就做出了评价：“民主法制建设迈出新步伐。中国特色社会主义法律体系形成，社会主义法治国家建设成绩显著 司法体制和工作机制改革取得新进展。”法学界、法律界和全社会应当尽快把对中国法治状况的认识和评价统一到党的十八大报告上来，统一到中央关于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略部署上来，在新的历史起点上为中国民主法治建设事业做出新贡献。 　　中国法治面临的主要挑战 　　中国法治建设尽管取得了有目共睹的辉煌成绩，但离人民群众的期待还有差距；依法治国基本方略虽然得到实施，但发展还不平衡；法律体系尽管已然形成，但还需进一步完善和发展；立法尽管成就斐然，但执法、司法、守法和法律监督还不尽如人意；法制宣传教育尽管成绩巨大，但法治环境并未根本改善。 正如 2012年 12 月 4 日习近平总书记在纪念现行宪法颁行 30 周年大会上的讲话中所指出的：“在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足。保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”具体来讲，中国法治建设和依法治国事业还面临以下主要问题和挑战。 　　一是社会主义民主法治建设与经济社会文化发展的要求还不完全适应，领导干部中的人治现象、公民中的非法治现象、社会上轻视和无视法治的现象，在有些地方、部门、领域和群体中有所抬头和蔓延。 　　二是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是社会主义政治文明的本质要求，但在一些地方和部门实际上被统一于党委的“一把手”，法治被“人治”所弱化，依法治国从党领导人民实行的“治国基本方略”，演变为某些地方和部门“维稳”以及发展经济的工具。 　　三是中国特色社会主义法律体系有待不断完善，立法质量需要不断提高。立法中存在的部门利益、特殊群体利益问题，部门立法争权夺利问题依然存在。国家立法部门化、部门权力利益化、部门利益合法化的现象仍未消除，一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化，行政部门借立法扩权卸责、立法不公等从制度设计的基础上影响了社会主义法治的权威和法律的实施。 　　四是中国特色社会主义法律体系形成后，中国法治建设的主要矛盾，是宪法和法律实施的问题，主要表现为普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究，许多法律形同虚设（参见表2）。地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生；法治缺乏权威，司法缺乏公信力；公民“信权不信法”，“信访不信法”，“信关系不信法”，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”等问题。加强法治教育，提高全社会的法律意识和法治观念，仍是一项艰巨任务。 　　五是政府多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题；有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为；少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当“黑恶势力”的保护伞；出现了一些不正确的执法倾向，如钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等等；粗暴执法激发冲突，甚至引发群体性事件或极端恶性事件，突出表现在征地拆迁领域。 　　六是司法改革轰轰烈烈，解决了办公条件、经费、人员编制以及一些长期制约法院、检察院建设和发展的体制机制等老大难问题，基本上实现了各个阶段司法改革方案预设的目标，但司法独立、司法公正、司法权威、司法效率、司法公信力和干预法院检察院依法独立行使职权等深层次问题依然存在。 　　七是“消极腐败现象仍然比较严重”，一些领域腐败现象仍然易发多发；公职人员贪赃枉法、权钱交易、执法犯法、以言代法、以权压法，对法治造成损害；执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。如何用法治思维和法治方式应对和解决腐败问题，是对党领导的中国法治建设事业的极大挑战。 　　 　　中国法治的未来发展 　　 　　根据国家“十二五”规划提出的民主法治建设任务和党的十八大提出的到 2020年全面建成小康社会的民主法治建设目标，未来中国法治发展的总体思路，应当努力实现四个基本转变：一是坚持党的领导、人民民主和依法治国有机统一，在依法治国实践进程中和社会主义法治轨道上积极稳妥地推进政治体制改革，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，实现从法治到社会主义宪政的转变，从制度上程序上实现“三者有机统一”。二是在我国法律体系如期形成的基础上，进一步强化民主法治建设，全面推进依法治国，加快建设法治国家，实现从法律体系构建到法治体系建设的转变，尽快从法律大国走向法治强国。三是在有法可依的目标基本达成后，中国法治建设的重心实现从注重立法到加强宪法和法律实施的转变，从纸面的法律向生活中法律的转变，确保有法必依、执法必严、违法必究，真正实现严格执法、公正司法、全民守法和党在宪法和法律范围内活动。四是用法治思维和法治方式服务党和国家工作大局，更加注重发挥法治在维护党权、建设政权和保障民权中的重要作用，实现从法治的表面“维稳”向深层次解决社会公平正义和权力腐败问题的转变，用法治更好地巩固和发展党和国家政权的合法性权威，更加夯实党领导人民治国理政的政治基础、社会基础、民意基础和法律基础，为国家长治久安和中华民族的伟大复兴提供强有力的法治保障。 　　具体来讲，应当从以下主要方面着力加强法治建设，全面推进依法治国。 　　1.高度重视法治建设，全面推进依法治国。党的领导是人民民主和依法治国的根本保证。贯彻落实十八大精神，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，必须进一步加强执政党对法治建设的重视、领导和支持。一是执政党进一步高度重视依法治国和法治建设事业，自觉坚持依宪执政、依法执政、依法行政和依法办事，切实把依法治国作为治国理政的基本治国方略来加以落实，切实在宪法和法律范围内活动。二是在推进依法治国和依法执政的实践过程中，执政党的各级领导干部和所有公职人员要以身作则、率先垂范，执政党要领导立法，带头守法，保证执法；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。三是党中央着力研究解决以下推进依法治国的重大问题：召开一次依法治国（或者社会主义民主法治建设）的中央全会，对中国民主法治建设和依法治国做出专门决议，中央成立依法治国的专门领导机构，制定依法治国发展战略和实施规划。四是在党的领导下，通过全面落实依法治国基本方略，积极稳妥地推进政治体制改革和法治发展。 　　2.充分发挥法治在社会主义现代化建设和全面建成小康社会中的重要作用。法治是人类文明进步的重要标志，是实现十八大战略部署、全面建成小康社会的重要保障。应当努力做到：一是按照社会主义市场经济是法治经济的要求，继续完善市场经济法律体系，充分发挥法治在配置市场资源、调控市场秩序和保障市场主体权利中的作用。二是按照社会主义民主政治是法治政治的要求，完善宪法和公法体系，依法调整政治关系，规范政治行为，制约公权力，保障民主自由和其他基本人权，充分发挥法治在政治文明建设和治理国家中的作用。三是按照社会主义和谐社会和全面小康社会是民主法治社会的要求，加强和完善社会法体系，充分发挥法治在创新社会管理和治理社会中的作用。四是按照加强社会主义文化建设的整体部署，弘扬法治精神，树立法治理念，培养法治思维，全面推进法治文化建设，充分发挥法治在精神文明建设和以德治国中的作用。五是按照人与自然协调发展的要求，完善和加强环境生态保护、能源资源利用、污染防治等方面的法治体系，充分发挥法治在生态文明建设中的作用。六是根据中华民族伟大复兴和“一国两制”原则的要求，更加重视国际法与国内法、港澳台法与内地法的协调发展，更加重视依法治港、依法治澳，充分发挥法治在维护国家主权、保障国家利益、实现国家统一和中国和平发展中的重要作用。 　　3.继续推进民主立法、科学立法，不断完善法律体系。按照十八大报告对立法工作的要求，推进科学立法，“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”，应当努力做到：一是进一步完善立法体制和立法机制，统筹立法资源，提高立法质量，防止“立法腐败”。二是积极推进民主立法、科学立法，保障公众的立法参与，使立法更充分地体现人民的意志和党的主张，实现立法的“分配正义”。( 点击此处阅读下一页 ) 共 2 页： 1 2    进入专题： 法治   

宪政法治中的 “ 人民领袖 ” 徐 贲 人民领袖开始造反的时候，都能顺从民意，替他们出头，否则不可能成功。当他们成功了，便会 “ 享有相当的尊重，故这种民治国尚可苟安于一时 ” 。但是一旦大权 在握，这样的领袖便 “ 立刻就会肆意妄为 ” ，重新以专制作为统治的手段。      对于一个宪政法治的共和国来说，是否需要 “ 人民领袖 ” ？需要怎样的人民领袖？他们可以起到何种作用？一直是有争议的问题。早在文艺复兴时期，马基雅维里在 讨论共和国的《论李维》中，把 “ 人民领袖 ” 看成是民众追随的 “ 强势人物 ” 和拥戴的 “ 首领 ” 。当人们不堪忍受专制统治者的欺压，对他们的统治深恶痛绝时， “ 便在自己中间择一能够不计手段率其谋反的首领。此时便会有人崛起，靠众人之助灭了统治者。他们对君主及其危害记忆犹新，既未建立寡头统治，也不欲建立君 主国，便建立了民治国。他们的治国之道，使得一小撮权贵或君主皆难擅权。 ”     马基雅维里说的是 “ 造反 ” 和 “ 起义 ” 型的人民领袖。这样的人民领袖开始造反的时候，都能顺从民意，做替他们出头的事，否则不可能成功。如果他们最终成功 了，便会 “ 享有相当的尊重，故这种民治国尚可苟安于一时 ” 。但是，过分依赖人民领袖，这样的景象 “ 绝不会长久，创业的一代消失后更复如是 ” ；因为一旦大权 在握，这样的领袖（们）便 “ 立刻就会肆意妄为，无论私家官服，皆无所忧惧，人人各行其是，每日的侵犯无以计数。或是出于万不得已，或是采纳了贤达的高见， 为避免这种乱局，他们恢复了君主制 ” ，也就是重新以专制作为统治的手段。     托克维尔在《旧制度与大革命》中涉及的法国大革命中 “ 人民领袖 ” （激进的雅各宾党人）也可以归入这一类造反型（已改称 “ 革命 ” ）的人民领袖。他们也没有能 成功地建立真正的法治宪政制度。虽然 1789 年的法国人以任何他国人民所从未尝试过的决心和努力与过去决裂，但在这项被称为 “ 革命 ” 的事业中， “ 他们的成 就远较外人所想象的和他们自己最初所想象的要小。 …… 他们在不知不觉中从旧制度继承了大部分感情、习惯、思想，他们甚至是依靠这一切领导了这场摧毁旧制度 的大革命；他们利用了旧制度的瓦砾来建造新社会的大厦。 ” 大革命并没有为人民带来自由，反倒是扩展、巩固并完善了人民对中央集权制的依赖，并在此基础上造 就了新的专制。这种情况在 20 世纪的许多革命型人民领袖身上反复重演了同样的悲剧。     与造反或革命型人民领袖不同的是民主法治的宪政制度中产生的人民领袖，由于他们的权威不允许高于宪政法治的制度，即使他们受到人民的支持和拥戴，但也只是 被当做政治人物。美国的第七任总统安德鲁 · 杰克逊可以说是这样的一位政治人物，说他是人民领袖，其实只是 “ 平民总统 ” 的意思。     在杰克逊之前，美国建国初期的六位总统，个个出生于当时的权势家庭。除华盛顿外，个个受过当时最好的教育，都是社会精英。他们创立和基本稳定了美国的宪政 法治制度，但是许多平民却被剥夺了参与其中的机会和权利。杰克逊不同，他不是出生在有钱人的家庭， 14 岁时，父母就死了，他自己吃过苦，没有机会在学校受 过太多教育，知道人民的生活和痛苦。他一直没有忘记自己的出身，比较注意人民的利益，所以支持他的人很多，尤其是平民。     1828 年杰克逊在总统竞选中很容易地击败了对手约翰 · 昆西 · 亚当斯（美国第六任总统，他父亲是美国第二任总统约翰 · 亚当斯），成为美国第七任总统。杰克 逊的总统权力来自民主选举，而不是造反和革命。他当然也不可能像有的革命领袖那样，想方设法地把手里的权力把持到他死为止。杰克逊是一个出名的强势总统， 但他必须按既有的宪法规定办事，不可能像有的革命领袖那样凌驾于宪法之上，更不可能随意就改变宪法。他受到作为选民的 “ 人民 ” 的支持，但是选民也可以不支 持他，他不能把不支持他的选民宣布为 “ 反革命 ” 或 “ 阶级敌人 ” ，不能把他们抓起来或送去劳改。     杰克逊在主政期间首先取消了对选举权的财产要求，所有美国男性公民都有了选举权。是他规定了每天十小时的工作时间。在他的任期内，美国的民主才成为平民民 主，这种民主一直持续到今天。我们现在熟悉的美国式的民主不是托马斯 · 杰弗逊式的民主，而是安德鲁 · 杰克逊式的民主，民主党也是在杰克逊时代被正式命名 的。杰弗逊式的民主是启蒙主义的，强调提升公民的素质，杰弗逊式的民主按照民众现有的水准去争取他们的选票支持，政治的民主不以选民的高尚为条件。在这个 意义上，杰克逊式的民主比杰弗逊式的民主更为现实，但也更为平庸。     杰克逊式 “ 平民总统 ” 的条件是个人魅力、高选民支持率和照顾下层民众福利的政策。但是，美国的民主并不是纯粹的普选制，它还建立在一个平衡的三权分离的宪 政制度上，再受 “ 人民 ” 支持的总统也只是这个制度中受到制衡的一部分。在今天的美国，民主党比共和党似乎更多地继承了 “ 平民政治 ” 的传统。它往往更要求总 统担负起积极领导者的角色，而不只是国会决策的执行者。现任的奥巴马总统推动医疗保健改革、主张对高收入者增税等等，都令人联想起杰克逊式的民主。但是， 在今天的美国政党政治中，杰克逊时代的（西部）平民与（东部）贵族之间的对立早已消失，作为平民的 “ 人民 ” 概念也已经转化为普遍的 “ 公民 ” 和 “ 选民 ” 。奥 巴马总统不可能像当年杰克逊那样以代表 “ 人民 ” 来成为民主主义精神的象征，他不能自视为人民领袖，也没有谁会这么看待他，他的总统职务只是美国民主制度的 一个部分，而他自己也就只是一位美国公民而已。   青春就应该这样绽放    游戏测试：三国时期谁是你最好的兄弟！！    你不得不信的星座秘密

马怀德：设立“法治GDP” 推动行政法治 进入专题 ： 行政法治    ● 马怀德   　　 　　针对全社会法治观念不强，公务人员法律意识淡漠的现状，应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”，来保证法律的实施。地方政府领导干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。 　　 　　“依法行政”概念提出的时间并不算长，最早可以追溯到国务院1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》，至今也不过14年。依法行政是落实依法治国，建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。 　　国务院在深化依法行政，建设法治政府过程中，在一些重点领域取得了一系列重要成果。在信息公开制度、问责制度、行政审批制度改革等方面依法行政有所突破。然而，我们也必须清醒地认识到，当前推进依法行政仍面临着新的挑战。 　　 　　推进依法行政面临的新挑战 　　 　　(一)社会矛盾急剧增多，对政府管理和社会治理提出了新挑战 　　随着经济的快速发展，社会的转型，社会矛盾急剧增多，矛盾的表达方式也呈现极端化、暴力化的倾向，特别是在征地拆迁、社会环境污染事件中，屡屡发生的重特大群体性事件，使得政府疲于应付。通过网络、微博、博客、手机短信等现代新兴媒体表达不满的无形化抗争对政府构成了巨大压力。 　　社会矛盾不断增多，表达方式又极端化，无形抗争增多，成为当前政府在推进依法行政过程面临的一大难题。而现在社会矛盾的解决方式也有它的特点，就是社会矛盾一旦发生，过度依赖行政手段，忽略了法治手段。本来解决纠纷矛盾的应该是法院、仲裁机构或者行政复议机关，结果一股脑地都涌向了党委政府。 　　可以说，当前推进依法行政、建设法治政府，面临的第一大挑战就是如何去预防、减少和化解这些社会矛盾。如果政府不能积极去应对，特别是不能从源头上化解、减少矛盾，那么政府的职责很难说履行得好。社会矛盾要靠法治渠道解决，但是政府在其中发挥什么作用呢?政府要通过公平公正的政策，科学民主的决策，通过合理合法的行政措施、行政行为、执法行为，从源头上减少社会矛盾的发生。在依法行政过程中，如果政府能严格地依法行政，那么就可以从源头上减少社会矛盾。 　　(二)社会价值观多变多样多元，公民意识觉醒、维权意识增强，社会心理失衡问题，对推进依法行政提出了新挑战 　　价值观多变多样多元的这样一个大背景下有两个向度的变化。一个是老百姓的权利意识增强，对政府是一个挑战。因为过去有些事政府这么说了，老百姓就这么办了。但是现在不一样，政府这么说了老百姓未必这么办，而且会思考、质疑甚至对抗政府的决定。所以公民意识觉醒对政府行政行为提出更高要求。 　　二是社会价值多变多样多元之后，容易导致社会心理失衡。老百姓生活富裕了，经济条件改善了，并不意味他的幸福感增强了。因为经济快速发展必然导致贫富分化，社会急剧转型必然导致很多人被边缘化，出现相对剥夺感。在这个过程中，老百姓容易产生对社会的不满，心理失衡。 　　社会心理失衡也好，公民意识觉醒也好，带来的是社会的不稳定，它要求政府必须采取强有力的措施，去预防减少和化解这些不稳定因素。即必须规范公权力，社会政策必须公平公正，决策必须合理，执法必须公正、规范、文明。 　　(三)新兴媒体的快速发展对依法行政带来的新挑战 　　据统计，中国现在的手机用户超过10亿，网民超过5亿，微博、微信的用户也已经超过3个亿，这在任何国家都是不可想象的。大规模使用现代新兴媒体，对政府管理造成了很大的影响和挑战。当然政府也在不断地进步，政务微博方兴未艾。 　　从某种意义上说，微博等新兴媒体的影响力，的确比任何时候任何传统的纸制媒体影响力都要大得多。政府的管理活动面临一支很大的监督力量。舆论监督特别是新兴媒体的监督效果明显优于其他监督，或者说比其他监督形式要直接得多、快得多。现代化信息手段，对行政行为起到了一个无比锐利的监督效果，势不可挡。这对政府推进依法行政，建设法治政府提出了更高的要求。 　　 　　依法行政的主要任务 　　 　　(一)提高决策的科学化、民主化、法治化水平 　　决策的科学化、民主化、法治化是推进依法行政的重点之一，但是如何推进难度很大。行政诉讼法实施以来，先后公布的有关行政行为的法律，包括行政处罚法、行政许可法和行政强制法，基本上是围绕着具体行政行为展开的。而抽象行政行为、红头文件、政府决策基本上游离于法制之外，缺乏有效的约束和规范。而这些行为往往影响力很大，涉及面很广，一旦违法造成的损害也比较大。所以，如何规范抽象行政行为，特别是行政决策活动，成为依法行政的一个难点。 　　此外，决策程序，也是未来依法行政中需要关注的重点。当然这有赖于依法科学民主决策意识的提高，有赖于相关行政程序等方面法律的出台，来建立一个比较科学民主的决策机制和程序。 　　(二)进一步严格规范文明执法，确保法律的有效实施 　　很多社会矛盾是执法过程中引发的。不规范执法、不文明执法、暴力执法、选择性执法、滥用职权，往往引发社会矛盾和问题。 　　比如，选择性执法问题比较严重。选择性执法，成了行政滥用自由裁量权的一个重要方面。选择性执法的结果看起来好像是合法的，包括执法的权限，执法的程序和方式可能都是合法的，但是执法的目的和主观动机不纯，这对执法公信力、执法权威都会产生很大影响。 　　再比如，暴力执法、钓鱼执法、敲诈式执法后果很可怕。因为公权力在执法者手上，想滥用很容易做到，其危害不可小视——老百姓对政府公信力的认识会发生质的改变。因此，在新的条件下，约束和规范自由裁量权，保证严格、规范、公正、文明执法，保证法律实施十分重要。当然执法的目的不是为了执法而执法，而是为了保证法律的有效实施。现在法律体系已经形成，有法可依的问题已经基本解决了，接下来重点要解决的是有法必依，执法必严，违法必究的问题。 　　为了解决这个问题，建议通过建立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系即“法治GDP”，来保证法律的实施。地方政府领导干得好不好，能不能得到重用提拔，要看他是不是有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。如果能建立起一个把法治作为重要指标的政绩考核评价体系，一定会促进法律实施。 　　(三)建立多元化的畅通的法律救济渠道 　　目前法律规定解决纠纷的渠道很多，有人民调解、行政调解、行政仲裁、诉讼、复议、信访等途径。但是从纠纷解决的实际选择看，法定的救济渠道并不是很畅通，更多人信访不信法，通过信访要求党委政府解决纠纷。而信访本质上是人治的方式，虽然在特定的案件上能够满足个别人的利益诉求，但往往会以破坏法治为代价。当然，不排除有的法院存在司法不公、司法腐败等问题，但是，在纠纷解决问题上，还是要引导人们理性维权，通过法定救济渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。 　　解决纠纷要畅通法定的救济渠道，包括行政复议、仲裁、诉讼等，因为这些法定渠道毕竟是经过若干年的发展积淀下来的一些重要的人类文明的共同成果，任何国家都有法院，都有诉讼制度。维持社会和谐稳定，解决纠纷，必须依靠法定的救济渠道。通过降低诉讼门槛，扩大受案范围，降低诉讼成本，增强司法的公信力、透明度和说理性，让司法成为人民信赖的纠纷解决渠道。 　　当司法透明度不断提高，受案范围扩大，诉讼成本下降，效率提高，特别是执行效率提高后，老百姓才能信赖司法，司法才能树立权威和尊严，司法才有公信力。同样，推进依法行政，不仅要规范政府的行为，还要加强后续的监督保障，尤其要畅通纠纷解决渠道。否则的话，政府违法没人管，法院该受理的案件不受理，大量的案件被推至法院门外，老百姓自然就会找别的出路了。所以，在推进依法行政建设法治政府过程中，要畅通法定救济渠道，采用多元化的纠纷解决机制化解社会矛盾。 　　推进行政法治的关键推进行政法治的关键有以下两点。 　　一是重点规范约束公权力，将其纳入法治轨道。决策权是权力的最重要形式，理应受到最严格的制约。应当尽快制定重大决策程序条例，科学合理界定各级党委和政府的决策权，健全完善决策机制和程序制度。通过统一的程序规则约束公权力的行使，细化已有的程序规范使之更加严密，保证行政程序规则的普遍约束力，防止决策机关规避程序法滥用决策权，确保每项权力都受到法律的严格约束，将行政决策机关自由裁量的余地缩限为最小。同时，进一步扩大信息公开的范围，将领导批示、指示及一切行使权力的表现形式纳入信息公开的范围，实现真正意义上的党务、政务、司法、公共事务的信息公开，通过公开约束规范公权力。 　　二是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。在经济社会急剧转型发展的今天，推进行政法治还是要靠不断完善的制度和具备良好素质的公务人员。针对全社会法治观念不强，公务人员法律意识淡漠的现状，应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。改革现行的领导干部选拔任用制度，重视提拔使用法治观念强、法律素养好的优秀干部，充分发挥具有法律背景的领导干部的作用，将他们充实到重要的党政部门和岗位。可以说，公务人员法律素养的提高是加快法治建设的又一关键。 　　马怀德，中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长、教授。 来源：《检察日报》2013年3月28日，第3版。    进入专题： 行政法治