陈桂棣

王绍光把中国的改革分成三个维度：（各级政府之间的）去中心化；（政府对国有企业的）去管制化；（政府对掌控之外的经济活动的）去垄断化。基于此分类，加以细化和扩展，说说我的理解框架。说明一下，此框架是基于逻辑的而不是时间顺序的。 第一，是不同政府级别之间的关系。政府本身不是生产者，其上下级关系较为简单，就是围绕两个维度，“人”和“钱”。说的官方一点，叫做“人事权”和“财权”。就人事权而言，30年来，除了农村的直选之外，改变不大，基本上人事权还是层层掌握在上级手上，最上面就是中组部啦，呵呵。所以30年来的变革主要集中在“财权”。 政府自己不生财，财是来源于对各级政府所辖生产者的索取，主要三种形式，一，政府作为企业所有者而索取的所有者权益（利润、分红）；二，税收；三，一些行政收费，比如管理费啊、罚款啊啥的。 利润索取这条，30年来是无论范围还是程度都在缩小的。这在以后讲政企去管制化的时候再说。行政收费这条，零散不正规，难入研究者法眼，资料不多。这里着重说税收这条。前几天总结Remick的文章说得挺清楚了，从76年一直到93年，基本上是中央政府让利给省政府、省政府再让利给市、县政府，县政府再让利给乡政府，这样一个层层财权下放的模式。当然，各地下放程度不同，东南沿海地区为甚。下放的主要方式是财政上解定额包干、上解按税种、按比例分成，等，大体原则就是“分灶吃饭”。地方政府还可以采取减免税的政策来刺激经济。（详见 1 ， 2 和 3 。另外，根据水木reader版友的推荐，《他乡之税》这本书也不错。）在税收分成的地区，为了降低纳入与上级分成的预算内收入总量，很多下级政府就通过减免税或者征收不力等等方式，不把税给收上来（这样自然需要分给上面的就少了），把利润留给本地企业，所谓肉烂在锅里，然后再用其他方式，比如行政收费啊、摊派啊、赞助啊之类的，把这些利润变成本地政府能够支配的预算外收入。（Jean Oi, 1992)）这么折腾了十几年，到93年，中央已经穷的不行了，财长成了乞丐。(wang shaoguang, the rise of the regions: fiscal reform and the decline of central state capacity in China) 94年分税制，老朱力挽狂澜，扭转了这个局面，通过统一税制、央省分税、禁止地方擅自减税等手段，保证了中央政府的收益。有人可能问了，中央再次拿大头，那地方上不是又没有经济发展的动力了吗？事实上恰恰相反，经过94分税，地方上发展经济的动力更大了。很诡异吧？我觉得主要有三个原因。第一，分税制之后，中央拿走了很多收入，用于全国性的重大项目的投资，但是留给地方的责任却没有减小，地方陷入收入不平衡，中央又不管，地方只好拼了命的扩大税基来搞钱，要不然，有些穷的地方可能连基本的政府运转都搞不定，富的地方也无法享受从前那样的迅速发展的舒服日子。第二，从官员个人的政治升迁前途上看，分税之后，中央对地方官员的考核指标没有变化，依然是经济数字为主，主要就是GDP和财政收入，那么，即使从个人政治前途考虑，官员也有足够的动力去发展经济——哪怕不是为了本地税收。第三，经过80年代“分灶吃饭”而且是地方吃大灶的好日子，地方官员个人也从中得到了不少经济好处，官员们普遍发现，本地经济好，个人油水才多，所以，即使不考虑升迁的因素，从经济收入考虑，多上项目也是好的。 因此可以说，分税制改变了中央和省的预算内收入分配比例，但是没有改变地方政府对经济发展的热情。各地一浪高过一浪的招商引资热潮、房地产热潮，都证明了这一点。 但是，分税制之后中央拿到的钱虽然多了，地区间转移支付总量也多了，但是没有改变地区间发展不平衡的态势，甚至更加恶化了这种不平衡。典型的例子就是内陆欠发达地区的“农民负担”问题，从80年代末肇端，94分税之后，迅速变成一个严重的问题，直到2000年代中期才有所缓解。其根本原因，就是分税之后，欠工业化的地区一方面丧失了为数不多的工商税（现在主要变成增值税了）的大头，另一方面支出不减，所以更加依赖农业税和从农村榨取的其他预算外收入。从省到市到县到乡到村，一级压一级，农业税的任务很重，加上这一段时间粮食收购价格的问题，农业生产利润本来下降的很厉害，两方面挤压，把广大内陆农民逼得够呛。即使这样挤压，欠发达地区的基层政府往往依然完不成农业税征收的任务，无法维持正常运转的开支，所以各地都有公务员欠薪、地方政府借高利贷填窟窿、甚至地区间“引税”这样的怪事。（参见李昌平、曹锦清、陈桂棣等人的著作，更推荐《他乡之税》）。 总之，改革30多年来（之前的央地关系变化也有很多动态，之前说过不少，这里不表），各级政府的财权关系上，经历了“前十五年去中心化、后十五年再中心化”的一个“V”字形的过程。而附带的效应则不是“V”字的转折，而是一以贯之：地方政府的发展冲动一直增强，地方的预算外收入规模一直扩大（除了其中几次统计口径调整造成的不稳定）、地区差距不断拉大。 那么，改革之初，为啥中央政府要把财权下放呢？后来为啥又要上收呢？中央政府可不是因为可怜地方政府官员的钱口袋本身的饱扁，中央看重的，是地方在经济发展上的主动性，也就是说，政府层级之间的去中心化和再中心化，归根结底，是服务于政府和企业的关系的，是为了刺激各级政府对下辖企业（包括国企和非国企）的扶持帮助，从而增加全国的经济总量。所以接下来，我们来看政府和企业的关系的变迁。 说完政府科层结构之间的财权去中心化和再中心化，再说政府和企业之间的关系。 还是先给个逻辑上的分类（我是分类控。。。），政企关系，或者说政府和直接生产者之间的关系，说到底也就是这么几个维度：人，钱，物，生产决策，销路。 人，包括管理层人事、技术人员的供给、乃至普通职工的就业和去留。 钱，是双向的，一方面是政府怎么从企业收钱，包括所有者的利润、税收、管理费等行政杂费、变相摊牌等；另一方面是政府怎么帮企业弄钱，包括从各政府部门自己支配的小金库中贷款给企业、帮助企业去银行贷款、减免税收，等等。 物，就是设备和原料，政府在生产设备、尤其是体现高技术的设备上，怎么供给企业，在重要的原材料供给上，又是怎么帮助或者不帮助企业的。 生产决策，就是决定企业该生产什么产品，生产多少，这方面政府怎么介入，怎么提供信息，或者怎么拖后腿。 销路，就是产品的市场问题，政府是否能够动用自己的权力帮助企业打开销路，比如政府自己采购，或者搞地方保护主义，排挤外地企业的产品，再或者政府官员自己到外面去给本地企业联系订单，等等。 “人-钱-物-生产决策-销路”这个分法，是从最基本的生产环节和生产要素的角度去分的，应该已经涵盖了生产的所有环节和因素。 坊间还有不同的分法，比如说“技术、资金、政策、人脉”等等。其实不矛盾。技术，要不体现在具有技术的人身上，要不体现在机器设备身上，所以是“人”和“物”的一部分。“资金”就是钱。“政策”嘛，比如说批条子盖章的效率啊，比如人事、税收、土地供给德优惠和政府采购啊啥的，其实具体的看，也就是落实到“人”、“钱”、“物”和“销路”的供给上。“人脉”则是更高层的一个角度，人脉可以影响技术资金和政策的分配，由此影响人、钱、物、生产决策和销路。 至于大家都十分看重的“所有权”或者“产权”，我却并不认为那是多么了不得的事情。考察一下“人-钱-物-生产决策-销路”这几个环节，每一个环节的独立，都并不以“所有权私有化”为绝对前提。八十年代末期，一些极端的承包制，基本上已经实现了这几个环节的非政府化——当然，指的是摆脱政府那种看上去“不好”的干涉和介入，而保留了政府“善意帮忙”的干涉和介入。我们设想一种极端的承包制，企业承包者一包二十年甚至更长，完全掌握用人大权，除定额上交的承包费和税费之外亦无须多为财政做贡献，在生产上自由的根据市场需求购进原料设备、生产产品和销售。那么，这种假想的承包制，和事实上的企业私有制，其区别是什么呢？顶多是对政府多了一项“定额上交承包费”的义务。如果把这个钱当作一种变相的税费，或者当作政府作为最初企业创办者入股索取的定期分红，亦未尝不可，不改变其经营自由的本质。 因此，我觉得“所有制”这个东西，听起来名头响，其实落到实处来看，也不过就是个人对企业在获取收益、经营管理、财物处置等各环节所拥有的自由度的一个总称。这些自由度都是可以连续变化的量，极端的私有化其实也就是把这些可能的自由度推到极致，没有什么奇妙的，而且也不存在什么公有制和私有制之间鲜明的分野。新制度主义经济学把产权看得很重要，但是那里面的产权，其实就是“收益权”的代称。用自主的收益权来刺激企业经营的主动性，这和中央政府用“分灶吃饭”的方式来刺激下级政府的经营主动性，道理是一样的，不玄妙。 哪怕企业私有化了，也不能说自由经营是绝对的——政府的影响余地还是十分有弹性的，可大可小，至少财税政策、产业政策等就够你喝一壶的。政府在“人-钱-物-生产决策-销路”各个维度上的不同的干预行为，到底对企业的经营表现有何利何弊，也不能按照新自由主义经济学和新制度学派的模型，一概而论说干预就不好。要具体的审视。 嗯，这篇怎么基本都是废话。。。。下篇谈具体的，政府在“人-钱-物-生产决策-销路”各个维度的干预的演变史。 说到政府和企业的关系，上回说过，无非“人-钱-物-生产决策-销路”这几个维度。 然后需要对企业/生产者也分分类： 1. 农业生产者/农民； 2. 外资企业； 3. 城乡个体、私营企业； 4. 乡镇村所有的集体企业； 5