新闻媒体

丁长琴：我国行政异体问责的现状及制度重构 进入专题 ： 行政问责制度 异体问责    ● 丁长琴       行政问责制度是建设责任型政府的重要途径，是实现社会主义民主的必然要求。近几年，在党中央、国务院的高度重视下，我国行政问责制度建设发挥了重要作用，取得了长足进步。2010年，全国纪检监察机关共立案139621件，结案139482件，给予党纪政纪处分和行政问责146517人。然而，当前我国的行政问责制度建设存在一个较大缺陷，即“同体问责”占主导，“异体问责”严重“缺位”，没有充分发挥各级人大、司法机关、新闻媒体、社会群众等异体问责主体的重要作用。例如，在2006至2010年的四年间，《人民日报》报道的行政问责案例涉及被问责官员共1666人，问责启动者即问责主体均为上级党委和政府部门①，没有一例属于异体问责1。与同体问责相比，异体问责更加符合社会主义政治文明的要求，更加有利于社会主义和谐社会的构建。因此，应充分发挥异体问责的作用，不断完善我国行政问责制度。          一、我国行政异体问责制度的现状          异体问责是指行政主体以外的其他主体对行政主体及其工作人员因不履行法定义务或者未承担相应行政责任进行监督，并要求其承担相应的处理结果。因此，异体问责主要是涉宪主体(政党、政府、立法代议机关、司法机关、民众)之间的问责。实践中，我国的行政异体问责尚处于初步发展阶段，各项具体制度的设计尚未完善，存在很多不可忽视的问题。     (一)人大问责缺位     人大是最重要的异体问责主体。我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”然而，在现实生活中，各级人大及其常委会对政府的监督职能未能得到有效发挥。主要体现在：第一，人大的质询、调查、撤职、罢免等权利未能充分运用。在质询方面，在全国人大层面上没有出现过质询案。在特定问题调查方面，据2011年全国人大常委会工作报告，2010年，全国人大及其常委会未启动特定问题调查。这表明，人大问责虽然在少数事情上发挥了重要作用，但实际     ①其中，上级党委问责32人，占2%；上级政府问责1539人，占92?3%；上级党委和政府共同问责95人，占5?7%。     上大部分时候处于严重缺位状态。第二，人大问责自下而上逐渐减弱。地方人大往往敢于对政府进行问责。例如，在监督法颁布实施以前，各地人大常委会为加强对“一府两院”工作的监督，积极探索创新监督方式方法，大体上形成了“述职评议”、“工作评议”两种做法。然而，全国人大在询问和质询、特定问题调查、撤职等刚性监督上却顾虑重重。作为国家最高权力机关，全国人大在问责上不够积极，一定程度上会影响地方人大行政问责的积极性，这就使得人大问责难以在全国范围内展开。第三，人大问责的法律规定程序不完善，操作性不强，导致人大问责没有取得应有的效果。我国宪法第73条规定：全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。然而，我国法律并没有规定人大代表和常务委员会组成人员对答复不满意，该如何采取进一步措施。这使得人大对政府的监督难以取得实质性进展。     (二)司法问责力度不足     目前，我国司法机关所起的作用与其应该承担的作用之间还有很大的差距。首先，司法机关的独立性不强。在现实中，司法监督机关在组织人事上不完全独立，其人员编制、经费划拨不可避免地受制于同级政府，缺乏应有的权威性。同级党委决定司法组织人事问题而不是由上级司法机关的党委决定。其次，司法机关对行政案件重视程度还有待提高。由于人民法院对行政案件审理重视不够，导致了少数法院行政审判机构不健全，审判力量不足，队伍不够稳定，审判人员整体素质不高。再次，司法机关的受案范围有限，仅限于具体行政行为。相当一部分滥用职权、贪污受贿的行为没有得到及时的惩处，问责过程中司法介入长期落后于行政处理，导致对政府官员的问责往往以行政责任代替法律责任的现象。这些都严重弱化了司法问责的力度，不利于司法问责的展开，也对我国行政异体问责制度产生了负面影响。     (三)民主党派问责障碍较多     民主党派问责在多元异体问责制度建设中必不可少。我国宪法和法律赋予了民主党派监督政府的职能。在2011年的两会期间，政协委员们针对部分民生问题，直接问责政府部门或提出行政问责建议。民革中央、民建中央、致公党中央等提出应加强保障性住房制度建设，实现中低收入群体住有所居，要建立住房保障责任追究制度，执行不力的予以问责；部分政协委员提案要求尽快出台行政问责法。民主党派问责虽然取得了进展，但总体来说，还存在较多障碍。一方面，民主监督缺乏制度化、规范化。当前，我国民主监督法律法规寥寥无几，《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等文件没有对问责的范围和渠道作详细的规定，操作起来局限性大、弹性大，使得这种民主监督只是停留在对中国共产党和政府的批评和建议上，流于形式，没有实质性的发挥其监督问责作用。另一方面，在参政议政工作中，民主党派的“知情”渠道不畅，使参政议政、民主监督工作难找突破口。有关部门在同民主党派协商中，通报传达的时间多，真正听取意见的时间少，个别单位和部门对民主党派的调研工作也不够支持。     (四)公民问责保障不够     人民是国家的主人，一切权力属于人民，所以，民众是主要的问责主体，是异体问责最根本的力量。近年来，我国查处的官员腐败案件中，80%的线索来自公民的举报。2010年，全国纪检监察机关共接受信访举报1427186件(次)；全国政协受理、办理委员和群众来信来访42000多件次。公民的积极参与，有力地促进了行政机关的合法、高效运行，及时发现和纠正了不少公共行政过程中的重大过错和失误。虽然公民问责取得了一定的成效，但大多情况下我国的公民问责未能得到有效保障。宪法和《国家公务员法》等法案虽然涉及到人民群众的问责与监督权力，但对于行政人员问责制的监督机构，基本上都是以监察机关或者纪检部门为监督主体，对公众在其中的作用提及很少，更未具体地制定相关制度和程序。同时，大多数公众缺乏必要的政治参与感，缺乏对官员进行问责的意识，再加上问责渠道的缺失，使公众在遇到政治困难时，往往只会选择求助于政府，这就更进一步强化了同体问责，让公民问责以及其他异体问责更为被动。     (五)新闻媒体问责难度较大     近年来，由于新闻媒体的报道和深度追踪，很多渎职违法的行政官员受到问责。2011年，在甬温线动车特别重大交通事故、地沟油事件、11起强拆伤亡案等事件中，新闻媒体的监督均起到了不可忽视的作用。但新闻媒体作为问责主体仍然存在着诸多不足。当前，关于新闻自由的限度，新闻采访权的内容、方式、新闻记者权利保护机制，新闻采访当中记者的权利义务，政府机关的义务及采访程序等都缺乏具体的法律规定。由于缺乏必要的法律支持和制度保证，新闻媒体在行政问责时的合法地位难以保障。同时，传统体制的影响下，我国舆论监督的行政干预色彩浓重，对于官员腐败等行为，媒体有监督、批评的权利，但有些政府机关往往以“损害政府的名誉”为由限制报道，甚至有些官员为了维护自己的政绩、维护本部门或本地方的利益，把舆论问责视为一种威胁，利用手中的权力横加千涉。这很不利于新闻媒体对政府问责机制的形成。          二、完善我国行政异体问责制度的建议          如何结合我国国情，合理设计行政异体问责制度，切实发挥问责作用，对于建立责任政府具有重大意义。为此，需要坚持党的领导的原则、改革与稳定相结合的原则、创新与传统有机结合的原则，充分发挥人大、司法机关、民主党派、公民、新闻媒体行政问责的作用。     (一)发挥人大问责的作用，推进人大制度的改革     人大问责制实际上是对宪法和组织法规定的人大监督权的具体化，其目的在于使宪法和组织法规定的监督方式能够发挥其应有的作用。要使我国的人大真正担负起外部问责主体的角色，有必要对人大制度进行改革。一是在人大代表的产生方式方面，应当由公民直接选举的能真正代表社会各阶层意志和利益的人当代表，同时，为选民提供更多的途径进行差额选举，使人大选举公平、公开、公正，切实保证公民的选举权，增强人大代表的“异体性”。二是在完善质询权、特定问题调查权、罢免权、撤销权的基础上，进一步建立不信任投票制、弹劾制等。人民可以对具体的政府官员提出具体的不信任案，由此启动对政府或政府官员不信任调查的程序，从而决定具体采用何种惩戒方式。三是在人大的决策程序方面，应当增强公开性、透明性。例如，人大问责的结果应该及时、全面地向公众公布；对公众利益有重要影响的政府决策，在出台前可以由人大举行听证会等等。四是在专业素质方面，人大常委会各专门委员会应当主要由专业素质强，具有责任意识的专家组成，否则，即使对相关问题进行审议、审查，也可能流于形式。     (二)促进司法公正独立，强化司法问责机制     促进司法独立是追求司法公正的必要前提。要强化司法问责机制，就需要改革现有法院的组织方式、司法人员的任免方式，改变地方司法机关的财政体制。首先，改“平行管理”模式为“垂直管理”模式，收回各级行政机关对司法机关人、财、物的决定权和供应权，改由中央统一管理，地方不再负担司法机关的经费，充分发挥中央对地方司法权的支配作用，从而实现国家法制的统一。其次，建立有关机关的工作协调机制。使检察机关与政府监察机构、纪检部门在工作中相互协调，对于重大事故的调查，及时让检察机关参与进来，尽量避免责任追究案源的流失，避免以行政责任代替刑事责任。最后，加快修订《行政诉讼法》。不仅要继续加强对具体行政行为的司法审查力度，还应当把抽象行政行为和内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，进一步强化司法机关对行政权力的监督制约，加强人民法院行政审判工作和人民检察院对行政官员违法犯罪的监察力度。     (三)明确民主党派问责的权限，加强专业化建设     一是明确各民主党派的问责权限，使民主党派问责法律化、程序化。要建立一套完整的民主党派问责运行机制，把政协的地位和政治协商、民主监督的职能逐步法律化，使民主党派问责具有法律保障。科学合理地拓宽民主党派参政议政渠道，为民主党派地方组织对政府的问责创造有利条件。二是成立专门问责机构，使得民主党派问责专业化。这样既为民主党派问责提供组织保证，克服了党派成员结构单调，难以发挥问责作用的问题，又增强了民主党派成员的问责意识和专业知识，提高了问责的效用。三是健全民主评议机制。由政协出面组织各民主党派及社会各界人士，依照政协的职能，针对民生热点问题，定期对政府有关部门的工作及作风进行检查、评议，同时，提出批评意见和建议，供政府有关部门参考，使政府做到科学决策，民主决策。     (四)拓宽公民问责渠道，完善民意调查机制     我国公民参与问责的意识还比较差，良好的制度安排对公民问责的顺利实行至关重要。一是拓宽公民参与问责的政治途径，积极引导公民参与政治的热情，形成一个政府与公民能够互动沟通的秩序。公民积极参与政治，有利于多元问责主体的完善。二是健全信访制度。信访是我国公民表达政治诉求的一种合法手段，也是我国公民参与政治的一种方式。虽然，近年来我国信访制度有所发展，但仍存在很多亟待完善之处。比如，保护举报人、保护问责的公民，这是公民问责的最后保障，是公民问责的“底线”。应加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。三是加大民意调查。只有真实地了解民意，才能使政府决策科学化、民主化。我国现在关于民意调查的机构较少，调查的手段相当有限，导致人民的很多意愿未能充分表达。所以，必须积极完善民意调查的机制，加大民意调查的范围，让政府政策更能代表和体现民意。四是继续改进听证会制度。坚持依职权和依申请相结合、正式听证和非正式听证并举以及重事前、事中听证，轻事后听证的原则，完善信息公开的力度以扩大公众参与的程度，同时建立言论免责，让问责听证民众敢言，并且保证听证中公民的意见能够及时得到回应。     (五)规范新闻媒体问责机制，推进传媒的市场化改革     一是制定舆论监督法。保证新闻媒体的合法地位，使得新闻媒体问责法律化、规范化，最大限度地发挥新闻媒体的监督优势，促使新闻媒体对政府的监督有章可循，消除各地新闻媒体监督行为不规范现象。二是积极探索媒体市场化改革道路。推进以服务为核心，以市场为主导的媒体经营模式。媒介的市场化必然要求新闻媒体更加关切公共利益，只有将工作的重点和中心放在维护人民群众的切身利益上，才能在激烈的市场竞争中生存和发展。三是强化新闻媒体的异地监督。异地监督是对本地监督的有效补充，在纵向上，加强中央媒体对地方政府的监督；在横向上，加强异地媒体对本地政府的监督。这样就消除了地方新闻媒体不敢问责本地政府的现象，使得新闻媒体真正约束政府的违法行为，对政府进行有效问责，同时促使政府的施政行为更加科学、合理、有效。四是加强对新闻媒体的监管。一方面，应该严格审查新闻媒体工作人员的资格，制定新闻行业的行业规范以约束新闻媒体工作者的行为；另一方面，应当对违反新闻媒体职业道德的行为加以追究，在相关法律的基础上，建立新闻媒体责任追究制度，这样才能确保新闻媒体约束自身行为，保证新闻媒体问责是以公众的利益为出发点和落脚点。     建立行政异体问责制度是建设民主政治和责任政府的内在要求，已经成为世界潮流。在理论上，我国的行政异体问责没有形成系统的分析方法和可行的制度设计；在实践中，其主体的作用难以得到有效发挥。重新构建我国的行政异体问责制度，将为推动社会主义民主政治的进步，重塑政府的权威和形象，优化公务员队伍，促进经济又好又快发展，构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。          来源:国家行政学院学报    进入专题： 行政问责制度 异体问责    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/51476.html    

童之伟：重庆应当反思些什么 进入专题 ： 重庆模式    ● 童之伟 （ 进入专栏 ）       在3月14日的十一届全国人大五次会议记者会上，温家宝总理答中外记者就王立军事件的提问时说：“现任重庆市委和市政府必须反思。”重庆应当反思些什么呢？          “唱红”          我注意到近几年相关媒体做的诸如这样一些报道：1.为开发红色资源，一座高20.6米、重46吨的毛泽东不锈钢塑像主体工程在重庆医科大学大学城校区竣工。连底座在内，这尊塑像高达37.4米，是目前全国最高、最大的一座毛泽东塑像，其一只脚便可坐6人。2.重庆市深入开展唱红歌、读经典、讲故事、传箴言的“唱读讲传”活动。仅两年多时间，重庆全市开展红歌传唱活动12.8万场，经典诵读展演活动2.8万多场，举行故事会7.01万场，手机和QQ用户转发箴言1.3亿多条次。3.去年3月某星期五，重庆洋人街风景区“长城”景点红歌会，3000余名市民登上“长城”，共同唱响近40首红歌。从图片看，参加者都有显然是被统一置备的全套行头，场面壮观宏大。4.去年3月某星期一，重庆市九龙坡区巴国城文化广场，万余人挥舞红旗高唱红歌。当日，重庆市万余人集体学习、高唱红歌。从图片看，参加者统一穿红外衣，外围有大批统一着装的人员挥舞党旗，高处均悬挂巨幅标语。     在唱红方面，重庆需要澄清和反思的地方很多。这些需要反思的问题包括：     1.如此连续、持久和大规模的活动，它们是自发的还是由公共机构运用公权力统一安排的活动？     2.这些活动是民众、党员自觉自愿地参加的，还是直接或间接受到有形或无形的强制参加的？他们真的有选择不参加这些活动而不影响自己生计和出路的自由吗？如果他们并不真正有选择不参加的自由，那这些活动对他们来说又意味着什么呢？     3.开展这些每种都数以万场计的活动，显然每年都需要一笔数量可观的经费，这笔经费难道不是归根结底主要来自纳税人？这些支出对于民生来说是最紧要的吗？这些支出项目是否经人民代表机关审核批准？     4.在精神生活方面，公共机构及其领导人是否有权为公民或个人做主？是否有权将自己个人认为高尚、优美的东西强加给公民等个人？公民等个人有没有选择在公共机构或其领导人看来不那么高尚、不那么优美的精神消费品的权利和自由？     公民享有宪法保障的权利和自由，党员享有党章保障的权利，他们如果用自己的钱或党费自觉自愿地开展唱红，那当然谁也无权说三道四。但是，如果哪个机构或官员运用公共权力和公共资源推进和持久地维持唱红，从宪法和法律的观点看，说不过去的地方就很多——即使重庆方面成功地将唱红排除到了政治运动的定义之外，问题的性质也不会有任何改变。     在法律不禁止的情况下，每个人都有选择自己喜爱的精神产品的权利和自由，作为成年人，他们可以选择高尚的精神产品来消费，也有权消费被高贵者不屑一顾的精神产品。公权力机构可以引导公民等个人的消费倾向，但不能事实上剥夺他们选择的权利或不给他们以选择自由，除非法律另有规定。     作为事实上垄断了相当大比例精神产品的生产和销售的公共组织，我国的公共机构及其领导者有义务适应多种需求，向不同的公民社群供给可由人们选择的多样化的公共产品，不宜依据领导者个人的消费倾向决定向公民提供的产品的种类。像重庆卫视那样，从原本向公民提供较多样化的影视产品供其选择的机构，转变为仅仅向受众提供一种颜色的公共产品(即红色节目)的机构，实际上是其公共职能严重倒退的一种表现。这样做，在公共机构方面，他们可以说是引导公民的精神文化消费，确保了政治正确，但在那些对红色产品没有消费偏好的公民受众看来，则是被剥夺了对消费产品的选择自由。     所以，综合地看，与公共权力和地方财政等公共资源结合在一起的唱红，从法理和宪法而论，实际上是公共机构向公民等受众实施的一种无形强制或精神强制，其性质属于软暴力。试想，重庆的干部民众能够拒绝“唱读讲传”？他们拒绝“唱读讲传”对自己的生存和发展没有负面影响吗？我确信，他们不仅不能拒绝，甚至不敢表达异议——君不见，整个重庆对于“唱读讲传”，就没有“七嘴八舌”，在表示异议方面，已经形成“鸦雀无声”局面！但正如邓小平所言，“最可怕的是鸦雀无声”。     或许有人会说，民众一致拥护欢呼的举措，怎么能说“鸦雀无声”呢！？历史经验告诉人们，千百万人或其“代表”者一面倒地拥护欢呼，与鸦雀无声是同一性质的事情的两个不同侧面。     现代的公共机构和政治家，要治理好国家和社会，最重要的坚守或许应该是尊重公民等个人的权利和自由，但重庆方面似乎对这个道理认识还不够深入。每个公民都是享有宪法保障的基本权利的独立个体，都有权在法律不禁止的情况下做自己的人生规划和生活规划。     就拿唱歌来说吧，不论唱红歌、唱情歌、唱山歌，都不过是个人爱好。唱红歌和唱其他任何歌曲一样，确有其一定或特定的教育、教化功能，倡导和推动唱红者的动机也是好的，但为什么引起“负面评价”，招致“误解”？根本的问题恐怕就在于：倡导和推行唱红者将自己理所当然地放在了教育者的位置，将辖区内其他所有人都看成了有义务接受其教育者；倡导和推行唱红者把自己的偏好毫不怀疑地看成了其辖区内其他所有人都应该接受的兴趣和爱好，把自己的价值观和审美标准也看成了其他所有人都应该接受或采用的价值观和审美标准。因此，唱红的倡导和推动者没有想到自己的做法有悖于自由、平等、民主、法治的精神，没有注意到其行为与当代社会多元的特性不协调，以及其做法几乎必然产生压缩或妨害他人的一部分权利和自由的后果。     在一个走向民主和法治的社会，公共机构和官员不可以过多地考虑如何给自己任职区域的公民上课，倒是应该更多地考虑尊重和保障公民的权利和自由。而现今是实行自由、法治和民主宪政的社会，是必须尊重和保障人权的社会。所以，今天的各级官吏严格地说在法律上对公民等个人并不具有“导师”的地位，不宜仿效旧时代的做法，更无权动用公共财政和公共权力推广基于个人偏好的对社会全体成员进行教育的内容。     看来，在走向法治的时代，此前的公共机构和官员的很多习惯性做法、尤其是“文革”前和“文革”期间的一些行为模式，其合法性、合理性都需要重新审视，不能简单因袭。在行使公共权力方面，任何组织和个人都必须记住，自己只是一个“有限政府”或“权力受限制的政府”。          “打黑”          重庆的唱红与打黑是联系在一起的。有黑势力和黑恶行为就应该依法打击，这早已是全社会的共识。     没有人反对打黑，但重庆应该正视“运动式”打黑中暴露出的问题：     1.以大规模集中抓捕、在临时场所关押犯罪嫌疑人和数百专案组同时运作为特征的运动式打黑，几乎必然发生严重“黑打”。几十年来历次的运动式“严打”的后果已表明，成百数千地大规模集中抓捕并在临时场所集中关押犯罪嫌疑人，往往存在大量的公安对被抓者犯罪事实基本不清楚、对犯罪证据基本没掌握就抓人、抓了人后再根据口供取证的情况。在这种情况下，专案组办案人员审讯犯罪嫌疑人时的破案压力，以及从而受刑讯逼供等非法侦讯手段诱惑力都非常大，法律底线可轻易被突破。     2.犯罪嫌疑人在被侦查阶段获得律师帮助的权利被剥夺，律师的相应执业权利也被剥夺——这就是“黑打”的重要表现。重庆有个临时关押、审讯犯罪嫌疑人的场所好像名叫“铁山坪”，但迄今为止从来没听说有任何律师被允许进入那里，更没有听说那里的犯罪嫌疑人得到过律师的帮助。     3.重庆打黑，律师仅深度介入个别案例，但就是这个别的案例，其中已经显露了骇人听闻的刑讯逼供情况，它们是打黑过程中出现了严重的“黑打”情况的有力证据。就以法律、法学界众所周知的龚刚模案中被告的遭际为例来看看这方面情形：龚刚模受专案组人员刑讯的事实相当明显，尽管他先前向其辩护律师详细陈述被刑讯情况，后来为求得从轻治罪，又配合涉嫌刑讯逼供的专案组人员掩盖罪嫌的需要而否定受到刑讯。     4.打黑案审理过程中，控方有义务促使证人出庭但却基本不安排证人出庭，甚至还出现了控方疑似伪造被告犯罪的证据而且被法院采信等情况。很多关注打黑的读者或许注意到，在人们十分关注的那个打黑大案中，还出现了一份被一些律师称为“天大笑话”的龚刚模证词，我亲眼在视频上看到了这份由检方举示、法院采信的书面证言的电子扫描本，这个电子扫描本上明明白白地写着：“龚刚模答：2006年底的一个晚上，龚刚模请我到他家吃饭，饭后龚刚模开他的白色宝马车送我回家，路上他向我提及了万贯公司的执行案件，希望我给予帮助，两次送张?|共计折合人民币402340元。”     5.重庆在打黑中办理的一些典型案件，其中如李庄案，给人留下的印象往往是沿用了法治未立时代常用的、很不得人心同时也在许多方面违反法律的一些做法。这些做法的基本路径是：第一步，瞄准一个打击对象（这些打击对象有的确实有罪，有的不一定有罪但主事者有强烈意愿将其定罪），初步确定欲对其进行打击的程度；第二步，将他/她抓起来，让其失去人身自由和辩解条件，同时违法剥夺其获得律师帮助的权利；第三步，按照预定的对其进行打击或处罚的程度，开动宣传机器、调动舆论手段对其进行道德摧毁或政治抹黑，争取做到“人人皆曰可杀”，实现舆论上的未审先判；第四步，来个“大三长”或什么“领导小组”定案，将舆论上的未审先判转化为司法上的未审先判；第五步，控方和法院协调配合走司法过场，具体落实“大三长”或“领导小组”的既定决策。     公检法三方一体化办案或“大三长”变相合署办公，未审先判之类做法，是对社会主义法治的根本性破坏，其性质和危害比“文革”时期砸烂公检法没有什么不同。公共机关职权关系混乱，一定是宪法和法律被违反的结果。          重庆“黑打”应该从哪些方面入手进行反思呢？          我们不妨站在国家法制的立场、甚至站在重庆官方的立场，来提出几个重庆打黑领导层应该反思的问题：     1.打黑的目的是什么？难道仅仅就是维护城市治安？自2009年以来，重庆官方对待外界“黑打”批评的制式反应或习惯性反应，几乎一律是立即强调打黑必要、打黑有成绩。这种反应属于无的放矢、答非所问，无法消除国人心中的怀疑或建立确信。打黑真正的难点，是严格依法办事、平衡地实现保障公民权利和自由与惩治犯罪活动两个目的。如果不是这样，如果目的只是为了解决城市治安问题，那任何掌握了公权力的人靠心狠、手黑、敢于违法乱纪使用暴力，都可以把黑恶犯罪活动压制下去。     2.虽然声称要依法办案，但何以有那么多人批评和谴责司法机关违法办案，甚至指责他们制造冤案？从部分著名案件已经披露的案情看，那里的违法司法现象确实激起了许多知情者的义愤。     3.重庆打黑过程办案的透明度低，仅仅个别有外地律师介入的案件披露出一部分内幕，但就是这点内幕，就足以让人在一定程度上洞悉其严重程度。这方面的质疑包括：办案人员为掩盖自己涉嫌违法犯罪行为，鼓励和利诱刑事被追诉人诬陷自己的辩护律师；离间和挑拨律师与其当事人的关系；非法拘禁和广泛关押犯罪嫌疑人的近亲属；千方百计阻挡独立性较强的外地律师到本地办案，但却招聘外地律师违反职业伦理协助追诉犯罪嫌疑人；为不正当不合法目的搞选择性办案；普遍违背程序正义；利用职权胁迫犯罪嫌疑人或其他公民作伪证；玩忽职守纵容职务犯罪；利用职权枉法追诉；利用制度性漏洞强行管辖案件；等等。     尤其是，在死刑的运用方面，“黑打”的做法让国家法制失去了道义高度，丧失了正气和权威。有的一个死刑判决下来，司法机关如此这般地受到公开和强烈的谴责，受刑罪犯获得如此真切的同情，是古今中外极其罕见的现象。     4.重庆的事态表明，公门中的法律人如果没有法治信念和良知，又缺乏监督和制约，其手中的权力极可能腐化变质为危害公民权利或现存法律秩序的利器。重庆领导层似乎需要对这种情况有所留意。从重庆公门流播向中国社会的不少言论让人感到恐怖。我这里所指的不是“双起”，而是指诸如“把政治变成法制，这是我们的强项”，“把这事变成案子，他就是观众了”之类说法。这是近乎赤裸裸的暴力威胁，它不应是中国特色社会主义的法治语言。如果公门中的法律人都是这样“胡闹”，社会主义法治和法制就都成了笑柄。但遗憾的是，常常招致滥用的公权力在现实生活中确实不断制造着新的“法棍”。     5.在刑讯逼供、违法办案乃至制造冤假错案方面，重庆如果时下都不能对民众有所交代，那恐怕就很难谈得上对历史负责。我以为，最好有所交代，尤其要及时纠正冤案，其中首先是李庄前案。重庆方面曾一再强调重庆办案“经得起历史的检验”，“都能依法办事，做到不枉不纵，办的每一个案件都是‘铁案’，很有说服力和公信力”。自己对自己办的事能有信心当然是好事，但不可自信到背离中国共产党“实事求是”思想路线的程度、不可违反社会生活的基本逻辑，例如，根据什么说“办的每一个案件都是‘铁案’”？是否铁案是需要时间检验的，铁案不是办案者自己夸成的。检验是否铁案的“时间”首先是当时、现在。如果某种行为“当时”、“现在”就显然是违宪违法的做法，将来能变得合宪合法吗？     6.黑恶犯罪活动对法律秩序和公民权利的危害，较之公权力机构“黑打”对法律秩序的危害，到底哪一个更大？这一点值得重庆领导层及其治下的人民理性思考和比较。黑社会犯罪活动对法律秩序和公民权利的危害实质上是个人滥用权力的犯罪，其规模和社会危害程度，无论如何不能与由国家机器参与或纵容的“黑打”所可能造成的社会危害相比。在中国历史上，对法律秩序和公民权利最大的危害从来都是来自公权力机构。公权力机构一旦被系统地动员起来危害法律秩序和公民权利，其危害程度和持久性，往往是无可估量的，十年“文革”及其后果，就是公权力机构持久和大规模地破坏法律秩序、侵犯公民权利的显著例证。中国任何负责任的政党和政治家，都不应该诱使深受公权力专制统治之害的中国人民忘记在历史长河中曾经历的巨大惨痛。     如果官方机构仅是一直片面宣传打黑对于维护法律秩序和保障公民权利的巨大意义，完全回避“黑打”对法律秩序和公民权利的危害。这样做，在很大程度上无异于自欺欺人。客观地说，重庆从普通百姓、新闻媒体到学者专家，对“黑打”危害法律秩序和公民权利的各种情况均不敢公开表达任何异议，其本身已经证明在重庆那块土地上公民的言论自由已经事实上受到了严重的侵害和现实威胁。     打黑要看街头治安，但决不能仅仅看街头治安。打黑与“黑打”关乎的事态，其重要性比街头治安大千百倍。确实，重庆的做法或许是一个试验、试探或某种前奏曲，确实，这里“肯定又触及到什么人的利益了”——毋庸讳言，这里触及了包括作者本人、本文所有读者、全部重庆人和全体在社会主义制度下生活的中国人的重大基本权利及其背后的利益。对这些基本权利和利益，他们不可能不有所捍卫。          作者为中国宪法学研究会副会长、华东政法大学教授     来源: 经济观察报 进入 童之伟 的专栏    进入专题： 重庆模式    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 政治学 > 政治时评 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/51377.html    

    公民享有宪法保障的权利和自由，党员享有党章保障的权利，他们如果用自己的钱或党费自觉自愿地开展唱红，那当然谁也无权说三道四。 　　  在3月14日的十一届全国人大五次会议记者会上，温家宝总理答中外记者就王立军事件的提问时说:“现任重庆市委和市政府必须反思。”重庆应当反思些什么呢？ 　　“唱红” 　　我注意到近几年相关媒体做的诸如这样一些报道：1.为开发红色资源，一座高20.6米、重46吨的毛泽东不锈钢塑像主体工程在重庆医科大学大学城校区竣工。连底座在内，这尊塑像高达37.4米，是目前全国最高、最大的一座毛泽东塑像，其一只脚便可坐6人。2.重庆市深入开展唱红歌、读经典、讲故事、传箴言的“唱读讲传”活动。仅两年多时间，重庆全市开展红歌传唱活动12.8万场，经典诵读展演活动2.8万多场，举行故事会7.01万场，手机和QQ用户转发箴言1.3亿多条次。3.去年3月某星期五，重庆洋人街风景区“长城”景点红歌会，3000余名市民登上“长城”，共同唱响近40首红歌。从图片看，参加者都有显然是被统一置备的全套行头，场面壮观宏大。4.去年3月某星期一，重庆市九龙坡区巴国城文化广场，万余人挥舞红旗高唱红歌。当日，重庆市万余人集体学习、高唱红歌。从图片看，参加者统一穿红外衣，外围有大批统一着装的人员挥舞党旗，高处均悬挂巨幅标语。 　　在唱红方面，重庆需要澄清和反思的地方很多。这些需要反思的问题包括： 　　1.如此连续、持久和大规模的活动，它们是自发的还是由公共机构运用公权力统一安排的活动？ 　　2.　这些活动是民众、党员自觉自愿地参加的，还是直接或间接受到有形或无形的强制参加的？他们真的有选择不参加这些活动而不影响自己生计和出路的自由吗？如果他们并不真正有选择不参加的自由，那这些活动对他们来说又意味着什么呢？ 　　3.开展这些每种都数以万场计的活动，显然每年都需要一笔数量可观的经费，这笔经费难道不是归根结底主要来自纳税人？这些支出对于民生来说是最紧要的吗？这些支出项目是否经人民代表机关审核批准？ 　　4.在精神生活方面，公共机构及其领导人是否有权为公民或个人做主？是否有权将自己个人认为高尚、优美的东西强加给公民等个人？公民等个人有没有选择在公共机构或其领导人看来不那么高尚、不那么优美的精神消费品的权利和自由？ 　　公民享有宪法保障的权利和自由，党员享有党章保障的权利，他们如果用自己的钱或党费自觉自愿地开展唱红，那当然谁也无权说三道四。但是，如果哪个机构或官员运用公共权力和公共资源推进和持久地维持唱红，从宪法和法律的观点看，说不过去的地方就很多——即使重庆方面成功地将唱红排除到了政治运动的定义之外，问题的性质也不会有任何改变。 　　在法律不禁止的情况下，每个人都有选择自己喜爱的精神产品的权利和自由，作为成年人，他们可以选择高尚的精神产品来消费，也有权消费被高贵者不屑一顾的精神产品。公权力机构可以引导公民等个人的消费倾向，但不能事实上剥夺他们选择的权利或不给他们以选择自由，除非法律另有规定。 　　作为事实上垄断了相当大比例精神产品的生产和销售的公共组织，我国的公共机构及其领导者有义务适应多种需求，向不同的公民社群供给可由人们选择的多样化的公共产品，不宜依据领导者个人的消费倾向决定向公民提供的产品的种类。像 重庆卫视那样，从原本向公民提供较多样化的影视产品供其选择的机构，转变为仅仅向受众提供一种颜色的公共产品(即红色节目)的机构，实际上是其公共职能严 重倒退的一种表现。这样做，在公共机构方面，他们可以说是引导公民的精神文化消费，确保了政治正确，但在那些对红色产品没有消费偏好的公民受众看来,则是 被剥夺了对消费产品的选择自由。 　　所以，综合地看，与公共权力和地方财政等公共资源结合在一起的唱红，从法理和宪法而论，实际上是公共机构向公 民等受众实施的一种无形强制或精神强制，其性质属于软暴力。试想，重庆的干部民众能够拒绝“唱读讲传”？他们拒绝“唱读讲传”对自己的生存和发展没有负面 影响吗？我确信，他们不仅不能拒绝，甚至不敢表达异议——君不见，整个重庆对于“唱读讲传”，就没有“七嘴八舌”，在表示异议方面，已经形成“鸦雀无声” 局面！但正如邓小平所言，“最可怕的是鸦雀无声”。 　　或许有人会说，民众一致拥护欢呼的举措，怎么能说“鸦雀无声”呢！？历史经验告诉人们，千百万人或其“代表”者一面倒地拥护欢呼，与鸦雀无声是同一性质的事情的两个不同侧面。 　　现代的公共机构和政治家，要治理好国家和社会，最重要的坚守或许应该是尊重公民等个人的权利和自由，但重庆方面似乎对这个道理认识还不够深入。每个公民都是享有宪法保障的基本权利的独立个体，都有权在法律不禁止的情况下做自己的人生规划和生活规划。 　　就拿唱歌来说吧，不论唱红歌、唱情歌、唱山歌，都不过是个人爱好。唱红歌和唱其他任何歌曲一样，确有其一定或特定的教育、教化功能，倡导和推动唱红者的 动机也是好的，但为什么引起“负面评价”，招致“误解”？根本的问题恐怕就在于：倡导和推行唱红者将自己理所当然地放在了教育者的位置，将辖区内其他所有 人都看成了有义务接受其教育者；倡导和推行唱红者把自己的偏好毫不怀疑地看成了其辖区内其他所有人都应该接受的兴趣和爱好，把自己的价值观和审美标准也看 成了其他所有人都应该接受或采用的价值观和审美标准。因此，唱红的倡导和推动者没有想到自己的做法有悖于自由、平等、民主、法治的精神，没有注意到其行为 与当代社会多元的特性不协调，以及其做法几乎必然产生压缩或妨害他人的一部分权利和自由的后果。 　　在一个走向民主和法治的社会，公共机构和官员 不可以过多地考虑如何给自己任职区域的公民上课，倒是应该更多地考虑尊重和保障公民的权利和自由。而现今是实行自由、法治和民主宪政的社会，是必须尊重和 保障人权的社会。所以，今天的各级官吏严格地说在法律上对公民等个人并不具有“导师”的地位，不宜仿效旧时代的做法，更无权动用公共财政和公共权力推广基 于个人偏好的对社会全体成员进行教育的内容。 　　看来，在走向法治的时代，此前的公共机构和官员的很多习惯性做法、尤其是“文革”前和“文革”期间的一些行为模式，其合法性、合理性都需要重新审视，不能简单因袭。在行使公共权力方面，任何组织和个人都必须记住，自己只是一个“有限政府”或“权力受限制的政府”。 　　“打黑” 　　重庆的唱红与打黑是联系在一起的。有黑势力和黑恶行为就应该依法打击，这早已是全社会的共识。 　　没有人反对打黑，但重庆应该正视“运动式”打黑中暴露出的问题： 　　1.以大规模集中抓捕、在临时场所关押犯罪嫌疑人和数百专案组同时运作为特征的运动式打黑，几乎必然发生严重“黑打”。几十年来历次的运动式“严打”的 后果已表明，成百数千地大规模集中抓捕并在临时场所集中关押犯罪嫌疑人，往往存在大量的公安对被抓者犯罪事实基本不清楚、对犯罪证据基本没掌握就抓人、抓 了人后再根据口供取证的情况。在这种情况下，专案组办案人员审讯犯罪嫌疑人时的破案压力，以及从而受刑讯逼供等非法侦讯手段诱惑力都非常大，法律底线可轻 易被突破。 　　2.犯罪嫌疑人在被侦查阶段获得律师帮助的权利被剥夺，律师的相应执业权利也被剥夺——这就是“黑打”的重要表现。重庆有个临时关 押、审讯犯罪嫌疑人的场所好像名叫“铁山坪”，但迄今为止从来没听说有任何律师被允许进入那里，更没有听说那里的犯罪嫌疑人得到过律师的帮助。 　　3.重庆打黑，律师仅深度介入个别案例，但就是这个别的案例，其中已经显露了骇人听闻的刑讯逼供情况，它们是打黑过程中出现了严重的“黑打”情况的有力 证据。就以法律、法学界众所周知的龚刚模案中被告的遭际为例来看看这方面情形：龚刚模受专案组人员刑讯的事实相当明显，尽管他先前向其辩护律师详细陈述被 刑讯情况，后来为求得从轻治罪，又配合涉嫌刑讯逼供的专案组人员掩盖罪嫌的需要而否定受到刑讯。 　　4.打黑案审理过程中，控方有义务促使证人出 庭但却基本不安排证人出庭，甚至还出现了控方疑似伪造被告犯罪的证据而且被法院采信等情况。很多关注打黑的读者或许注意到，在人们十分关注的那个打黑大案 中，还出现了一份被一些律师称为“天大笑话”的龚刚模证词，我亲眼在视频上看到了这份由检方举示、法院采信的书面证言的电子扫描本，这个电子扫描本上明明 白白地写着：“龚刚模答：2006年底的一个晚上，龚刚模请我到他家吃饭，饭后龚刚模开他的白色宝马车送我回家，路上他向我提及了万贯公司的执行案件，希 望我给予帮助，两次送张弢共计折合人民币402340元。” 　　5.重庆在打黑中办理的一些典型案件，其中如李庄案，给人留下的印象往往是沿用了 法治未立时代常用的、很不得人心同时也在许多方面违反法律的一些做法。这些做法的基本路径是：第一步，瞄准一个打击对象（这些打击对象有的确实有罪，有的 不一定有罪但主事者有强烈意愿将其定罪），初步确定欲对其进行打击的程度；第二步，将他/她抓起来，让其失去人身自由和辩解条件，同时违法剥夺其获得律师 帮助的权利；第三步，按照预定的对其进行打击或处罚的程度，开动宣传机器、调动舆论手段对其进行道德摧毁或政治抹黑，争取做到“人人皆曰可杀”，实现舆论 上的未审先判；第四步，来个“大三长”或什么“领导小组”定案，将舆论上的未审先判转化为司法上的未审先判；第五步，控方和法院协调配合走司法过场，具体 落实“大三长”或“领导小组”的既定决策。 　　公检法三方一体化办案或“大三长”变相合署办公，未审先判之类做法，是对社会主义法治的根本性破坏，其性质和危害比“文革”时期砸烂公检法没有什么不同。公共机关职权关系混乱，一定是宪法和法律被违反的结果。 　　重庆“黑打”应该从哪些方面入手进行反思呢？ 　　我们不妨站在国家法制的立场、甚至站在重庆官方的立场，来提出几个重庆打黑领导层应该反思的问题： 　　1.打黑的目的是什么？难道仅仅就是维护城市治安？自2009年以来，重庆官方对待外界“黑打”批评的制式反应或习惯性反应，几乎一律是立即强调打黑必 要、打黑有成绩。这种反应属于无的放矢、答非所问，无法消除国人心中的怀疑或建立确信。打黑真正的难点，是严格依法办事、平衡地实现保障公民权利和自由与 惩治犯罪活动两个目的。如果不是这样，如果目的只是为了解决城市治安问题，那任何掌握了公权力的人靠心狠、手黑、敢于违法乱纪使用暴力，都可以把黑恶犯罪 活动压制下去。 　　2.虽然声称要依法办案，但何以有那么多人批评和谴责司法机关违法办案，甚至指责他们制造冤案？从部分著名案件已经披露的案情看，那里的违法司法现象确实激起了许多知情者的义愤。 　　3.重庆打黑过程办案的透明度低，仅仅个别有外地律师介入的案件披露出一部分内幕，但就是这点内幕,就足以让人在一定程度上洞悉其严重程度。这方面的质 疑包括：办案人员为掩盖自己涉嫌违法犯罪行为，鼓励和利诱刑事被追诉人诬陷自己的辩护律师；离间和挑拨律师与其当事人的关系；非法拘禁和广泛关押犯罪嫌疑 人的近亲属；千方百计阻挡独立性较强的外地律师到本地办案，但却招聘外地律师违反职业伦理协助追诉犯罪嫌疑人；为不正当不合法目的搞选择性办案；普遍违背 程序正义；利用职权胁迫犯罪嫌疑人或其他公民作伪证；玩忽职守纵容职务犯罪；利用职权枉法追诉；利用制度性漏洞强行管辖案件；等等。 　　尤其是，在死刑的运用方面，“黑打”的做法让国家法制失去了道义高度，丧失了正气和权威。有的一个死刑判决下来，司法机关如此这般地受到公开和强烈的谴责，受刑罪犯获得如此真切的同情，是古今中外极其罕见的现象。 　　4.重庆的事态表明，公门中的法律人如果没有法治信念和良知，又缺乏监督和制约，其手中的权力极可能腐化变质为危害公民权利或现存法律秩序的利器。重庆 领导层似乎需要对这种情况有所留意。从重庆公门流播向中国社会的不少言论让人感到恐怖。我这里所指的不是“双起”，而是指诸如“把政治变成法制，这是我们 的强项”，“把这事变成案子，他就是观众了”之类说法。这是近乎赤裸裸的暴力威胁，它不应是中国特色社会主义的法治语言。如果公门中的法律人都是这样“胡 闹”，社会主义法治和法制就都成了笑柄。但遗憾的是，常常招致滥用的公权力在现实生活中确实不断制造着新的“法棍”。 　　5.在刑讯逼供、违法办 案乃至制造冤假错案方面，重庆如果时下都不能对民众有所交代,那恐怕就很难谈得上对历史负责。我以为，最好有所交代，尤其要及时纠正冤案，其中首先是李庄 前案。重庆方面曾一再强调重庆办案“经得起历史的检验”，“都能依法办事，做到不枉不纵，办的每一个案件都是‘铁案’，很有说服力和公信力”。自己对自己 办的事能有信心当然是好事，但不可自信到背离中国共产党“实事求是”思想路线的程度、不可违反社会生活的基本逻辑，例如，根据什么说“办的每一个案件都是 ‘铁案’”？是否铁案是需要时间检验的，铁案不是办案者自己夸成的。检验是否铁案的“时间”首先是当时、现在。如果某种行为“当时”、“现在”就显然是违 宪违法的做法，将来能变得合宪合法吗？ 　　6.黑恶犯罪活动对法律秩序和公民权利的危害，较之公权力机构“黑打”对法律秩序的危害，到底哪一个更 大？这一点值得重庆领导层及其治下的人民理性思考和比较。黑社会犯罪活动对法律秩序和公民权利的危害实质上是个人滥用权力的犯罪，其规模和社会危害程度， 无论如何不能与由国家机器参与或纵容的“黑打”所可能造成的社会危害相比。在中国历史上，对法律秩序和公民权利最大的危害从来都是来自公权力机构。公权力 机构一旦被系统地动员起来危害法律秩序和公民权利，其危害程度和持久性，往往是无可估量的，十年“文革”及其后果，就是公权力机构持久和大规模地破坏法律 秩序、侵犯公民权利的显著例证。中国任何负责任的政党和政治家，都不应该诱使深受公权力专制统治之害的中国人民忘记在历史长河中曾经历的巨大惨痛。 　　如果官方机构仅是一直片面宣传打黑对于维护法律秩序和保障公民权利的巨大意义，完全回避“黑打”对法律秩序和公民权利的危害。这样做，在很大程度上无异 于自欺欺人。客观地说，重庆从普通百姓、新闻媒体到学者专家，对“黑打”危害法律秩序和公民权利的各种情况均不敢公开表达任何异议，其本身已经证明在重庆 那块土地上公民的言论自由已经事实上受到了严重的侵害和现实威胁。 　　打黑要看街头治安，但决不能仅仅看街头治安。打黑与“黑打”关乎的事态，其重要性比街头治安大千百倍。确实，重庆的做法或许是一个试验、试探或某种前奏曲，确实，这里“肯定又触及到什么人的利益了”——毋庸讳言，这里触及了包括 作者本人、本文所有读者、全部重庆人和全体在社会主义制度下生活的中国人的重大基本权利及其背后的利益。对这些基本权利和利益，他们不可能不有所捍卫。 　　（作者为中国宪法学研究会副会长、华东政法大学教授）