经济改革

【编者按：“何以解忧，唯有改革”–纪念邓小平“南方谈话”二十周年 　　中国古代有皇帝微服出访视察民情，比如乾隆下江南；中国现代有国家领导人外出视察，断官情，搞动员，掺沙子，挖墙脚，比如毛泽东在文革和批林批孔之前的两次“南巡”。然而，1992年1月18日到2月21日邓小平携家人在武昌、深圳、珠海和上海的巡游和谈话却是一件无论今后中国的历史怎么写都会被大书特书和反复解读的出行。 　　本期“深度”发布了一组纪念邓小平的“南方谈话”20周年的稿子。20年自然不是对一个历史事件盖棺论定的完好的历史流程。即就是如此，我们依然可以放心地说，1992年的“南方谈话”与1978年年底邓小平主导的走出国际孤立（中美建交）和启动经济建设（改革开放）的意义相比，如果不是更加重大，至少可以相提并论。 　　如果我们尝试一下当下比较时髦的“假如。。。会怎样（what if）”的历史研究方法，我们需要提出的问题是，假如邓小平当年因为身体不好或其他政治原因未能出走，1）今天的深圳和其他经济特区会是遭遇什么样的命运？2）中国是否会遭遇苏联解体和东欧转型的威胁而失去建立有中国特色的社会主义的机遇？3）中国可以扶摇成为世界第二大经济并有可能在今后15到20年成为世界第一大经济吗？4）中国共产党能否以“实践是检验真理的唯一标准”的气魄和胆量创立所谓的北京共识，并连续成功主办奥运会、世博会、亚运会和大运会而让世界几次三番地被震撼？ 　　当然，我们更乐意读者去思考的是今天的中国是否也面临20年前同样的意识形态和政治体制的挑战？如果是，中国的顶层有没有再来一次“出行”的判断和勇气？（刘亚伟）】     20年前，在中国改革开放向何处去的重要历史关头，我国改革开放和现代化建设总设计师邓小平同志，于1992年1月28日至2月21日,到武昌、深圳、珠海、上海等地视察，发表了重要谈话，科学地总结了十一届三中全会以来党的基本实践和基本经验，从理论上深刻地回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题。而大约一年前，时任《解放日报》社党委书记的周瑞金先生就敏锐地捕捉到了继续深化改革的气息，他于1991年2-4月组织撰写和发表了一组署名为“皇甫平”的系列评论文章，传达邓小平同志关于进一步推进改革开放的最新指示精神，开篇文章《做改革开放的“带头羊”》分析了当时面临的国内外形势，鲜明地提出：“何以解忧，唯有改革。”这一系列评论文章搅动了当时外表沉闷的政治氛围，在国内外引起强烈反响，也最终成为1992年春邓小平同志南巡的重要历史背景。 　　诚如周老所言，南方谈话，像灯塔一样廓清了迷雾……是一次新的思想解放，使人们从“凡事要问一问姓社姓资”的束缚中解脱出来，激起亿万干部和民众的改革开放和现代化建设的极大积极性，变成无穷无尽的物质力量。20年过去，中国已今非昔比，在内外部条件均发生巨大变化的情况下，中国的下一步改革该何去何从？记者带着这样的问题，采访了年逾古稀却依然壮心不已的周瑞金先生。 　　记者：上世纪80年代末、90年代初全球社会主义运动遭遇重大挫折，继东欧社会主义诸国“城头变换大王旗”之后，中国的老大哥苏联也轰然解体。国内的理论氛围变得警惕乃至抵制改革开放，说是由于改革开放才导致了社会主义的垮台。在这样的情况下，您哪里来的政治勇气和底气推出“皇甫平”系列文章，宣扬改革？ 　　周瑞金：其实邓小平对当时的国内外局势了然于胸，当时在北京流行一句话：“京都老翁，坐看风起云涌。”这表明邓小平同志当时非常冷静地、不动声色地观察和思考了当时社会主义阵营发生的变化和国内的这场思想交锋。 　　小平同志从1986年开始，每年都来上海过春节。但以往他都是住在西郊宾馆里，深入简出，非常低调。1991年那次来上海过春节，小平同志跟前面几次不一样了，他频繁地走访工厂，参观企业，听取浦东开发区等各部门的情况汇报，而且一边走，一边看，一边发表了很多新的有关改革开放的讲话。这一系列讲话后来被编成一份专门的材料，供上海市高层传阅。 　　当时的一位上海市领导有意叫我过去看这份材料，目的是让我了解一下小平同志的最新思想，因为我当时是《解放日报》的一把手。怎么处理，要不要写文章则要我自己把握。 　　材料中的一句话触动了我：“改革开放还要讲，我们党还要讲几十年。光我一个人讲还不够，我们党要讲话，要讲几十年。”当时我迫切感到，我们的国家面临着一个非常危险的转折点，好不容易确立了以经济建设为中心，经历国内外风波之后，我们面临是继续改革开放，还是重提阶级斗争的问题。于是，我当时就拍板决定，要为改革呼喊，宣传小平同志市场经济改革的最新思想。我在小年夜找齐三个人，经过集体讨论后就把第一篇文章写出来了，后来又连发了三篇。这些文章的基本调子没出1991年小平同志上海讲话，我们只是对某些内容作了补充。 　　记者：当年邓小平针对改革开放迈不开步子，不敢闯，许多人纠结于“资”“社”问题的现状，提出“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”、“发展才是硬道理”，“中国要警惕右，但主要是防止’左’”等一系列著名论断。我们该如何认识和把握20年来国情的变化，现在我们是否面临不一样的改革困境和议题？ 　　周瑞金：南方谈话二十年来，我国大力推进市场化改革，扩大开放，加入了世界贸易组织，全面融进世界经济与政治，经济发展取得奇迹般的成就，并实现了具有深远历史意义的社会经济转型，国家面貌发生了重大变化。 　　我国GDP以年平均9.7%速度持续30多年增长而不衰， GDP总值由1978年3600多亿元猛增到2010年的39.7983万亿元(约5.74万亿美元)，翻了110倍，成为世界第二大经济体，人均达到4283美元。邓小平同志预计到本世纪中叶达到人均4000美元的目标，2010年已经达到，提前了40年。这真是谁都料想不到的。 　　尤其是改革开放推动我国实现了三大社会经济转型，即从封闭半封闭社会向开放社会转变，从农业社会向工业社会转变，从高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制转变，走上了现代化、市场化、城市化、全球化的发展轨道。由此经济体制、政治体制、文化体制和社会体制相应发生了深刻变化。 　　同时，市场化改革也积累了许多问题，使当前中国发展面临一些新的难题。 　　其一，大国崛起的烦恼。作为最大的发展中国家，崛起必然遇到新的问题。一些发达国家和周边邻国，对我国产生疑虑和挑战，近年来周边邻国不断在边界、领海海域与我产生纠纷；世界性大会上发生对我国施压；在对待西藏、新疆、台湾、人权等问题上更经常产生纠纷。国内遇到狭隘民族主义思潮的挑战，外交工作上我们往往适应不了大国崛起的挑战，应对的对策不足，方式也不够灵活，缺少纵横捭阖的大国气度和韬略。 　　其二，社会经济转型的困惑。一是贫富差距拉大，出现了两极分化的危险趋势。世界银行公布的数据显示，中国1%的人口掌握了41.4%财富,财富集中度畸高。二是社会事业严重滞后，民生问题突显出来。特别是市场经济所必然要求的社会保障制度，至今没有建立起来。诸如就业难、上学难、看病贵、住房贵、治安乱等这些牵涉到百姓民生问题，民众怨言甚多，甚至把教育、医疗、住房称为“新三座大山”。三是发展方式粗放，生态遭破坏，环境被污染。特别是水资源污染严重，全国七大水系都遭到污染，食品卫生问题更是十分严重。高投入，高消耗，带来能源、材料、资源浪费严重，吃老祖宗和下几代人的饭。四是权力和社会腐败严重。吏治腐败、司法腐败、舆论腐败都是触目惊心的。 　　其三，市场竞争的焦虑。市场化改革进程中，出现了权力精英和资本精英的勾结，形成特殊利益集团，堵塞了民众的上升通道。这就产生了市场竞争的焦虑。社会上弥漫着浮躁、不满情绪，幸福感减弱，失落感增加，教育学术领域也受到侵蚀，等等。 　　对目前中国改革面临的态势，我们可以作出一个总体的判断：一经济保持快速发展；二政治基本稳定；三社会矛盾突出。 　　记者：您认为应当如何破解改革中遇到的新的难题？ 　　周瑞金：要走出当前社会经济转型的困境，化解发展进程中的难题，必须要深化以政治体制改革为中心的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制四位一体的改革与建设。 　　记者：以政治体制改革为中心？这是一个很大胆的提法，是否也是对20年前“以经济建设为中心”的扬弃和升华？ 　　周瑞金：为什么要以政治体制改革为中心呢？因为，社会主义市场经济体制框架建立以后，经济体制改革深化必定涉及法治制度的完善，土地制度和国有垄断企业改革，财政金融体制改革，等等，这都涉及政治体制改革的内容。社会体制改革则涉及政府行政管理体制改革，从全能主义的政府回归到公共服务型政府上来，要发育公民社会，实行社会基层自治，加强社会管理创新，这也都涉及到政治体制改革的内容。至于文化体制改革，也涉及媒体的改革，体现言论自由、思想多元，放宽舆论统制，发展新生媒体，激励文化产业创新，这也涉及政治体制改革内容。可见，四位一体改革，攻坚内容都涉及政治体制改革，所以深化改革必定要以政治体制改革为中心。 　　但是，鉴于中国目前的情况，以政治体制改革为中心的四位一体改革，又要分步骤实施。上世纪80年代初，邓小平同志提出了“三步走” 基本实现国家现代化的发展战略。现在看来，中国的整体全面改革也需要一个“三步走”的路线图。中国改革要分经济体制、社会体制、政治体制三步走（文化体制改革融合其中），目前处于以社会体制改革为重点的阶段。 　　记者：不过我记得您去年在《炎黄春秋》上的一篇文章中说，目前改革开放进入了以社会体制改革和社会建设为重点的阶段。这是否与“政治体制改革中心说”相矛盾？ 　　周瑞金：从1978年启动改革开放到2004年，这25年左右时间，是以经济体制改革为重点，着重建立社会主义市场经济体制。2004年党的十六届三中全会通过《关于进一步完善社会主义市场经济体制的决定》为标志，宣告我国社会主义市场经济体制框架已经基本确立，只是还需要一段时间来深化、完善。就在这次全会上中央提出科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续的发展，表明改革开放进入以社会体制改革和社会建设为重点的阶段。在基本完成社会体制改革之后，我们有条件用25年左右时间推动以政治体制改革为重点的改革，努力建设经济富强、宪政民主的国家，建设法治文明、自由发展的社会。 　　经过经济体制为重点的改革阶段，现在的社会矛盾暴露很多，此起彼伏的群体性事件预示着，如果不推进社会体制改革和社会建设，不解决民众关注的民生问题的话，就会影响到经济、政治体制改革本身。同时，在社会矛盾多发的情况下，如果不经由社会体制改革，而突出政治体制改革，在社会基础、公民素质没有准备好的情况下，政治体制改革很可能落空，甚至带来政局动荡，最终损害我们的事业。其实，第一步以经济体制改革为重点中，也包含有政治体制和社会体制改革的内容;第二步以社会体制改革为重点，也包含有政治体制改革的推进;第三步以政治体制改革为重点，也包含着经济体制和社会体制进一步的完善和发展。总之，改革“三步走”，经济、社会、政治三大体制改革是互动的，互相配合、相互促进的。 　　记者：那么当前的社会体制改革应该如何推进？ 　　周瑞金：社会体制改革和建设，应该包含两个层面的内容。一个是意识形态层面的，一个是制度层面的。在意识形态层面，我们要形成一些全社会范围的基本共识。我们推翻了一个旧社会，那么我们要建设的新社会有哪些基本特征？社会以何为主体？是官府还是民众？社会秩序的主导力量是什么？社会的伦理、道德底线应该建立在什么基础之上？应该看到，长期以来教条主义和阶级斗争逻辑给中国人民套上了沉重的桎梏。社会上假话充斥，假面盛行。很多官员说的是一套，做的是另一套，人格完全分裂。这不是一个正常的社会所应有的现象。应该把假历史、假成绩、假典型、假榜样，像对待假货那样，统统送进垃圾堆。为此，有必要彻底摈弃阶级斗争思维，让意识形态回归常识，使社会回归正常。在正常的社会状态下，才谈得上社会建设。 　　具体制度改革和建设层面，主要有三个方面的任务：第一，建立一个有效的社会保障体系，从制度层面解决民生问题。第二，构建一个合理稳定的社会结构。主要是推进城镇化，转移农业剩余人口，壮大中产阶层。第三，要培育一个“三元构架”的成熟的公民社会。首先是政府公权力这一元要归位，不搞全能主义，统包整个经济社会事务。其次是社会组织的发育，保障基层的自治权利。此外，以公有制、非公有制企业，以及个体工商户为主体的市场一元，要充分保证其资源配置的权利，尽量减少政府直接干预企业，真正实现政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介分开。 　　这个过程需要花大约15年到20年左右时间，如果从“十二五”规划算起，大约用两个多五年规划，到2021年建党一百周年左右基本可以完成。“十二五”期间正是启动社会体制改革的关键阶段。可以说，推进社会体制改革是中国的一场“社会进步运动”，解决改革开放以来积累的一系列社会问题。从这个角度说，社会体制改革起着承上启下的作用，既承接经济体制改革的深化、完善的任务，又为政治体制的改革创造更为良好的社会环境和条件。 　　记者：我想您之所以提出改革分“三步走”，政治体制改革应当在经济体制和社会体制改革取得基本成果的前提下展开，应该是既考虑到政治体制改革所需条件的复杂性，也考虑到了所面临困难的艰巨性，在您看来，政治体制改革的核心问题是什么？ 　　周瑞金：政治体制改革的核心问题，在我看来是解决党内民主、党际民主和社会民主问题，也就是解决党政职能不清、权力过度集中、缺少监督的问题。具体来说，要改变执政党的执政方式与领导方式，调整执政党与民意机关、政府机关、司法机关之间的关系，充分发挥民主党派与执政党的相互监督作用。执政党民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度要进一步完善起来，提倡竞争性选举，从党中央到乡镇委员会实行较大差额的民主选举。协商民主与直接民主互动，监督和制衡体制健全完善，党内民主风气活跃，社会思想文化更加多元，舆论更加自由开放。党管军队、管干部、管舆论，如何管得科学、管得民主、管得依法，要有新的规范和制度。四大基本政治制度(人大、政协、民族区域自治、社会基层自治)的改革要配合推进。总之，通过改革建立现代执政党的执政理念和制度，改变传统的执政方式和领导方式。保证既能体现党的领导，又能体现人民当家作主，党的领导和人民当家做主都统一在依法治国、宪法民主之下。也就是说执政党应当遵循民主政治的规律，在宪法和法律范围内活动。 　　我多次提到，政治体制改革，是自己改自己，共产党改共产党，政府改政府，官员改官员，所以相对经济体制、社会体制改革而言更困难一点，需要有“壮士断腕”的勇气，要有自我改革的决心和献身精神。 　　记者：最后，在南巡讲话20周年之际，请您说说您对深化改革的寄望吧。 　　周瑞金：历史注定了今天的中国改革，已经不可能再是一次“愉快的郊游”了。中国改革，再一次到了最紧急的时刻。当前的中国，迫切需要党内健康力量发出类似邓小平南方谈话那样的登高振臂一呼，重新凝聚改革共识，凝聚深化改革的精神力量，打造和提升年轻人职业的安全感、营造人群的温暖感、国家的归属感，锤炼社会的向心力、凝聚力。因此，全国人民热切盼待有一个新的“南方谈话”，表明中央坚定深化改革，决不半途而废，着力切实推进经济体制、政治体制、社会体制、文化体制“四位一体”的改革。要决不动摇，更不空谈，切实努力，建立完善的实现社会公正和共同富裕的法治市场经济体制，而决不让中国走上由强势政府控制国民经济和整个社会的国家资本主义即权贵资本主义道路上去，推进从威权发展模式向民主发展模式的转型，真正向建设全面小康社会、实现宪政社会主义目标而不息奋斗！ (转载本文请注明“中国选举与治理网”首发，以上仅代表作者个人观点，不代表本网立场和观点。)

核心提示： 美国面临着严峻的挑战。这些挑战要求建立强大、灵活和能力卓著的军队。 它将更小、更精干， 但将会机敏、灵活、即时反应、技术先进。它将拥有尖端能力，充分利用我们的技术、联合与网络化的优势。它的领导层将是最为优秀的、经过战斗考验的专业人员。它将存在于全球范围内，重点是亚太地区和中东地区，同时仍然确保我们对欧洲的防务承诺，并加强所有地区的联盟和伙伴关系。它将维持我们的能力，去完成我们认为最为重要的、维护国家核心利益的使命 。 原文： sustaining U.S. Global Leadership：Priorities For 21st Century Defense （PDF） 发表：保持美国的全球领导地位：21世纪的防务重点 作者：美国国防部 本文由” 译者 “志愿者翻译并校对 奥巴马总统致词 白宫/华盛顿　　2012年1月3日 　　我们的国家正处于一个转变时刻。感谢男女将士们所做出的巨大牺牲，我们负责任地结束了伊拉克战争，将”基地”组织推上了败亡之路，将本·拉登绳之以法，我们还在阿富汗取得了巨大的进展，让我们能够把职责开始移交给阿富汗方面。与此同时，我们必须让国内财政部门走向正轨，重建我们的长期经济实力。为此目的，2011年的预算控制法案规定，必须削减联邦政府的开支，包括防务开支。 　　作为总司令，我责无旁贷，我们要迎接这一时刻的挑战，使我们变得更为强大，从而维护美国在全球的领导地位，保持我们的军事优势，维持我们的部队、军人家庭和老兵的信心。因此，我要求这个回顾性报告明确我们的战略利益，为我们在今后10年里的防务重点和开支提供指南。 　　本报告依据美国的长远国家安全利益而制定。我们谋求维护我们的国家、盟友和伙伴的安全。我们谋求开放与自由的国际经济体系所带来的繁荣。我们谋求建立公正和可持续的国际秩序。在这种秩序下，各国与各国人民的权利与责任尤其是每个人的基本权利得以维护。 　　实际上，在结束今天的战争之际，我们将会关注更为广泛范围内的挑战和机遇，包括亚太地区的安全和繁荣。从中东到北非地区的新生代要求获得普世权利，我们支持政治和经济改革，深化合作伙伴关系以确保地区安全。与暴力极端分子杀人成性的景象相对照，我们正与全世界的盟友们联合起来，以增强他们促进安全、繁荣和人的尊严的能力。正如成功地保护利比亚人民的使命所展示的，盟友们的实力不断增强，为分担重任创造了新的机遇。 　　应对这些挑战不仅仅是我们军队的工作。因此，我们强化了美国力量的所有工具，包括外交与发展、情报工作和国土安全。展望未来，我们还将记住历史的教训，避免重复过去的错误，那时我们的军队没有为未来做好准备。在结束今天的战争、重塑我们的武装力量的时候，我们将确保我们的军队具有灵活性和适应性，准备应对各种紧急情况。特别地，我们将继续投入力量，增强对于未来获得成功来说至为重要的实力，包括情报、监视与侦察、反恐、对抗大规模杀伤性武器、在反介入环境下作战，以及在所有领域包括网络空间中取得优势。 　　最重要的是，我们将保持部队、军人家庭和老兵们的信心，他们承受了10年的战争压力，使我们的军队在世界上首屈一指。虽然我们必须在财政上做出艰难选择，但是我们将继续重点关注受伤的战士们、心理健康和军人家属。在最新的一批老兵退役之际，作为一个政府和一个国家，我们继续承担一项道德义务，就是让我们的老兵获得关怀、利益和就业机会，那是他们应当获得的。 　　我们所面临的财政抉择是艰难的。但是不应有任何疑问的是，在美国本土和世界各地，我们都将使我们的武装力量继续成为有史以来获得最好的训练、最好的领导和最好的装备的战斗力量。一个不断变化的世界要求我们承担领导职责，美利坚合众国仍将是世界上有史以来最伟大的维护自由与安全的力量。 　　贝拉克·奥巴马 国防部长帕内塔致词 　　1000 国防 五角大楼　　华盛顿特区 20301-1000 　　2012年1月3日 　　我即将公布国防部新的战略指导方针，以阐明21世纪的防务重点，维护美国的全球领导地位。这一指导方针反映出总统对国防部的战略指导，其内容深受国防部的文职和军事领导层的影响。这一领导层包括参谋长联席会议、各个军事部的部长以及各作战司令。 　　经过10年的战争，我国正处于一个战略转折点。因此，我们正在缔造一支未来的联合力量。它将更小、更精干，但将会机敏、灵活、即时反应、技术先进。它将拥有尖端能力，充分利用我们的技术、联合与网络化的优势。它的领导层将是最为优秀的、经过战斗考验的专业人员。它将存在于全球范围内，重点是亚太地区和中东地区，同时仍然确保我们能够保持对欧洲的防务承诺，并加强所有地区的联盟和伙伴关系。它将维持我们的能力，去完成我们认为最为重要的、维护国家核心利益的使命：打败”基地”组织及其同伙，在目前的冲突中赢得胜利；阻止和挫败敌人的挑衅，包括那些试图阻止我们的力量渗透的对手；反对大规模杀伤性武器；在网络空间、太空和所有领域中实施有效行动；保持安全和高效的核威慑；保卫美国本土。 　　联合力量将时刻准备面对和挫败世界任何地方的侵略。它将具有迅速扩展和重新恢复其力量与实力的能力，通过我们的人力投入和强大的工业基础投入，确保我们能够应对任何未来的威胁。它仍将是世界上最精锐的军队。 　　莱昂·帕内塔 　　 序言 　　65年来，在改造国际体系方面，美国扮演了主要角色。美国与志同道合的国家合作，为美国人民、我们的盟国，以及我们的合作伙伴创造了一个要比二战前更安全、更稳定、更繁荣的世界。最近10年来，我们在伊拉克和阿富汗实施了范围广泛的行动，以给这些国家带来稳定，并实现我们的利益。随着我们负责任地逐步削减这两场战争中的军力，采取措施维护我国的经济活力，在这个加速变化的世界上维护我们的利益，此时我们面临着一个拐点。因此，鉴于不断变化的地缘政治环境，以及我们不断变化的财政情况，应当对美国的防务战略作一个评估。这项评估反映出总统对国防部工作的战略指导，并深受国防部的文职和军事领导层的影响。这个领导层包括参谋长联席会议、军事部门的部长和各作战司令。根据这项评估，我们制订了一项防务战略。这项战略使我们的防务事业从注重今天的战争转向作好准备应对未来的挑战、维护美国广泛的国家安全利益、推进国防部恢复平衡和改革的工作、支持通过降低防务开支水平来削减赤字的迫切需要。 　　这份战略指导文件描述了安全环境规划以及国防部准备完成的重要军事使命。它将成为2020年联合力量的一份蓝图，提供一系列准则从而帮助为决策提供指导，这些决策涉及后续项目和预算周期中的武装力量规模与形式，并揭示拟议战略可能带来的部分战略风险。 　　 富于挑战性的全球安全环境 　　全球安全环境呈现出一个日益复杂的复合体，其中挑战和机遇并存，必须运用美国国家力量的所有要素。 　　本·拉登死亡，”基地”组织的其他许多高级领导人或者被捕，或者被杀，使得该组织的能力大大削弱。然而，”基地”组织及其同伙在巴基斯坦、阿富汗、也门、索马里和其它地方仍很活跃。更为广泛而言，暴力极端分子将继续威胁美国的利益、美国的盟国、合作伙伴和美国本土。存在这些威胁的主要地区是南亚和中东。由于破坏性技术的扩散，这些极端分子拥有施加灾难性威胁的潜在力量，可能直接影响到我们的安全与繁荣。在可预见的将来， 美国 将继续采 取积极的态度反击这些威胁 ，手段包括监控世界范围内非国家实体的威胁活动，与盟国和伙伴国合作建立对无人治理领土的控制，在必要的时候直接打击最危险的组织和个人。 　　美国的经济、安全利益与从西太平洋和东亚延伸到印度洋地区和南亚的弧形地带有着不可分割的联系，这使得挑战与机遇混合在一起并不断演变。因此，虽然美军将继续致力于全球范围的安全，但是 我们 必须恢复亚 太地区的平衡 。我们与亚洲盟国和重要伙伴的关系对于该地区今后的稳定与经济增长至为重要。我们将注重现有的联盟，它们为亚太地区的安全奠定了重要基础。我们还将扩大与整个亚太地区新兴伙伴的合作网络，以确保集体实力和实现共同的利益的能力。美国还将投入力量与印度建立长期的战略伙伴关系，以支持印度有能力承担该地区经济的稳定和为更广泛的印度洋地区提供安全保障。此外，我们还将与盟友和该区域的其他国家有效合作，以维护朝鲜半岛的和平，抵御正在积极实施核武器计划的朝鲜的挑衅。 　　在这个生机勃勃的地区，要维护和平与稳定、通商自由并保持美国的影响，在一定程度上取决于军事实力和驻军的基本平衡。长期内，中国作为一个地区大国的崛起可能会以各种方式影响美国的经济和我们的安全。维护东亚的和平与稳定十分符合我们两国的利益，建立合作性的双边关系也符合两国的利益。然而，中国军事力量增长的同时必须进一步澄清其战略意图，以避免在该地区造成摩擦。美国将继续投入必要的力量，以确保我们保持在该地区的机会和按照我们的条约义务与国际法自由行动的能力。通过与我们的盟友网络密切合作，我们将继续促进以规则为基础的国际秩序，从根基上确保稳定，促进新兴大国的和平崛起、经济的活力和建设性的防务合作。 　　在中东，阿拉伯的觉醒不仅构成了战略上的机遇，也构成了挑战。政权的更迭、各国内部及彼此之间在改革压力之下的紧张局势，给未来带来了不确定性。但它们在长期内也可能会产生出比较积极地响应本国人民合法愿望的政府，产生出美国更为稳定和可靠的合作伙伴。 　　我们在中东的防务工作旨在打击暴力极端主义分子和破坏稳定的威胁，并维护我们对盟国和伙伴的承诺。尤其关注的是弹道导弹和大规模杀伤性武器的扩散。美国的政策将注重海湾地区的安全，在适当的情况下与海湾合作委员会国家合作，以阻止伊朗开发核武器能力，对抗其破坏稳定的政策。美国一方面将进行这项工作，另一方面将维护以色列的安全以及中东的全面和平。 为了支持上述目标， 美国将继续注重美国及盟国的军事力量在伙伴国家和该地区的存在， 并对此提供支援 。 　　欧洲拥有美国最坚定的盟友和伙伴。其中许多国家都在阿富汗和伊拉克等地与美军并肩做出牺牲。在谋求全球范围的经济安全方面，欧洲是我们主要的合作伙伴，在可预见的将来仍是如此。与此同时，在欧洲和欧亚大陆的一些地区，安全方面的挑战和悬而未决的冲突依然存在。在那里，美国必须继续促进地区安全和欧洲-大西洋一体化。维护欧洲的和平与繁荣以及增强北约组织的力量与活力符合美国的长远利益。北约组织对于维护欧洲及其以外地方的安全来说至关重要。大多数欧洲国家现在都是安全的生产国，而不是消费国。加上从伊拉克和阿富汗的撤军，这创造出一个战略机会来恢复美国在欧洲的军事投入平衡，把重点从应对当前的冲突转移到注重未来的实力。 与这种不断演变的战略局面相一致，我们在欧洲的姿态也必须随之变化 。与此同时，美国将会坚持履行我们按照第五条款 （译注：指”华盛顿条约”的第五条款，该条款阐明：北约的任何一个成员国如果遭到武装袭击，都将被看作为是对整个北约的袭击。） 对盟国安全的承诺，提高联盟行动的能力与协同性。在这个资源受限的时代，我们还将与北约盟国合作，共同发展”智能防务”，按照需要汇集实力、加以共享和专业化，以应对21世纪的挑战。此外，保持我们与俄罗斯的接触仍然很重要。我们将继续在共同感兴趣的领域建立更为密切的关系，促使俄罗斯在范围广泛的问题上做出贡献。 　　为分担全球领导的成本费用与责任，增强世界其它地方的伙伴关系也仍然很重要。在全球各地，我们将谋求成为安全方面的首选合作伙伴，谋求与越来越多的国家——包括非洲和拉美国家——建立新的伙伴关系。这些国家的利益和观点正在融合起来形成一个自由、稳定和繁荣的共同愿景。 在任何可能的时候，我们都将制订创新性的、低成本的和低耗资源的策略，以实现我们的安全目标 ， 这依赖于演习、驻军轮换和顾问能力。 　　为了促进经济增长和贸易，美国将与全世界的盟国和伙伴合作，谋求维护全球公域的通行自由，这些公域在国家的管辖范围之外，是国际体系中十分重要的联接部分。全球安全与繁荣越来越依赖空运或海运货物的自由流动。国家和非国家行为主体对全球公域的通行权构成潜在的威胁，无论是通过反对现有规范还是通过其它反对自由通行的策略。国家和非国家行为主体都能够而且有意图对美国进行网络间谍活动，并有对美国发动网络袭击的潜在可能，从而可能会对我们的军事行动和我国本土产生严重影响。从事航天活动的国家数量增加，也导致了太空环境日益拥挤和竞争加剧，对安全保障构成威胁。 美国 将继续 与有实力的盟国和合作伙伴一起， 领导全球努力 确保全球公域的准入权和使用权 ，对此既要强化有关负责任行为的国际规范，又要维持相关的、 互相协作的军事实力 。 　　核武器、生物武器与化学武器技术的扩散可能会放大地区性国家行为主体所构成的威胁，从而使他们获得更大的行动自由，挑战美国的利益。恐怖分子获得使用哪怕是简单核装置的机会都可能对美国带来毁灭性后果。因此， 国防部将继续增强自己的实力，与一系列国内外伙伴合作，采取有效的行动阻止大规模杀伤性武器的扩散 。 　　 美军的主要任务 　　为了在这种环境下维护美国的国家利益和实现2010年的《国家安全战略》规定的目标， 联合力量将需要重新校准其实力，有选择地进行新的投入 ，以便成功地完成以下任务： 打击恐怖主义和非正规战争 。通过与国家力量的其它部门协同行动，美军必须继续对”基地”组织及其同伙不断施加压力，无论他们可能在哪里。 这项工作的中心将是实现我们的核心目标，即阻止、解体和挫败” 基地”组织，防止阿富汗再次成为安全的庇护所 。由于美国削减在阿富汗的驻军，所以我们打击全球恐怖主义的活动将会更为分散，其特点将是直接行动与安全力量协助相结合。按照过去10年来得到的经验教训，我们将继续增强和保持适应于打击恐怖主义和非常规战争需要的实力。我们还将对真主党等其它被认定的恐怖主义组织所构成的威胁保持警惕。 阻止和挫败侵略 。美国的军事力量能够阻止并击败任何潜在敌手的侵略。 可信的威慑不仅来自于让侵略者无法实现目标的能力，而且来自于让侵略者承担无法接受的代价的补充性能力 。作为在多个地区拥有重要利益的国家，我们的军队必须在即使承担着其他地方的大规模行动之时，还能够在一个地区阻止和挫败一个机会主义敌手的侵略。通过在所有领域——陆地、空中、海上、太空和网络空间——实施联合军事攻势，我们所设想的军队能够充分剥夺一个强大国家在一个地区实现侵略目标的能力。这一能力包括 保障领土和人民的安全，促进向稳定治理的转变，在限定的时期内可以使用小规模的常备力量， 在必要情况下需延长时使用后备力量 。即使美军承诺在一个地区承担大规模行动， 它也能够剥夺一个机会主义的侵略者在另一地区实现目标的能力， 或者让其承担无法接受的代价 。 美军将计划在任何可能的时候与盟国和联盟军队共同作战。我们的地面部队将会在平衡调动、驻军和预先配置等方面迅速反应并提供资金支持，来保持在多个可能会发生这种冲突的地区常备不懈所需的灵敏性。 即使存在反介入或者地区封锁的挑战，仍能投射力量 。为了有效地阻止潜在的敌手，防止他们实现目标，美国必须保持在我们的进出和行动自由受到挑战的地区投射力量的能力。在这些地区，老谋深算的敌手将会利用非对称的实力，包括电子和网络战、弹道导弹和巡航导弹、先进的防空能力和布雷等方法来增加我们对行动做出估算的难度。中国和伊朗等国将继续采取非对称手段来对抗我们的力量投射能力，同时，先进的武器和技术的扩散也将蔓延到非国家行为者。因此， 美军将投入必要力量， 以确保自己在反介入和地区封锁（A2/AD）环境下实施有效行动的能力 。这将包括实施联合作战介入理念、保持我们的潜海实力、开发一种新的隐形轰炸机、加强导弹防御力量，以及继续努力提高至关重要的太空实力的响应能力和效率。 打击大规模杀伤性武器 。美军实施一系列旨在阻止扩散和利用核武器、生物武器和化学武器的活动。这些活动包括实施减少威胁合作(纳恩-卢加尔)计划，以及制订计划和采取行动来查找、监视、跟踪、拦截大规模杀伤性武器和与其相关的零部件以及制造这些武器和零部件的方法和设施，并避免其危险性。这还包括政府上下一致积极努力挫败一心要开发大规模杀伤性武器的国家的野心，包括阻止伊朗谋求获得核武器能力。在与美国政府其它机构合作的情况下，国防部将继续投入力量发展侦察、抵制和应对动用的大规模杀伤性武器的能力，以防止预防性措施失效。 在网络空间和太空采取有效行动 。如果没有可靠的情报和通信网络，没有通向网络空间和太空的可靠通道，现代军队无法采取迅速而有效的行动。今天，太空系统及其支撑性基础设施面临着一系列威胁，可能会使军事资源品质降低、遭到破坏或者中断。 因此， 国防部将继续与国内和国际上的盟友和合作伙伴合作， 投入力量开发先进能力，以保卫自己的网络、 作战实力和在网络空间以及太空中的响应能力 。 保持安全、可靠和高效的核威慑 。只要核武器依然存在，美国就会维护一个安全可靠的和有效的核武库。我们将部署这样一支核力量，它可以在任何情况下让敌人预计到不可接受的损害，既可以威慑潜在的敌人，又可以让美国的盟友和其他安全合作伙伴确信可以依靠美国的安全承诺。 我们的威慑目标有可能依靠一支较小的核力量来实现 ，从而不仅有可能减少减少我们武器库中核武器的数量，而且可能降低核武器在美国国家安全战略中的作用。 保卫本土和支持公民政府 。美国军队将继续保卫美国领土，使之免遭国家和非国家行为者的直接攻击。我们还将在诸如安防失效或者发生自然灾害的情况下为国内公民政府提供援助，这可能是对十分严重的甚或是灾难性的事件作出反应。保卫本土和援助公民政府需要建立强大、稳定和常备不懈的国家军队，包括强大的导弹防御能力。在美军在国外与敌人陷入冲突之际，美国本土面临的威胁可能是最大的。 提供起稳定作用的驻军 。美军将在国外保持可持续的驻军节奏，包括轮转调配和双边以及多边的训练演习。这些活动使威慑得到加强，帮助增强了美军、盟军和伙伴国军队的国内外防御能力和竞争力，加强联盟的凝聚力，增加美国影响力。要减少所投入的资源，就必须提供创新性的和创造性的解决办法，以保持我们对盟军和伙伴国军队协同能力支持、增强伙伴国实力。然而， 随着资源减少， 需要在这些行动的位置和频繁程度方面考虑周全 。 维护稳定以及平叛方面的行动 。伊拉克和阿富汗战争结束后，美国将注重采取非军事手段和进行军队之间的合作来解决不稳定问题，减少投入大量美军执行维稳行动的需要。然而美军将会做好准备，以便在必要情况下执行有限的平叛等维稳行动，并在任何可能的地方与盟友的力量协同作战。因此，美军将保持并继续总结在10年来的伊拉克和阿富汗平叛与维稳行动中获得的经验教训、专门知识和特殊能力。 然而， 美军将不再规划采 取大规模、长期的维稳行动 。 人道主义、灾害救援和其他行动 。国家经常动用军队来应对威胁到本国和别国公民的安全和福祉的一系列情况。美军拥有可以迅速部署的实力，包括空运和海运、监视、医疗疏散和看护，以及向救灾领导机构提供极其宝贵的通信支持，对受害者的扩展援助，包括自然灾害或人为灾害、本土和国外。国防部将继续发展联合策略和军事反应方案，以阻止大规模的暴行，并在必要的情况下采取应对措施。美军还将保持在紧急情况下帮助海外美国公民实施非作战撤离行动的能力。 　　上述任务将很大程度上决定未来的联合力量形态。然而，美军的总实力将基于以下一系列使命之需求：打击恐怖主义和非正规战争；阻止和挫败侵略；保持安全可靠和高效的核威慑；以及保卫本土和支持公民政府。 　　迈向2020年的联合力量 　　为了确保这些使命的成功，几项原则将指导我们的军队发展与计划的制订。第一，由于我们无法绝对有把握地预测战略环境的演变，所以我们将保持一个范围广泛的军事实力组合，它们将在整体上为执行上述范围广泛的任务提供普遍适用性。国防部将明确区分上述使命中涉及规模和形态的关键任务，并对这些使命领域和防务计划的所有其它领域加以明确的区分。基于历史的和规划中的美国军事力量使用情况，并考虑到我们无法预测未来，不加区别地剥夺执行任何任务的能力是不明智的。 类似地，国防部将以这样一种方式来管理军事力量，即保护其实力再生的能力以满足未来的不可预见需求， 维持智力资本投入和层级结构，它们可能是扩充力量的关键要素。 　　第二，我们一直试图区别目前应当做出的投入和可以推迟的投入。这包括对我们改变方针的能力的考量，这种改变可能是被多种因素所推动，包括战略、作战、经济和技术领域中的冲击或演变。 因此， ” 可逆转性”概念是我们决策估算的一个重要部分，这一概念包括在工业基础、人员、现役- 预备役部队之间的平衡、 态势和伙伴关系重点等方面我们所制定的方针 。 　　第三，我们决心保持一支常备不懈的强大军队，即使我们降低总的规模。我们将抵制牺牲战备状态来保持军队结构的诱惑， 实际上我们将在某些领域恢复战备 状态，10年来我们由于必要的原因忽略了这些领域 。军队如果没有做好战备工作，其士气、新兵的招募和兵员的保留就容易受到侵蚀。除非我们做好准备，以便派遣胸有成竹的、训练有素的和装备充分的将士参战，否则国家将会使其最重要的军事优势——完全由志愿者组成的军队的健康和素质——处于风险之中。 　　第四，国防部将继续降低”办事费用”。这要求降低人力成本的增长率、进一步改善营运开支效率和总部、商业活动和其它辅助性活动的效率，然后才是在满足战略需要方面承担降低开支的进一步风险。随着国防部采取措施减少人力成本，包括降低军饷和医疗保健费用的增长率，我们必须保持将士们的信心。 　　10年来，全部由志愿者组成的男女士兵们显示出了多方面的能力、适应性和献身精神，承受着在两场同时进行的冲突中作战带来的持续压力和紧张。他们还承受着长期不断的军事调动。超过4.6万人的将士受伤，还有超过6200人的将士失去了他们的生命。在国防部裁减军队规模之时，我们将尊重这些牺牲，采取合适方式。这意味着采取具体的措施，为将要退役将士的生活过渡提供便利。包括对一些项目提供支持，以帮助老兵们把自己的军事技能转而用于民用劳作，以及帮助他们寻找工作。 　　第五，有必要研究这项战略对现有的作战和应急计划会产生怎样的影响，以便使更加有限的资源更好地满足需要。这将包括更新在威慑和作战上需要强调采取全球联网化的策略。 　　第六，国防部需要研究最适合于这项战略的现役力量（AC）和预备役力量（RC）的组合问题。10年来，国民警卫队和预备役部队始终显示出良好的战备状态和对国家安全持续贡献的能力。今天以及今后摆在美国面前的挑战将要求我们继续使用国民警卫队和预备役部队。在决定现役部队和预备役部队的适当组合以及预备役部队的战备水平时，对今后10年行动节奏的预期将成为一个重要因素。 　　第七，随着我们从伊拉克撤军和减少在阿富汗的驻军，我们将采取额外的措施保持和巩固网络化作战所取得的重要进展。在这些方面，联合力量终于实现了真正的相互依赖。这必将对一系列国防部规则产生重要影响，范围从确立作战要求到我们的部队如何在一起训练。 　　最后，为调整战略以及相应的武力规模，国防部将尽一切努力维持充足的工业基础和科技的投入。我们还将鼓励行动理念的创新。10年来，美国和盟国、合作伙伴汲取了深刻的教训，在打击恐怖主义、平叛和安保力量援助等领域中采取了新的行动策略，最经常的是在没有争议的海洋和空中环境中行动。因此，需要进行类似的工作，以确保美国、其盟国与合作伙伴能够在反介入/地区封锁（A2/AD）、网络以及其它有争议的行动环境下行动。为此目的，国防部不仅将鼓励一种变革的文化，而且将在如何花费其”种子资金”方面采取谨慎态度，既要考虑资源压力必须削减投入，又兼顾维持重要创新流的迫切性，这种创新流可能会提供显著的长期收益。 　　结束语 　　美国面临着严峻的挑战。这些挑战要求建立强大、灵活和能干的军队，其行动应当与美国国家力量的其它部分相协调。我们的全球责任举足轻重；我们付不起失败的代价。现有资源和我们的安全需要之间的平衡从未如此微妙。军队和国防部所制订的决策计划将以本文件所描述的战略方针为准则。本文件的制订是为了确保我们的武装力量能够在可接受的风险水平下满足《美国国家安全战略》的需要。   本文版权属于原出版公司及作者所有。©译者遵守 知识共享署名-非商业性使用-相同方式共享 3.0许可协议 。 译文遵循 CC3.0 版权标准。转载务必标明链接和“转自译者”。不得用于商业目的。发送邮件至 yyyyiiii+subscribe@googlegroups.com 即可订阅译文；到iTunes 中搜索“译者”即可订阅和下载译者Podcast；点击 这里 可以播放和下载所有译者已公开的视频、音频和杂志。（需翻墙）。

吴敬琏：中国站在新的历史十字路口 进入专题 ： 南方谈话 现代化    ● 吴敬琏 （ 进入专栏 ）        各级政府日益强化的资源配置的权力和对经济活动的干预，强化了寻租活动的制度基础，使腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大，官民矛盾激化，甚至可能酝酿社会动荡。          马国川：2012年是邓小平南方谈话发表20周年。作为中国改革的重要参与者和推动者，您如何评价南方谈话的历史意义？     吴敬琏：要认识南方谈话的历史意义，首先要理解谈话的历史背景。1988年的经济危机和1989年的政治风波以后，一些政治家和理论家把这次经济和政治动荡归罪于市场取向的改革，指责“取消计划经济，实现市场化”就是“改变社会主义制度，实行资本主义制度”。于是，发生了改革开放以后旧路线和旧体制的又一次回潮。     在两种思潮的激烈交锋和“开倒车”的活动积极进行之际，邓小平于1992年初发表“南方谈话”，提出：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”     南方谈话打破了 “姓社姓资”的伪命题，为确立市场经济的改革目标铺平了道路。 1992年10月，中共第十四次全国代表大会宣布，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济制度。接着，1993年11月的中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了一整套实施市场化改革的方案。这意味着经过10多年的探索，中国改革终于进入了一个整体推进市场制度建设的新阶段。     马国川：《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度。这个目标是否如期完成？     吴敬琏：经过实施“整体推进、重点突破”的新的改革战略，中国在20世纪末期把一个对世界市场开放的市场经济制度框架建立起来。市场制度的初步建立，解放了长久为落后制度所压制的生产潜力，使中国经济实现了持续的高速增长。2010年中国GDP总量超过日本，跃居全球第二位；出口超过德国，跃居全球第一位。与此同时，人均可支配收入大幅度提高，成亿人口脱离极贫地位。     马国川：但毋庸讳言，在中国经济持续高速增长的同时，问题也很严重：资源短缺，环境破坏愈演愈烈；腐败蔓延到社会生活的方方面面；贫富差别悬殊，威胁到社会稳定。您曾把这种现象称为“两头冒尖”。近年来，这种“两头冒尖”的情况大有愈演愈烈之势。为什么会出现这种情况？     吴敬琏：我觉得1992年重启的改革存在一个明显的缺点，就是只着重经济体制方面的改革，而不再像1980年代初期和中期那样，将政治改革与经济改革并提。这不但延迟了法治、民主政治等体制的形成，也使政府的经济作用、国有经济等方面的改革受到了很大的限制。     由于国有经济和政府部门的改革滞后，中国在20世纪末期初步建立起来的新经济体制，便有一个重要的特点，就是市场经济和统制经济双重体制并存：一方面，商品买卖和货币交换已成为社会通行的交易方式，市场价格引导相当一部分资源的流向，这意味着市场在资源配置中已经广泛地发挥作用。另一方面，各级政府仍掌握着土地等最重要的资源和对企业微观经济活动广泛干预的权力；一些重要行业也保持着国有企业的行政垄断，这就意味着各级政府和政府官员在经济资源的配置中依然处于主导地位。这主要表现在三个方面：（1）国有经济仍控制着国民经济的制高点（一般称为“经济命脉”），国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于垄断地位；（2）各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力；（3）现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级官员有着很大的自由裁量权，通过多种手段对企业的微观经济活动进行频繁的直接干预。     马国川：现在，有一些人把这种以国有经济主导国民经济、强势政府“驾驭”市场为主要特征的经济体制称为“中国模式”。他们认为，这种在强势政府掌控下的“半统制、半市场”的政治经济体制，能够正确制定和成功执行符合国家利益的战略和政策，“集中力量办大事”，创造了北京奥运、高铁建设等种种“奇迹”，而且能够在全球金融危机的狂潮中屹立不倒，为发达国家所争羡，足以充当世界各国的楷模。     吴敬琏：我不同意这种观点。中国当前的经济体制，是一种既有市场经济因素、又有大量旧体制残余的过渡性的经济体制。它既可能通过进一步的改革前进到法治的市场经济，也可能蜕化为国家资本主义乃至权贵资本主义。正如前面所说，过去30年高速增长的奇迹来源于新生的市场经济制度解放了人们的创业精神，而靠政府强化行政管制和大量投入资源实现的增长不但不能长期维持，而且早晚会造成严重的经济社会后果。     第一，与强势政府控制整个社会的体制相适应的粗放增长方式不可持续。     在这种增长方式下，虽然在一段时间内能够依靠政府强制动员和大量投入社会资源，加上从国外引进先进设备和技术来维持高速增长，但这只是一种短期效应。近年来，这种增长方式造成的资源枯竭、环境破坏、内需不足、居民生活水平提高缓慢等问题愈演愈烈。改革开放以后，中国曾成功运用日本等东亚国家的经验，采取低估本币汇率等出口导向政策，用净出口需求支持经济的高速度增长。出口贸易刺激了沿海地区加工工业大量引进技术和雇用低工资农民工。现在，这些积极效应也已风光不再。和日本、韩国、台湾地区等最先采取出口导向政策的国家和地区经历过的情况相同，中国在经历了10来年出口推动的繁荣后，21世纪初期在微观经济领域出现技术进步缓慢、效率下降等弊病；在宏观经济领域，则出现了货币超发、资产泡沫生成和通货膨胀压力增大等病象。所有这些都警示人们：如果不能尽快打破体制性的障碍，实现经济增长方式的转变，将不可避免地导致经济和社会灾难。     第二，各级政府日益强化的资源配置的权力和对经济活动的干预，强化了寻租活动的制度基础，使腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大，官民矛盾激化，甚至可能酝酿社会动荡。     在1988～1998年，中国经济学家曾对转型期间日益抬头的腐败现象进行深入的讨论，提出通过市场化改革铲除寻租活动的制度基础，防止中国上演缪尔达尔（Gunnar Myrdal）所说的“亚洲的戏剧”。1990年代初期商品价格自由化，曾经也阻断了通过商品价格双轨制寻租的“官倒”们的财路。然而，行政权力不肯退出市场，使寻租的基础在许多领域继续保持。由于体制的演进会有路径依赖，一旦进入政府主导的路径，从寻租活动中得利的特殊既得利益者，必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。如果没有步伐较大的改革阻断这一路径，使之回归市场化、法治化和民主化的正途，就会锁定在这一路径中。而一旦路径被锁定，就会像诺斯（Douglas North）所说，除非经过大的社会震荡，就很难退出了。     马国川：两条路径泾渭分明，前景更是完全不同。问题在于，新经济体制向哪一个方向继续发展：是逐渐消除旧体制的遗产，向规范的市场经济过渡，还是巩固乃至扩大权力对经济活动的干预，形成一种扭曲的经济体制？     吴敬琏：这就是20多年来中国一直面临的问题。在上世纪80年代中期，对经济改革的目标有过不同的设想，其中最重要的是两种： 一种属意于“政府主导的市场经济”，即“东亚模式”；另一种属意于“自由市场经济”，即“欧美模式”。大致说来，官员钟爱“东亚模式”， 具有现代经济学知识的学者向往“欧美模式”。不过，在改革初期命令经济仍占统治地位的情况下，两者之间的差异并不显得十分突出。而在命令经济已被全面突破，市场的规则又还有待建立的情况下，它们之间的分歧就日益突出了。对于持后一种观点的人们来说，改革的目标还远未达到。他们要求坚持改革，进一步完善市场经济体制，建设符合社会上绝大多数人，而不是极少数寻租者利益的法治的市场经济。对于持前一种观点的人们来说，改革的目的已经达到。特别是对于其中一些要求维护从寻租活动获得的既得利益的人们来说，最合意的做法乃是进一步增强各级政府官员不受约束的权力，以便扩大寻租的可能性。     马国川：所以，就像您在上世纪末期多次说过的，在这种半统制经济、半市场经济的双重体制下，中国社会一直存在一个“向何处去”的问题。两种可能的前途严峻地摆在前面：一条是沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的市场经济；另一条是沿着强化政府作用的重商主义的道路前行，走向权贵资本主义的穷途。这样，中国经济发展的过程就成为一场两种趋势谁跑得更快的竞赛。     事实说明，当市场化改革大步推进，商品市场寻租的可能性大大缩减时，腐败被抑制，大众满意的声音也居于支配地位。反之，当进一步的改革受到阻碍时，官商一体、“权力搅买卖”的寻租和设租行为得到加强，“官商”、“官工”、“官文”、“官学”等五花八门的“红顶商人”和贪官污吏犯下种种罪孽，贫富差别因而扩大，社会上不满的情况则会变得强烈起来。     吴敬琏：目前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说是缘于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后，行政权力变本加厉地压制和干预民间经济活动，造成广泛的寻租活动基础的结果。大众对这些丑恶现象的正当不满，正可以成为推动改革继续前行、填平陷阱、扫除腐败的重要动力。然而，如果听任改革开放前旧路线和旧体制的捍卫者利用这种情势蒙蔽和误导大众， 把反对的目标从权贵既得利益者转移到市场化改革的一般受益者——企业家、专业人员等的身上，也可以把大众引向歧途。     近年来，在如何看待当前中国社会腐败蔓延加剧、贫富分化加剧等社会问题的讨论中，一些改革前旧路线和旧体制支持者极力要使人们相信，目前中国遇到的种种问题，从腐败猖獗、分配不公到看病贵、上学难，甚至国有资产流失、矿难频发都是市场化改革造成的。他们给出的解决方案是：扩张政府的权力，加强行政机关对经济生活的干预；工商业实行“国进民退”的“再国有化”；农业重新“归大堆”，实现“再集体化”，甚至要求重举“无产阶级专政下继续革命”的旗帜，“再来一次无产阶级文化大革命”，实现“对资产阶级的全面专政”！     马国川：这些旧路线和旧体制支持者虽然也与大众一起声讨腐败等丑恶现象，但是他们找错了病根，也开错了“药方”，显然只能适得其反。可是，借助于民粹主义和民族主义的言说，他们的主张也有一定的影响力。     吴敬琏：这是最值得警惕的。如果任由这种思潮发展，中国社会也有可能走向另一个极端：中断现代化的进程，陷入新的混乱状态。从人类在20世纪进行的将近100年改良社会的历史大试验中看得很清楚：如同先贤顾准所说，不管立意多么真诚美好，沿着1789（法国大革命）—1871（巴黎公社）—1917（十月革命）的道路，能够获得的决不会是人们曾经许诺过的地上天国，娜拉出走以后又会回到原处。     中国几千年的历史，一直在“起义—新王朝—新的暴政—再起义”的历史怪圈里轮回。在1949年人民共和国建立时，我们许多人都认为，问题已经得到彻底的解决，历史的“周期律”将不再重复。但革命取得胜利后不久，中国又卷入“反右派”、“文化大革命”等“人对人的战争”。用顾准的话说，“人们以烈士的名义，把革命的理想主义转变为保守的反动的专制主义”。为什么激进的革命道路没能带来人民的福利和社会的进步，相反却转化成了雅各宾式的或斯大林式的专制主义？顾准的回答是：这一潮流的主导者设定了建立地上天国之类的终极目标，于是自认为是“人民”或“公意”的化身，因而具有充分的合法性使用一切手段，包括极端手段来实现这一目标。     古今中外的历史证明，不论是“左”的极端主义还是“右”的极端主义，都会给社会带来灾难。中国改革虽然取得了惊人的成绩，但是，中国离建成富裕、民主、文明国家的目标还有很长的路要走。特别是近年来由于一些重要经济和政治领域的改革迟滞，一些社会矛盾变得尖锐起来。人们由于社会背景和价值观上的差异，往往对这些矛盾的由来作出不同的解读，提出不同的解救之策。在这种社会矛盾凸显、不同政治诉求之间争辩趋于激化的时刻，如何防止各种极端派的思潮撕裂社会，造成两端对立，避免“不走到绝路绝不回头”的历史陷阱，就成为关系民族命运的大问题。     马国川：有些人认为，在暴君与暴民之间二者择一、一治一乱，是中国历史的宿命，只能听之任之而无法逃避。因为目前改革迟滞，所以这种悲观论调很有市场。     吴敬琏：我认为这个结论是不能成立的，因为中国历史上的轮回，是传统社会结构的产物。近代经济社会结构的变化，使中间力量主导社会发展趋向成为可能。新中等阶层成为追求自由、平等和社会和谐的中坚力量。目前，主要由专业人员组成的新中等阶层，正在中国迅速壮大。假以时日，随着新中等阶层的发展壮大，中国是有可能跳出历史“周期律”，走上新的道路的。     马国川：那么，可不可以这样说，除了法治市场经济和权贵资本主义哪个跑得更快的问题以外，我们还面临一个改革与革命（暴力革命）赛跑的问题？如果延宕改革，不是没有发生暴力革命的危险。而避免出现社会动荡的唯一办法，只在于加快改革。     吴敬琏：是的。当务之急，是排除特殊利益的干扰，重启改革议程，切实推进市场化的经济改革和民主化、法治化的政治改革，全面建立和完善市场经济的制度基础，并使公共权力的行使受到宪法法律的约束和民众的监督，舍此别无他途。 进入 吴敬琏 的专栏    进入专题： 南方谈话 现代化    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益专题 > 专题文库 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/50045.html    

吴敬琏：中国腐败已深入基层 进入专题 ： 反腐败    ● 吴敬琏 （ 进入专栏 ）       现在有两个很强烈的有影响的意见，一种意见，国家资本主义，强政府，大国企来解决这两个问题，解决增长模式的转变，解决贪腐的问题。另外一种观点，还是要按照十一届三中全会以来的路线，这是更明确的。到了80年代末期，90年代中期，已经形成了大体清楚的目标，是不是按照这个目标。     一年之计在于春，我们今年面对一个什么样的形势，我们怎么回避风险，抓住机遇。2012年是一个很重要的年份。     首先，回顾2011年，最重要的表现就是各种矛盾暴露。从资源的短缺到生态的灾难，到宏观经济，不动产价格居高不下和泡沫破灭的可能，到通货膨胀压力的凸显，一直到社会问题上群体性事件的频发，各方面暴露出来的麻烦是非常多的。     为什么会出现这种情况？可能有些人觉得它是一个偶然的现象，据我观察，多年积累下来的矛盾到了一个临界点。小平同志1992年讲话以后，大力推进经济改革。2003年，党政领导意识到我们在20世纪建立起来的体制还有很多的问题和缺陷，离我们原来在80年代设立的目标还有相当的距离。所以，2003年，十六届三中全会通过了一个完善社会主义市场经济体制的决定，这个决定在一些重要方面提出了改革的任务。     主要有几个问题，一个问题，所谓经济转型，十七大以前叫做增长方式的转变，十七大以后叫经济发展方式的转变，这个转变说的很笼统。特别是2010年党中央专门组织了学习班，胡总书记提出刻不容缓，这一年下来，投入很多，有些地方力度也很大，但是效果不是那么好。主要原因还是在体制方面，还是联系着一个所谓政府主导的发展模式，包括转型也是政府主导的。2011年年末，好几个重要的新兴产业都爆发危机。     前两天一个无锡的朋友跟我说，他们那儿的光伏。还有物联网，等等。当然，我们有些方面有进步，可是成本太高。要持续的用这样的办法实现我们的转型，转型上一个大台阶的可能性是很大的，可是增长的方式，成本太大了。     另外一个问题就是腐败，腐败的程度深入到我们的基层。大众对于这种状况是很有意见的，甚至表现出一种愤怒。面对这种形势，在大众层面上都认识到不改变不行了，可是现在的问题是怎么改变？这是两方面，一方面是大众，另一方面是领导。从大众来说，各界人士，从普通农民工一直到知识界的人士，对这个问题看起来意见很不一致。问题的症结在哪里，这些现象的本质是什么，有很不同的认识。     另外一方面，理性的深入的讨论不足，互联网有一个很大的好处，可以让所有人都能随时随地发表意见，参与讨论，可是他也不利于人们做深入的思考，而且容易浮于表面，造成一种形式化的讨论。特别是这些年来，不管是有意图的还是自发的形成的民粹的或者狭隘民族主义的情绪，很容易阻碍问题的深刻思考。     至少在我们这个组织，50人论坛应该更多的开展，一个是切实的，不是做一些空洞的，煽动性的讨论，而是密切结合实际的，另外是深入的，而不是就现象发表一些感想，要理性的去分析和讨论，因为现象和本质还是不一样的。     看看美国的情况，西方国家它主要的问题是在20世纪以后，扭转了它在19世纪和20世纪初的状况，出现了一种大众的消费热。这个状态就造成了寅吃卯粮，美国的表现形式就是美元是国际主流货币，所以，它就发货币。     我们也会碰到这样的问题，对我们来说，最主要的问题，是劳动者的收入比重降低，储蓄主要是企业储蓄和政府储蓄，并不是居民储蓄。为什么是政府储蓄和企业储蓄？分配的结构是由生产的结构决定的，如果不能改变我们增长的模式，这个问题无法解决，提高储蓄率就提高了政府的收入。让劳动力变成有知识有技术的劳动力，让他们的收入提高，他们的收入增加，他们的储蓄率提高，这样才能扭转过来。所以，怎么转变增长方式，减少贪腐是我们要思考的问题。     领导到底准备怎么办？现在有两个很强烈的有影响的意见，一种意见，国家资本主义，强政府，大国企来解决这两个问题，解决增长模式的转变，解决贪腐的问题。从生产上说，高铁就是个例子。从地方政府可以看到，现在全国普遍的是提高投资长度，报刊上说温州模式破产了，因为他们现在这个模式不是温州模式。全国增长最好的地方，强政府，大国企这个战略应该到了极致，这是一种观点。     另外一种观点，还是要按照十一届三中全会以来的路线，这是更明确的。到了80年代末期，90年代中期，已经形成了大体清楚的目标，是不是按照这个目标。     这两种意见现在争论不休，不知道以后的领导会采取什么样的方针。采取什么样的方针对我们国家的发展来说，我们50人论坛的同志们，可以在形成我们国家总的方针、方向上有所贡献。 进入 吴敬琏 的专栏    进入专题： 反腐败    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益专题 > 专题文库 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/50128.html    

闫海 曾祥瑞：宪政、地方自治与地方财政法制 ——日本法的经验与借鉴 进入专题 ： 宪政 地方自治 地方财政    ● 闫海   曾祥瑞       内容提要: 地方自治具有塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府的功能，是现代宪政的重要内容之一。经过120年发展，日本已经成为亚洲诸国中宪政制度最为成熟的国家，地方自治制度经历三次重大改革，是日本宪政建设中独具特色的重要内容。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容，又是地方自治的重要保障措施。20世纪末，日本地方分权改革建立与本国宪政、地方自治相配合的地方财政法制。我国改革正处于攻坚阶段，可借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构，通过地方财政法制建设实现地方自治，并藉由地方自治通向宪政国家。     关键词: 宪政/地方自治/地方财政/日本法          一、地方自治与宪政          “自治”（Self-governance）是相对于“他治”的概念，即自主治理，个人或共同体自行管理本人或者本共同体的私人或公共事务。1地方自治是指地方共同体自主治理本地的公共事务，而不受或者少受国家或者中央政府的干预。自治有三项构成要素：第一，公法组织，即组织具有公法属性，可被授予组织高权、规章高权及财务高权等公权力：第二，利害关系人参与，又称参与原则，即当事人参与该团体的决策；第三，自主履行任务，又称国家远距原则，即国家必须与自治团体保持适当距离，以确保自治团体之自主与独立。 2     日本关于地方自治本质的主要学说是：第一，固有权说。该说的论据主要是“自然法思想”和“历史实证说”两点，前者上溯法国大革命时期的“地方权”，主张自治并非外在赋予，而是地方公共团体固有的权利，性质与个人的基本权利相同；后者则基于历史观察，认为地域性的社会共同体先予国家而存在，因此国家权力源自地方自治团体，而不是地方自治团体的权力来自国家。第二，承认说。该说认为，地方自治团体是主权国家的一部分，因此地方自治权乃是基于国家法律的承认授权而来。第三，制度性保障说。“制度性保障”是德国魏玛时期的宪法理论，主张宪法保障的“制度”和“基本权利”相区别。3该说认为，地方自治是历史上、传统上所形成的公法制度，宪法专门规定这一重要制度并给予制度性保障， 4即便国家法律也不得侵害之。后两种学说的共通点，认为地方自治权传来于国家，因此属于广义的传来说，其中制度性保障说一度为通说。 5上世纪60年代末，日本地方自治出现危机，地方自治的重要性被重新认识，固有权说被修正并复兴，生成日渐盛行的人民主权说，即地方自治是保障人权、实现人民的主体性不可或缺的制度，基于人民与地方、国家之间亲疏关系，应予以“地方优先”。     地方自治的宪政意义包括但不限于：第一，“地方自治是民主主义的小学”。 6地方自治使每一个地方都变成一所试验公民自主管理公共事务的学校，通过公民对地方政治的参与，实现对民主承担者的素质养成。“怠性及私心，即对于与自己无直接利害关系的事都很漠视，是于民治政体最危险的。一个人如果对于乡村的事务能够有公共心，能够很公平很热诚，那么，这个人对于国家的大事自然会知道尽公民的义务了。古语所谓‘小事不忠必不能忠于大事’恰恰是这个道理的反证”，“民治制度最好的学校及其成功的最好的保证，就是实习地方自治”。 7第二，地方自治抑制中央过度集权，实现权力多中心。中央集权主义的中心是中央政府的集权和权威，强调中央政府处于整个社会协调和控制中的核心地位。但是，权力能够自我强化，缺乏约束的中央集权往往造成政府专横、严重官僚化及权力滥用。地方自治促成一个多中心而非单中心的秩序，无数个共同体就某些事项上可因地制宜地制定辖区内公共政策，而不需要服从一个大包大揽的所谓“最高权力”中心，因此地方自治是分权制衡宪政理念的体现。第三，地方自治强化政府责任，提高公共服务效率和质量。除少数小国寡民外，绝大多数国家基于人口和领域的关系，都需要建立多级政府。托克维尔指出：“当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时，它不仅是在自误，也是在误人”。 8地方自治具有地域密切性和立即适应性，通过与地域实情和居民意思的密切联系，能够更快地熟知情形及变化，及时作出顺应性行政活动，高效而且弹性地解决地域问题。          二、日本地方自治的三次革命          江户时代的日本封建制度具有较高的“地方分权”特质，随着幕府统治的终结及西方列强的“外压”，日本开启国家建设的现代化进程，1869年“版籍奉还”与1871年“废藩置县”初步形成现代地方制度，但是当时府县等地方机构是国家的代理人，没有地方自治的意义。 91878年经地方官会议和元老院会议审议发布《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》等三部法律，加上1880年《区町村会法》，共同构成日本近代地方制度上的三新法体制，这是日本地方自治的第一次革命。     三新法体制确立了全国统一的地方体制，初步承认“地方分权”，将府县、区町村视为地方公共团体，正式设立府县会和区町村会，认可区町村的自治，并在地方财政制度上区分公共财政和私财政，三新法体制被视为后来地方自治的“实验室”与“日本地方自治的开端”。 10新法体制时而施行，时而废止_，缺乏稳定性，直至“大正政变”，地方自治才有所进展。二战期间，受政党政治崩溃和军国主义风潮的影响，地方自治一度衰落，以内务省为中心轴的中央集权统治形成从天皇到内务大臣、到知事、再到市、町、村长的“纵的统治”体制。 11     基于对战前中央集权体制的反省，体现草根民主的地方自治制度得以在《日本宪法》以专设第八章的方式予以确立，这是日本地方自治的第二次革命。《日本宪法》第92条处于第八章的总则地位，规定“地方公共团体之组织及经营事项，依地方自治本旨，以法律定之”，其中“地方自治本旨”一词通常认为包括“居民自治”和“团体自治”两个原则。 12居民自治是指居民实施自治之意，即居民自己考虑地域之事，用自己的手实施自治，称之为“政治性自治”，来自于英美法系传统； 13团体自治是指由独立于国家的地域团体实施自治之意，即地方公共团体基于自主性、自利性的自我判断与责任，根据地域实情推行行政，称之为“法律性自治”，来自于大陆法系传统。 14第93条是关于地方公共团体的机关、直接选举的规定，要求地方公共团体设议会，首长、议员由当地居民直接选举产生，这是居民自治的最低限度要求。第94条规定地方公共团体的权限，即自治财政权、自治行政权及自治立法权，这是团体自治的最低限度要求。第95条规定地方自治特别法上的当地居民投票制度，体现自治体是基于居民意思参与国家立法过程，这是居民自治、团体自治的双方要求。 15当时日本地方自治的法源除宪法外，还包括1947年《地方自治法》、1948年《地方财政法》、1950年《地方税法》及《地方公务员法》等，但是这些具体制度与现实实践并未充分贯彻宪法上的地方自治，乃至基于赶超发达国家的现代化国策，以提高统治集中程度和效率为藉口，强化中央对地方的控制，以致出现回归传统“地方制度”的地方自治萎缩与形骸化。     20世纪70年代中期至80年代后期，因中央财政困窘、国家政治与行政腐败、东京一极化恶果等“日本病”相继涌现及福利社会的新需求、地方参与意识增强，中央集权体制成为日本进一步发展的深层次制度性和结构性病灶， 1620世纪90年代末，以宪法上“地方自治”理念重建开始日本地方自治的第二次革命，“自治体行政成了现代行政最先端的承担者”。 171993年众参两议院在日本宪政史上首次全会一致通过“关于推进地方分权”的决议。1994年地方公共团体的全国盯村会、全国市长会、全国知事会、全国町村议会议长会、全国市议会议长会和全国都道府县议会议长会，即地方六团体，向内阁及国会提出“推进地方分权意见书”，该意见书为日本地方分权改革确定基本方向。1995年临时法《地方分权推进法》颁布，依该法设置地方分权推进委员会，委员会可向政府提出有关地方分权“具体方针”的“劝告”，“政府有尊重委员会提出的劝告的义务”。1999年政府根据该委员会的五次劝告向国会提出制定“有关为实现推进地方分权的完备相关法律之法”的建议，国会作部分修改后通过《地方分权总括法》，以法律形式记录了多年来有关地方分权研讨的过程与成果，是1993年国会决议以来的里程碑式重要法律。 18该法总则475条、附则252条，对《地方自治法》等法律、法令作475处修改，这次跨世纪的改革宣告“依赖中央政府的决策和行政管理来满足人们生活需要和维系地方发展”的一个时代的结束，标志地方政府由被传统政治行政结构纯化为执行和实施中央政府公共政策的“行政实体”，转型成为以民主宪政结构为基础的和以地方利益政治为特征的“自治实体”。 19           三、基于地方自治的日本地方财政法制          地方公共团体的权能分为自治组织权、自治行政权、自治财政权和自治立法权，《日本宪法》第94条是地方公共团体自治财政权的宪法依据。北野弘久就指出：“‘地方自治’的法宝是地方财政权”，“不具有财政方面内容的‘地方自治’只能是画饼充饥”。 201949年夏普（Shoup）劝告提出，确立公平税制、改善税行政及强化地方财政等是建立日本财税制度的三项基本方针， 21其中建立地方公共团体的本质性财源是强化地方自治的关键，主要包括：第一，再分配各级政府事务，尽可能确保各级政府全额负担本级的专门事务，以明确行政责任；第二，依据辅助原则， 22下级政府具有事务优先权，国家事务限于地方公共团体不能有效处理的；第三，创设地方财政平衡交付金制度；第四，给予地方政府独立税权，尤其分配市町村以固定资产税，建立基础性自治体的财源；第五，改革国库补助负担金制度。但是，日本宪法上的分权理念与财政集权的制度设计之间不匹配，致使地方自治难以落实。1943年日本国税收入占全国税收收入的93. 4%，地方税仅占6.6%，战后中央政府的税源分配比例虽然有所下降，但是直至1970年的近30年间，中央和地方税收份额基本上呈“七三开”状况， 23“三分自治”成为财政视角下对日本地方自治被虚置的嘲讽。《地方分权总括法》为确保地方自治所需要的自立性、自主性的地方财政运营，对《地方财政法》、《地方税法》及《地方交付税法》予以修正，重建基于地方自治的地方财政法制，主要内容是：     第一，地方财政计划和地方预算。依据2004年修订《地方税交付法》第7条：“内阁每年度必须整理下年度地方财政收支预计额的相关资料，提交国会并向一般公众公开”，这一文件称之为地方财政计划。地方财政计划反映对各种税收收入的预测、地方交付税和国库支出金的预计额、中央和地方发债额度等信息，具有编制地方公共团体预算综合情报源的作用。地方财政计划有助于中央与地方财政的整合、地方公共团体的财源保障，是地方公共团体和中央政府行政与财政运营的指南。     依据2003年修订的《地方自治法》第211条第1款的规定：“普通地方公共团体的行政首长编制每年度预算，在年度开始之前必须通过议会的决议”，第219条又规定：议会议长在预算决议通过3天内将其送达行政首长，“普通地方公共团体的行政首长在接到送达的前款规定预算时，如果确认没有进行再次审议或采取其他措施的必要，都道府县必须立即将其向总务大臣报告，市町村必须立即向都道府县知事报告，并将其要旨向居民公布”。因此，居民自治和团体自治精神在预算审议、报告及公布中被全面贯彻。     第二，地方课税权。地方公共团体拥有宪法上规定的地方自治的课税权，并通过这一课税权来自主筹集其财源，这一原则被称为自主财政主义。 24按课税权主体不同，日本租税可分为国税与地方税，地方税又分为都道府县税和市町村税。就国税和地方税税收结构而言，国税以直接税为主，在直接税中又以所得税和法人税为主，其中个人所得税占国税收入总额30％以上；道府县税以普通税为主，占其税收总额的90％左右，而在普通税中地方消费税、事业税、都道府县民税是最主要的税种；市町村税也以普通税为主，占其税收总额的95％左右，而在普通税中市町村民税和固定资产税是最主要的税种。 25《日本宪法》第84条规定：“新课租税或变更现行租税，须依法律或法律所定之条件”，即租税法律主义，一般认为仅指向国税。对于地方税，则依据《日本宪法》第92、 94条之规定，遵循租税条例主义，即地方税的课税要件和课赋及征收的程序必须依条例规定，并且必须明确。同时，为防止地方居民苦乐不均，自主财政主义不全面否定以国家法律对地方公共团体的课税权设定统一标准或范围，但是不应以国家法律对地方税一刀切进行划一的规定，应尽量排除国家行政机关的指挥和监督的干涉，因此《地方税法》为准则法。 26地方税又分为法定税和条例规定独自课税的法定外税。法定外税的新设或变更依据旧《地方税法》第259、 669条之规定，须事先得到自治大臣或都道府县知事的许可，现改为总务大臣或都道府县知事的协议制， 27从而扩充地方公共团体的课税自主权。     第三，地方举债。日本地方各级政府依据地方自治，具有完全独立的预算权，自主编制和执行本级预算，也独立承担相应的责任，自求预算平衡。当预算收支难以平衡而出现赤字时，各级政府弥补财政赤字的最主要手段便是举债，尤其是发行地方债。《地方自治法》第214条规定：“除去年度支出预算的金额、连续经费的总额及转入明许经费的金额外，普通地方公共团体负担债务的行为必须在预算中作为债务负担行为予以规定”，第230条专门对地方债予以规范，“普通地方团体公共团体在法律规定的情况下，依据预算的规定可发行地方债”，预算中必须规定地方债发行的目的、限额、方式、利率及偿还方式。此外，旧《地方财政法》要求地方债的发行，应一概事先取得自治大臣或都道府县知事的许可，为提高地方公共团体的自主性，保障地方财源，确保地方财政的健全性以及地方债的圆满发行，现改为原则协议，例外许可，即2003年修订《地方财政法》第5条规定，符合要求目的发行地方债或变更地方债的主要内容，除轻微情况及其他总务省规定情况外，应与总务大臣或都道府县知事进行协商，总务大臣应听取地方财政审议会的意见，协商同意才能拨付有关公共资金；未获同意，则由地方公共团体的行政首长向地方议会报告意图。但是，如果存在不符合地方债的限制比率、经常性支出比率、迟延支付本利偿还金、虚伪记载及违规发行等情况，则启动对地方债干预，即必须得到总务大臣或都道府县知事的许可。     第四，财政转移支付。日本的财政转移支付制度包括地方交付税与国库支出金，二者对于地方自治具有不同意义。地方交付税是指为达到均衡地区间财力的目的，中央政府提取国税中所得税、法人税和酒税收入的32%、消费税收入的29.5%以及香烟税的25％作为交付税总额，再根据客观因素和行政服务水平要求计算出各地的标准财政支出额，以各地地方税应征收税额加上地方让与税作为各地的标准财政收入额，标准财政支出额与标准财政收入额的差额，为各地财源不足额，最后按比例分配交付税。地方交付税在地方财政收入中仅次于地方税，居第二位。地方交付金承继1950年依据夏普劝告创设的地方财政平衡交付金制度，虽然不属于地方固有财源，但是用于一般性财政支出，所以又被称为“呈间接课征形态的地方税”。 28     《地方交付税》第1条阐述立法目的，地方交付税是在确保《日本宪法》第94条规定的地方公共团体权限的前提下，“谋求地方之间财源均衡化，以及通过设定地方交付税交付标准等保障地方行政有计划运营，以此促进地方自治宗旨的实现，强化地方政府的独立性”。国库支出金，又称国库补助负担金，是指对实施特定事业与事务的地方公共团体，国家为提供实施事业与事务所需经费而附义务交付给地方公共团体的经费，以及国家奖励地方公共团体实施特别事业与事务的费用，是国家的单方面给付金。国库支出金在地方财政收入中仅次于地方税和交付地方税，居第三位。国库支出金又分为国库负担金、国库委托金和国库补助金三种。国库负担金是依据《地方财政法》第10条第1、 2、 3款，地方公共团体实施事业和事务时，国家基于与地方的共同责任，按照国家责任比例义务地支出的资金。国库委托金是指依据第10条第4款规定的地方公共团体无法负担义务的事业与事务，国家基于便利国民、有效执行而将其委托给地方公共团体时交付的资金。国库补助金是指依据第16条，国家基于地方公共团体采取必要措施，或者有财政上特别需要，或者奖励地方公共团体进行特定事业而支付的资金。国库支出金是用途受到限定的所谓附带条件的财源，负担金、委托金的分配是否公平，补助金是否构成国家对地方公共团体进行控制的手段等，都成为需要探讨的问题，乃至引发制度本身存废的争议。 29目前，基于地方自治的精神，国库支出金的规模正在缩小。     第五，居民诉讼制度。居民诉讼是战后民主化建设中移植美国判例法上纳税人诉讼的一项改革成果，已经成为日本地方预算执行监督中独具特色的制度。日本《地方自治法》在第九章财务下设第十节“居民的监查请求及诉讼”，制度的直接目的是防止和纠正地方公共团体职员违法或不当的财务会计行为，制度的实施为居民提供参加地方政治与地方行政、维护地方利益的手段，并对地方公共团体财务会计的营运予以监督及司法审查。日本居民的监督请求及诉讼制度由两阶段构成。依据《地方自治法》第242条，第一阶段是居民监督请求，即普通公共团体的居民如果认定普通地方公共团体的行政首长、委员会或委员以及该普通地方公共团体公务员，具有违法或不当的公款挪用、财产的取得、管理或处置、契约的缔结或履行债务及其他义务的责任时，包括预测该行为发生具有相当的确凿性的情况，或者认定存在违法或有不正当赋课及征收或者财产管理方面玩忽职守的事实时，可以附证明以上事实的书面报告，向监查委员提出监查请求。监查委员收到请求后进行监查，如果认定请求没有理由，则附理由书面通知请求人并同时予以公示；如果认定请求理由成立，则向有关主体发出劝告，要求其在一定期限内采取必要措施，并将劝告内容通知请求人及予以公示，情况紧急或危害重大时，监查委员可以劝告立即停止行为。由于劝告不具有强制执行力，相关主体可能未采取措施，以及请求人对监查委员的监查结果、劝告内容或相关主体的措施不服时，则进入第二阶段，即普通地方公共团体的居民可以依据《地方自治法》第242条之2向法院提起以下诉讼请求：中止该执行机关或公务员的全部或部分行为；取消或确认该行政处分无效；确认该执行机关或公务员玩忽职守事实；向该执行机关或公务员提出对相关方损害的赔偿或不正当利益的返还。“居民诉讼的直接依据对象是财务行政，而根据其违法事由如何理解，本诉讼的涉及范围具有极大扩展的可能性”， 30非财务会计行为的合法与适当性被纳入司法审查，成为纠正行政运作的重要手段。          四、结语          以1889年颁布的《大日本帝国宪法》即明治宪法为起步，日本经过120年曲折发展的坎坷进程，堪称亚洲诸国的宪政典范。1946年《日本宪法》载入地方自治的规定，地方自治作为日本宪政的重要元素，在塑造国民的民主性格、抑制中央过度集权及强化责任政府方面发挥重大作用。自主、充足的财政既是地方自治的基本内容，又是地方自治的重要保障，历经20世纪末地方自治第三次革命，日本初步建立了与地方自治相配合的地方财政法制。     借鉴日本的宪政、地方自治与地方财政法制三位一体的制度架构，我国应从以下方面予以改革：     第一，明确地方政府的宪法地位，中央与地方关系法治化。我国宪法除第4条第3款及第6章第6节对民族区域自治制度予以较为明确的规定外，仅在第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，“统一领导”、“充分发挥”、“主动性”及“积极性”这些政策化、模糊性的词语不能对我国地方政府的宪法地位予以清晰的界定。在我国市场经济转型改革中，这种原则性的宪法分权为冲破改革的政治障碍、进行地区改革试点、维护改革的持续性等提供制度空间，这就是所谓的“中国特色的维护市场的经济联邦制”。 31但是，非法治化分权也成为腐败、通货膨胀、宏观经济不稳定及诸侯经济的肇因，并且经济分权与政治集权的矛盾日益凸显。     第二，多元利益集团参与地方分权改革，中央与地方事权划分的制度化。在20世纪末日本地方分权改革中，地方六团体、内阁及国会等利益集团之间透明度较高的协商博弈，设立改革咨询机构的地方分权推进委员会及一揽子修法等为《地方自治法》修订等改革成果提供民主化、正当性的基础。与之对照，1993年时任常务副总理的朱?基领队，以“东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施”这种非正式的、内部性方式促成1994年分税制改革， 32并规定我国目前分权的基本架构。我国中央、地方事权划分仅在《中央银行法》等个别法律中初露端倪，全景式规范仅以规范性文件的方式在1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年国发第85号）第三部分第一段对“中央与地方事权和支出的划分”予以粗糙的规定。     第三，修改地方财政法制，保障地方财政自主。我国财权与事权的初始划分原本就不匹配，又通过非刚性制度约束下的所谓微调，财权被层层上收，事权被层层下放，以致“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光”。在地方财政不足的情况下，土地财政、罚没经济及规费泛滥等具有一定合理性，法律上红线被破坏，法治权威荡然无存，而且对上级政府转移支付的过度依赖，严重戕害了地方的自主性。因此，必须修改有关法律，赋予地方政府一定的征税权、举债权，建立科学规范的转移支付制度，确保地方财政自主。     第四，强化地方财政民主，扩大公众监督。向下分权，不是对地方官员的放权，是将地方事务的权力交给地方公众。各级地方人民代表大会作为地方的代议机关，是地方民主的基本形式，应通过预算等方式加强财政民主建设，还可以引入日本居民诉讼制度，开放司法通道，鼓励公众积极捍卫公共利益，造就更多的“私人检察官”。     路径依赖是制度变迁的至关重要的因素。我国政治改革不平衡，经济改革突飞猛进，而政治改革相对滞后，财政改革恰恰具有经济、政治改革的双重属性，同时在大国中，自下而上的改革有助于在稳定中不断试错，进而明确全局性的改革目标。从地方财政法制到地方自治、再到宪政，这正是一个基于路径依赖、值得尝试的改革思路。          注释:     1参见王建勋：《自治二十讲》，天津人民出版社2008年版，第1页。     2参见赵相文：“由法律观点论自治制度”，载《中原财经法学》2005年第2期，第121-174页。     3参见法治斌，董保城：《宪法新论》，元照出版公司2005年版，第432页。     4参见［日］桧垣正巳：《地方自治法の要点》，学阳害房1990年版，第3页。     5参见［日］阿部照哉，池田政章，初宿正典，户松秀典编著：《宪法（七）—总论篇、统治机构篇》，周宗宪译中国政法大学出版社2006年版，第450页。     6［日］芦部信喜，高桥和之增订：《宪法》，林来梵，凌维慈，龙绚丽译，北京人学出版社2006年版，第320页。     7英詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》（上册），张慰慈等译．吉林人民出版社2001年版，第133-134页。     8［法］托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第100页。     9参见日三浦隆：《实践宪法学》，李力，白云海译，中国人民公安大学出版社2002年版，第271页。     10参见郭冬梅：“三新法体制的形成与日本近代地方自治”，载《社会科学战线》2006年第2期，第152-155页。     11参见［日］三浦隆：《实践宪法学》，李力，白云海译，中国人民公安大学出版社 2002年版，第278页。     12参见日阿部照哉，池田政章，初宿正典，户松秀典编著：《宪法（上）—总论篇、统治机构篇》，周宗宪译中国政法大学出版社2006年版，第448 449页。     13参见［日］阿部?龋?翊宥寄闲郏?谋咎诿辣嘀?骸兜胤阶灾韦蜗执?糜铩罚?а羰榉?990年版，第45页。     14参见［日］阿部?龋?翊褰蚰闲郏?谋咎诿辣嘀?骸兜胤阶灾韦蜗执?糜铩罚?Т秃Ψ?990年版，第65页。     15参见日阿部照哉，池田政章，初宿正典，户松秀典编著：《宪法（上）—总论篇、统治机构篇》，周宗宪译中国政法大学出版社2006年版，第448页。     16参见吴寄南：《新世纪日本的行政改革》，时事出版社2003年版，第210-212页。     17机部力，小幡纯子，蔚藤诚编：《地方自治判例百选》（第3版），有斐阁2003年版，第1页。     18参见日兼子仁，村上顺：《地方分?唷罚?胛奶?004年版，第5-15页。     19参见万鹏飞，白智立：《日本地方政府法选编》，北京大学出版社2009年版，第1-21页。     20日北野弘久：《日本税法学原论》》（第5版），郭美松，陈刚译，中国检察出版社2008年版，第245页。     21参见日金子宏：《日本税法》，战宏斌，郑林根等译，法律出版社2004年版，第47页。     22关于辅助原则与地方财政自主的关系论述，参见闫海：“地方财政自主的宪政逻辑—辅助原则的分析进路”载《学术探索》2006年第6期，第20-24页。     23见王朝才：“日本中央和地方财政分配关系及其借鉴意义”，载《广东商学院学报》2005年第5期，第25-33页。     24参见日金子宏：《日本税法》，战宏斌，郑林根等译，法律出版社2004年版，第71页。     25见王朝才：“日本中央和地方财政分配关系及其借鉴意义”，载《广东商学院学报》2005年第5期，第25-33页。     26参见［日］金了宏：《日本税法》，战宏斌，郑林根等译，法律出版社2004年版，第72页。     27北野弘久认为，这种协商可解释为事实上的程序，即便没有得到总务大臣的同意，课税厅也可以遵循该地方税条例依法征收地方税。参见日北野弘久：《日本税法学原论》（第5版），郭美松，陈刚译，中国检察出版社2008年版，第262页。     28日室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第559页。     29参见日盐野宏：《行政法Ⅲ（第3版）行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第123-124页。     30［日］盐野宏：《行政法Ⅱ（第4版）行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第186页。     31See Gabriella Montmola, Qan Yingyi＆Barry R.Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China, World Politics 48, 50-81 (1995).     32参见马国川：《共和国部长访谈录》，生活·读书·新知三联书店2009年版，第259页。    进入专题： 宪政 地方自治 地方财政    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/50264.html 文章来源：本文转自《行政法学研究》2011年第1期 ，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。