于建嵘

三月二十五日在微博上发表这一勇敢信息的人署名中国社科院农村发展研究员于建嵘。于建嵘属于那些不停地在社会网络上为补救制度的缺陷而提出建议的知识分子。世界报文章作者认为，于建嵘在微博上发表的信息则是为试探政改而放出的实验气球，政治改革自从一九八九年天安门民主运动遭到严酷镇压以来这一成为犯忌的话题正在成为辩论的主题。甚至进步媒体“财新”三月二十三日发表的一篇社论指出，最近发生的事件至少弄清楚一件事，也就是改革中国政府的制度的时刻已经到来。 财新社论的作者对中国总理温家宝三月十四日在人大闭幕之际举行的三个多小时的记者会涉及的内容繁多和答记者问的口气自如感到欢欣鼓舞。世界报写道，温家宝的记者会实际上已经为薄熙来的政治野心敲响了丧钟，记者会的次日，薄熙来被免去重庆市第一把手职务，中共高层的这一决定也是重庆前公安局局长王立军到美国驻成都总领事馆避难的一个后果，随后中共中央纪律检查委员会又“控制”了与薄熙来关系密切的大连亿万富豪徐明。在重庆大肆鼓吹更为公平的治理模式的薄熙来是否在大连通过其夫人谷开来的律师事务所获得有油水可捞的合同而发财致富呢？有关丑闻甚至涉及到某个涉嫌保护薄熙来的人，中共中央政治局九名常委之一周永康。 在重庆事件之后，中共核心力量对比仿佛发生了翻天覆地的变化，三月十四日，温家宝利用答记者问的机会就其二零一零年八月所主张的政治改革势在必行的信息从来也没有向这次这样赢得人心。当年，温家宝利用一次到深圳视察的机会开始谈政改问题，温家宝希望继承前中共改革派领导人胡耀邦遗业，但是在中共高层“曲高和寡”，保守派公开采取敌对立场，直到这次发生重庆事件。 中国国家的安全机器近日防范森严壁垒是否隐藏着强硬派向胡锦涛和温家宝的接班人习近平和李克强施压的企图？这可能是王立军向美国人要求避难时阐述得言下之意，某些北京问题专家也从中看到眼下接近溃败的强硬派“逼宫”的迹象，而“核心”政权，也就是胡温，习李及其盟友得到巩固。 上述这些假设可以解释三月十九日中国互联网上流传的政变企图的传言，世界报文章引述北京清华大学中法研究中心主任潘明萧的话指出，现在并不能说拥有确定由建立一个是习近平处于危险的竞争权利的意志，但是近些年来，可以观察到有一种与改革和法治精神背道而驰的自作主张的现象，这种倒退更加与警察国家或镇压国家的模式相符，现在的问题在于这种倾向是否会颠倒过来。 总之，財新社论认为政治改革不应该让人害怕，改革应该是逐步稳健地进行。 此外，国总统大选第一轮投票只剩下两个多星期时间，总统大选仍然占据今天法国绝大部分全国性报纸头版头条位置：在图卢兹恐怖主义连环杀人案事发两个星期之后，在法国穆斯林人大集会前夕，法国当政党寻求连任的候选人萨科齐挥舞着伊斯兰主义威胁的大旗，左派报纸解放报不无担忧地谴责萨科齐与伊斯兰之间的危险关系；费加罗惊慌失措地宣布假设社会党总统候选人奥朗德当选，税收之高将会创纪录；十字架报向总统候选人们提出如何与贫困和被社会排挤作斗争的问题；世界报对有望获得十四个到十五个百分点的左派阵线候选人梅朗顺拒绝与左派社会党联手进行了淋漓尽致的分析。  

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于建嵘 李人庆：城乡户籍制度的改革实践与政策建议 进入专题 ： 户籍制度    ● 于建嵘 （ 进入专栏 ）   李人庆        一、户籍制度改革的背景与问题          城乡户籍制度是目前在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度。这一制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认为是“二元经济结构”的最显著标志之一。对于户籍制度改革的共识也是众多改革之中最为充分的。但是改革幅度很小，至今尚未大规模起步。同时它也是近年来如此众多的改革领域内对改革目标、方向与路径，认识最不统一，被利益绑架最深，最缺乏改革动力的一个制度。     目前我国有2亿多流动人口特别是1.5亿多的农民工，他们既是对我国工业化、城镇化、现代化建设做出了巨大贡献的群体，也是大部分工作和生活时间都在城市的常住人口，但是城乡户籍制度却把他们挡在了城外，不能享受到城市公共服务和分享城市发展的成果。当前对外来人口的管理与服务也成为社会管理中最突出的问题之一，也是最难解决的问题之一。如何能够积极稳妥地推进户籍管理制度改革，全面实行居住证制度，解决好流动人口在就业服务、子女上学、社会保障、医疗卫生、住房租购等方面的问题，真正实现城市公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖已成为当前促进人口城市化，转变经济发展方式，实现“以人为本”和科学发展观的本质要求。这是能否解决三农问题，能否实现城乡统筹和可持续发展，能否实现发展方式的根本性转变，能否实现共同富裕和社会公平正义的核心和关键所在。     如何在城乡户籍制度改革上有所突破，如何破解这一计划经济遗留下来的制度性难题是理论和实践上都不能回避的、迫在眉睫的问题。本文首先在总结户籍制度的历史变迁的基础上，梳理了户籍改革所面临的难题和困境；其次讨论了目前各地所进行的户籍制度改革的做法，特别是重庆户籍制度改革的理论与实践，并此基础上进行了分析和评述；最后归纳总结了当前户籍改革的路径、方式和方法以及所取得的经验，并提出了相应的政策建议。           二、对户籍制度的认知和户籍制度改革的争论          要对户籍制度进行改革，其中一个必要条件就是对它的本质、存在依据和条件，改变的动力和机制，所产生的问题与危害等一系列理论和实践上的问题有深刻的认知，只有在此基础上才能够产生解决户籍制度问题的社会共识、社会行动与社会政策。          1、户籍制度的本质和核心是什么？支撑它存在的制度基础是什么？          户籍制度如果仅仅是一个制度性的歧视问题，我们既然有强有力的政府，那为什么不可以就一纸文件宣布取消了呢？难道政府希望维持一个对农村居民歧视的制度？实践告诉我们，户籍制度的形成和改革，远远比我们所想象的要复杂得多。     实际上，并非户籍制度本身，而是其背后的一整套财政、社会管理体制和法律权利体系使其改革步履维艰。它是涉及面最广，涉及体制改革层次最深，涉及利益人群最多的制度，其本质是附加在它身上的各种社会福利和权利的区隔。首先，户籍制度是一个历史的产物，它所形成的城乡差别的制度性鸿沟已经经历了五十多个年头；其次，它并非一个人为制度设计的产物，而是计划经济演进的一个制度性结果。计划经济时期，中国形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级，分为全民所有制和集体所有制，其中的福利享受是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。     户籍制度的内在逻辑形成于封闭内生工业化的计划经济发展战略。新中国刚刚成立的时候，国家并没有限制不同区域人口的自由流动，没有限制农村人口向城市的流动，但由于社会制度的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口的迁入、迁出的发生率，高达35‰到50‰，绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，其中第二部分专门讲“关于制止农村人口盲目流入城市的问题”。这一说明当中明白地表述了政府当时所遇到的实际问题，罗瑞卿讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段话可以很好地用来解释我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑，或者说是逻辑的起点。具体来说，大致表现为以下两个层面：     首先，当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域、按所属层次、按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界内的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。其次，新中国计划经济体制的确立，形成公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化，其直接的反映就是对市场供给与就业的影响。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。然而，取消粮食市场反而造成粮食供给短缺，并进一步恶化了城市粮食供给，可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。1956年国家大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割和户籍迁移设限政策的出台。     正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割、区域分割、行业分割、核算单位分割的多元公有制体系，也即多元社会保障体系。在这一体系之内，不仅仅是城乡之间不能自由迁徙，同时在城城之间、乡乡之间、单位与单位之间也不能随意变动户籍。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。     1957年12月中共中央、国务院联合发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理，切实做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。具体来说，这种户籍制度主要有四个方面的特点：（1）它把户口分为农业户口和城镇户口（非农业户口）两大类，而这种社会身份一旦确立，其后代子女均按照这一身份确定户口类别。（2）这种户籍制度与每个人的基本生活消费品定量配给相结合。拥有城市户口的人可以凭粮证和副食供应证等享受国家低价供给的各种生活必需品；而农村户口的拥有者不享受这些供给，客观上形成了吃商品粮和不吃商品粮的区别。（3）这种户籍制度与国家垄断下的劳动人事制度相结合，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置。1957年12月国务院发布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂时规定》要求城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民，甚至还规定临时工亦必须尽量在当地城市中招用，不允许农村人口进入城市寻找工作。（4）这种户籍制度与社会福利制度结合在一起，确立了城乡完全不同的医疗、劳保、退休、住房、子女上学等福利保障制度，为城市居民提供各种优先权1。虽然这种户籍制度所确立的城乡社会二元结构对于实现我国经济的工业化起到了一定的作用，“在人口大量过剩条件下，保证了国家集中财力建设社会主义工业化，推动我国的产业结构在20年左右的时间内走完了由以农业为主到以工业为主的历程”2。但同时，“在这种户籍制度下，我国城市居民和农村居民被强制性地划分为两大地位悬殊的社会群体”3，留下了严重的后患，那就是大量农民被束缚在土地上，留在农村，城市人口增长缓慢，城市化过程严重滞后于工业化过程，这就使“城乡之间的藩篱日益严密。乡村社会的全面发展受到很大制约”4。     总之，城乡户籍制度本质上就是将中国国民分为城市居民和农村居民，将中国国土分为城市国家所有和农村集体所有，中国城乡居民的就业、社会福利保障等一系列公共服务和公共品供给都是按照城乡有别的权利体系，按照城乡各自所属辖区政府或者社区群体，依靠不同的标准进行保障的。说白了，户籍就是附着在每个中国公民身上的，从生下来就先天具有的一个福利身份制度。改革开放后，这种福利身份制度并没有随着计划经济的解体而消解，反而伴随着地方财政分权体制和改革开放的区域政策差异以及区位制度资源差异不断地扩大。     值得注意的是，即使是1994年后的财政分权改革，中央与地方政府之间税收划分模式发生了变化，但其支出责任并没有改变，依然沿袭了计划经济的特点，地方政府仍然要承担提供本辖区内户籍居民的基本公共品供给责任，如本地区的行政人员开支、基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设、城市建设和支援农业建设等支出。由于中国改革开放和工业化发展过程中采取了“让一部分人先富起来”的不平衡发展战略，使得不同地区之间和城乡之间原来计划经济时代相对比较一致的地区和单位差异在市场经济时代被放大了。并且，在资本稀缺的条件下，伴随着资本的积累，差距在不断地扩大，使得户籍制度的身份不平等的弊端在市场化过程中更加显露无遗。     农民工在城里干着辛苦的活儿，已成为新生工人阶级的组成部分，但他们实际上受到的是不平等待遇。“离土不离乡，成为了离乡不离土”，即使离开了农业，离开了本地本省本县，农民工仍然归属于数百或数千公里外的出生地农村政府管理，而所在城市政府并没有负责为农民工提供社会福利的义务。农民工成为了中国在工业化和社会转型过程中的一个独特的称谓，表现了社会结构和身份变迁中的尴尬。中国的城市化率统计当中，存在两种城市化率的差异，户籍城市化率跟常住人口城市化率的差异在20%左右，这20%就是农民工。他们是两栖的，当统计常住人口的时候算城市，统计户籍人口的时候算农村，使得中国人口分成三类，城市户籍人口一块，农村人口一块，还有农民工这一块。人口城市化相对于工业化、土地城市化水平的滞后，对于中国社会经济的发展产生一系列的问题，造成城乡发展差距扩大，三农问题无法得到有效地缓解，经济内需不足，社会经济发展不协调与不可持续。     总之，户籍制度是从计划经济而来的，户籍制度是历史的产物。为什么要改革它？现实要求就在于它与中国改革后市场经济的发展越来越不相适应。从社会伦理正义来讲，它与共同富裕、社会公正、公民权利等一系列社会进步发展的要求和社会主义宗旨、本质不相符合，与中国已签订的国际公约和一系列成文法律相抵触。户籍制度改革的滞后和所产生的问题充分反映了改革后中国社会经济发展的不平衡，经济发展相对超前，社会管理体制严重滞后。通过社会管理的改革与创新，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，全面实行居住证制度，解决好流动人口在就业服务、子女上学、社会保障、医疗卫生、住房租购等方面的问题，真正实现基本公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖，已成为当前社会管理创新和社会建设的一项重要内容。正是在这个背景下，国家设立若干城乡一体化改革试验区，来推动城乡户籍一体化等政策改革。各级地方政府也在这个背景下，力图通过社会管理体制的机制创新，突破已有的户籍制度改革瓶颈，通过缓解户籍制度约束来促进本地社会经济的协调与可持续发展。          2、户籍制度改革的争论、误区与进展状态          正如前述，随着户籍制度的弊端日益凸现，在理论上对于户籍制度必须改革，大多数人并无异议。但户籍制度改革之所以进展不大和动力不足的另一个主要原因，就在于在户籍制度如何改革的问题上存在很大的分歧。到目前为止，无论是政府，还是学术界对如何推进户籍改革仍然无法形成共识。一旦涉及到实践层面如何改革，比如改革的重点放在哪里，改革的瓶颈、阻力和路径在哪里，改革的动力机制是什么，如何选择户籍改革的策略工具等一系列问题时，附着在户籍制度之上的相关社会经济管理体制、社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂，在稳定压倒一切和发展就是硬道理的思维下，户籍制度改革很难取得最终突破。     户籍制度改革之所以进展不大的另一个主要原因，就在于在户籍制度改革无论是在认识上，还是在实践上都存在一定的误区。什么是户籍制度中的核心内容？为什么户籍制度改革会这么难？这不仅涉及到一个地方政府进行户籍制度改革的激励问题，也涉及到对现阶段“城市户口”到底包含什么内容的认识问题。户籍制度改革是仅仅改革户口登记和居住登记管理制度，还是要改附着在其背后的福利保障制度和财政制度？户籍制度改革到底是按照目前的政策以中小城市（镇）为主，还是应该大中小城市都推进？户籍制度改革是应该让地方自主探索，还是需要中央的介入？是在给予流动人口户口时，要求来自农村的流动人口放弃其承包地甚至是宅基地，还是不提出这类要求？对这些问题，无论是既有的户籍改革探索，还是目前的一些认识，都存在不小的误区。     实际上，户口只是城市的“门卫”,而后面的利益才是掌舵人。人们一直把户籍制度改革的矛头对准公安部，但即使公安部把门完全打开，人们会发现门后的问题依然没有解决。这些问题最突出地集中在教育、就业和社会保障领域。未来户籍改革成功与否、民众是否满意就看这三块。社会保障是改革最艰难的一块。户籍改革不能就事论事、单线直进地改革，需要系统设计、协同一致才能够得到有效的解决。许多改革收效甚微的原因就在于缺乏改革的全局性和系统性。     虽然早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括取消农业、非农业二元户口性质, 统一城乡户口登记制度，实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源作为基本落户条件，调整户口迁移政策的改革目标。但目前户籍体制改革仍然停留在主要依靠地方政府采取局部改革的阶段。一些中小城市（镇）虽然改革进展很快，但由于其就业机会有限，公立学校教育质量偏低，并没有产生很大影响。近年来，中国在城市基本社会救助体系（如最低生活保障）和住房保障体系（如经济适用房和廉租房）建设上取得了较快进展，但这些保障体系只面对具有本地户口的城市居民。虽然中央政府要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但并没有为此提供相应的财政资源，而地方政府也缺乏积极性去全面执行中央的政策。     如前所述，目前我国几乎所有的生活消费品都已市场化，而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩也就意味着户口与就业相关的社会保险（即所谓的“五险一金”，养老、医疗、失业、工伤、生育保险及住房公积金）脱钩，这些保险是由作为雇主的企业和作为雇员的个人（单独或共同）缴纳。因此，如果劳动者就业单位为其雇员上了这些社会保险，则不管该雇员是否有本地城市户口，都可以享受这些保险。从这个意义上讲，当前阶段某地城市户口主要意味着那些由该地政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及子女在城市公立学校平等就学的机会。其中最困难的是户籍制度改革中成本最高的流动人口居住问题，也即“低收入住房”问题。这在广义上是指由各种主体提供的，可以解决低收入人群基本居住问题的住房，并不意味着一定要由政府来提供保障，也不意味着福利社会，而是“居者有其所”。     户籍制度改革的第一个误区，是认为实质性的户籍改革应该主要在中、小城市进行，而大城市、特大城市已太拥挤了，不宜进行户籍改革。但实际上，只进行50万人口以下的中、小城市户籍改革，其意义非常有限。很多大城市、特大城市，都已经吸纳了、未来还将继续吸纳更多来自农村和其他城市的流动人口就业。以北京为例，到2009年末，实际常住人口1972万人中，户籍人口1246万人；登记流动人口763.8万人，其中在京居住半年以上的726.4万人。上海2009年常住流动人口达542万人，广州2009年常住流动人口也超过600万，接近本市户籍人口，而深圳目前常住人口超过1400万，但户籍人口却只有200多万。人口向大中城市就业机会更多的地方集聚，固然部分是由于这些地区有更好的行政、财政资源，但更主要是由经济发展规律（城市规模经济和集聚经济）所决定的。除非我们要违背经济规律把产业从这些城市转移出去，否则只能让这些大城市的流动人口继续“流动”。     实际上，从1997年开始全国已有近400小城镇进行了户籍改革试点。1998年，各地逐步开放小城镇户籍。2000年，中央出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源农民均可根据本人意愿转城镇户口。在这一政策推动下，各地对小城镇户籍开放也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇户籍进一步放宽，至此大多数小城镇的户籍基本上对本地区农民开放了。但有意思的是，这一系列小城镇户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城镇的后果。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地与计划生育政策二胎指标，结果是这些地区的农民基本没有什么积极性去转为城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业机会，而且其本身能为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿去发达地区打工，也不愿在本地小城镇落户。     同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。要获得本地户口，外来人口一般要购买本地价格高昂的商品房，并获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍控制方面较为宽松的城市为例，现有规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口，但这个要求对绝大部分到杭州打工的农民工而言仍是天方夜谭。而在北京、上海等特大城市，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上千万，或在本地开办企业创造几百人以上的就业机会。     第二个误区，是认为在户籍制度改革进程中应该给城市政府充分的自主权，中央政府不应该深度介入。但实际上，若无来自上级尤其是中央政府的指导性政策、跨区域的协调，乃至于对地方政府尤其是人口流入地的地方政府施加较大压力，跨地市、跨省的户籍改革问题基本上很难得到解决。如果我们观察现有的各地户籍改革试点，就可以看到其主要对象是来自本省或本市范围内的农村人口，甚至有的只覆盖本地失地农民（往往是在低价征收农民土地之后）。但考虑我国人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移，特别是从内地向沿海、从发达省份内部较不发达区向更发达区域的迁移，这种完全由地方推动的改革基本无法覆盖那些来自外省、市的流动人口。光靠地方政府自身推进户籍制度改革，就很可能出现户籍改革中地方政府，尤其是作为流动人口主要流入地的沿海地区地方政府将以农民工为主体的所谓“低素质”人口及其家庭成员排斥在外的局面。如果是这样，户籍制度改革取得有效进展和突破根本无从谈起。     第三个误区是将征地拆迁或集中居住的农民作为户籍制度改革的主要对象，但这就涉及到农民获得城市户口需要放弃什么的问题。实际上，我国近年来很多地方进行的户籍改革，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。由于很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就有较大的升值潜力，非农就业收入也不低，孩子原来就可以在本地公立学校免费入学，因此，城市户口对他们的意义并不大，但地方政府为了征收他们的农地和宅基地，却很有积极性为这些人“解决”户口。相反，对那些最需要城市户口的外来流动人口的户籍问题，地方政府则基本没有激励去解决。     总之，户籍改革的真正内涵不在于迁户口而在于待遇一体化，是以“住房、低保、教育”为核心的公共服务和福利保障制度，户籍制度改革的方向是减少户籍造成的公共服务差异。户籍制度改革未来的重点突破方向是大城市的户籍制度改革。户籍制度背后的核心是财政制度。户籍制度改革必须以外来农民工为主体。任何有关户籍制度的改革努力，如果不能切实以外来农民工居主体的外来人口为重点，就容易变成表面功夫。户籍制度改革必须服务于人口城市化，科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准。从这个意义上讲，对当前中国的发展阶段而言，更有意义的城市化不是简单的城市常住人口增加，更不是城市面积的扩大和开发区、新城的大规模建设，而是尽享城市公共服务的市民增加。户籍制度本身的改革是一个目标而非手段：目标不能和手段混淆，简单地“宣布”取消城市与农村户口,很难有什么现实效果；手段恰恰需要跳出户籍之外，需要通过社会管理创新和探索公共服务的筹资创新，让“土地的城市化”为“人口的城市化”服务。     户籍改革已经进入综合和攻坚阶段，地方政府已成为改革的主角。改革意味着福利扩大化，是需要地方政府的财政支出作为支撑的。户籍制度改革呈现出一种自下而上的改革路径，即一些创新与进步都出自地方政府。涉及到如此大的人群和根本性的制度，不是光喊就能解决问题，而是需要真金白银的。这就是为什么中央和各部委的浅层改革已到尽头，部分城市地区的单线突进也遭到阻力而夭折的根本原因。已有的户籍制度改革的失败就在于：过分强调适应性和渐进性改革，忽视整体性和系统性的改革；过分强调单线突破或者仅仅是底层实践改革，忽视顶层设计和配套改革；过分强调改革的应然，忽视改革所应具备的条件；片面强调现实条件，而不是力图通过制度改革创造条件。     户籍制度改革也需要注意以下几个问题：第一，地方政府的公共服务能力，即财政福利供给水平与能力十分重要，其供应能力越强则越有能力应对和化解户籍管理放松之后城市居民数量以及社会公共需求增加的压力与冲击。但是，这也需地方政府有提供社会公共服务和保障能力的政治意愿。第二，户籍改革的底线是不能降低城市居民的既得公共服务及福利水平，必须以增量改革作为改革的突破方式和路径。第三，户籍改革在仍不能脱离目前财政分权和地方分灶吃饭的情况下，改革进展也取决于各地自身工业化和城市化所能提供的机会和空间。正是这种差异和地方政府的竞争形成了各地户籍制度改革的多样性和差异性特征。           三、户籍制度改革：各地实践          地方政府的户籍制度改革不同于中央部门的户籍制度改革，其改革具有综合性，是人口的城市化，而不是登记或者管理制度上的城市化。它也不同于中央政府推动的、全国统一进行政策试点的小城镇户籍制度改革。那是一种集权式的改革模式，即中央政府没有在改革中赋予小城镇社区以自主权。对于大中城市的户籍制度改革，总体上说，我国实行了一种分权型的改革模式。在政策实践上，尽管国务院于1998年批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，提出了总的指导原则，但允许各大中城市根据当地的具体情况分别进行改革试点。与小城镇的户籍制度改革相比较而言，中央政府在一定程度上把各大中城市户籍改革的主动权赋予了地方政府。从目前来看，各大中城市的户籍制度改革模式各具特色，一般又可分为两种类型：一种是地方政府总体上不以城市社区为中心设计改革方案，而把本行政区作为一个统一的社区，以拆除行政区内阻隔城乡的藩篱为目标。其典型是成都市、石家庄市及宁波市等。这种类型的改革在一个相对独立的行政区内明显具有集权式改革的特点。另一种是地方政府推行了以城市社区为中心的户籍制度改革，对外来人员和本行政区内的农村社区人口入户城区采取较为严格的审批条件。这一模式的典型是北京市，相对具有分权式改革的特点。     地方政府户籍制度改革是由各地政府按照各自情况来制定的，其适用范围也只限定在本地。具体类型可以分为两种形态和四个类型。一种是按照区位来分：沿海地区和内陆地区；一种是按照规模来分：大城市、超大城市的户籍制度改革和中小城市的户籍制度改革。其中以重庆市户籍制度改革影响最大，最具系统性和创新性。下面就三个地方的户籍制度改革进行简要的评述和分析：          1、重庆户籍制度改革          重庆户籍制度改革具有很强、很鲜明的整体性和系统性的特点，被人们普遍称之为“重庆道路”。问题的关键在于是它是否具有普遍意义和价值，能否复制到其他地方实施，对中国整体或者其他地方户籍制度改革提供了哪些经验和借鉴。     2010年7月12日，重庆市政府第75次常务会议审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。同年8月，被称为中国“最大规模的户籍制度改革”在重庆启动，其目标是“在10年内让1000万农民转为城市居民”。为了实现这个目标，市委、市政府采取了一系列改革措施，进行了相应的政策规划和制度设计，并对户籍制度改革的总体思路和政策体系进行了阐述。概括来讲，重庆户籍制度改革的总体思路就是：分阶段推进，分群体实施，分区域布局。     一是分阶段推进。户籍制度改革涉及面广，涉及群体多，推进难度大，不可能一蹴而就，必须分阶段有序推进。重庆户籍制度改革计划分两阶段推进。2010-2011年，力争用两年时间新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。2012-2020年，通过系统的制度设计，完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80-90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。     二是分群体实施。重庆户籍制度改革率先在有条件的重点群体中实施。2010-2012年将重点解决两类七种重点群体的户籍问题，共338.8万人。第一类是有条件的农民工及新生代，包括在主城区务工经商五年以上、在远郊区县务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生、农村退役士兵3个群体，约294.1万人。第二类是历史遗留户籍问题，包括已用地未转非人员、大中型水利水电工程建设失地未转非人员、城中村未转非人员、农村集中供养五保对象等4大群体，约44.7万人。解决好这两类群体的户籍问题，既满足了已在城镇长期生活的有条件农民工的转户需求，又解决了因城市化用地产生的户籍遗留问题，为深入推进户籍制度改革奠定了基础。     三是分区域布局。户籍制度改革带来的一个不可忽视的问题是人口大量进入城市，这必然增加城市的压力，对社会稳定、城市发展等造成重大影响。重庆户籍制度改革实行分区域布局，按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，力图通过规范设定准入标准，促进人口在主城区、区县城、小城镇三级城镇体系合理分布，使户籍转移呈现梯次渐进、分布合理的良性发展态势。     按照“三分”的总体思路，重庆户籍制度改革设定了土地、社保、教育、医疗、住房等一系列政策，概括起来就是“335”。（1）3年过渡。对农村土地处置设定3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的，对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，从而避免了农村居民转户急转身。（2）3项保留。即允许农村居民转户后继续保留农村林地使用权、原户籍地计划生育政策照顾、农村种粮直补及农机具直补等与土地相结合的各项补贴共3项权益，最大限度地保障转户居民的利益。（3）5项纳入。农村居民转户后，在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上实现一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。     重庆案例的价值和意义并不在于户籍制度，而在于其背后的财政支撑以及获得财政支撑的制度逻辑。毕竟改革是有成本的，关键是如何利用城市化的土地增值降低农民进城的门槛和为农民工提供同等的公共服务。     重庆具有一个十分不同于任何其他城市和地区的社会结构特征，它是一个大城市和大农村并存的直辖市，2009年人口3.3千万，其中2.3千万农民，重庆的40个县区包含20个贫困县区（其中14个是“国家级”的贫困县，多在三峡库区和与湖北交界的武陵山区），城乡统筹始终是重庆市发展的一个重中之重的问题。它既是重庆发展要解决好的问题，也是重庆改革要突破的现实问题。     重庆与沿海发达的广东、上海、浙江等地相比，其工业化水平还处在一个上升和发展期，而沿海地区限于劳动力短缺、土地紧缺和对外来劳工的过度压榨已经越来越失去其在地区竞争中的优势地位。通过激烈的地区竞争，重庆先后与四个较关键的、赖以带动发展的“龙头企业”——美国的惠普公司、台湾的富士康、德国的巴斯夫公司、长安汽车公司签订了巨额订单和投资协议，为重庆工业化、土地增值及户籍制度改革提供了必要的物质基础。     其次是重庆成立了以公共利益为目的的国有投资公司。它们主要是八个基础设施和公共服务方面的国有投资公司，简称“八大投”，包括城市建设、高速公路发展、高等级公路、地产、城市交通、能源、水务（水资源开发、自来水供应、污水处理、水力发电）以及水利（灌溉和水资源管理保护）等领域。重庆把地方税收视作“第一财政”，把卖地收入作为“第二财政”，“第三财政”就是重庆国有资产收益。重庆国企每年为各级政府提供了大量税源和基础设施资金投入，市财政因此能够减少在基础设施上的很大一部分投入，更多地把钱用到社会保障、教育卫生事业和公共服务上。     由此可见，重庆财政模式的关键概念是用国有企业及其资源的收益和增值来支撑政府工作，尤其是基础设施建设。而这些国企盈利并非是由于自身的经营有方，很大程度上来源于城市土地开发和升值收益。     支撑重庆市户籍制度改革的，除了决策者的决心与勇气外，其最重要的支撑就是其独特的区位特点、工业化阶段特征和“第三财政”的制度模式。根据重庆市长黄奇帆的说法，重庆由于国资增值而形成“第三财政收入”，使得政府的财政能力底气很足。有了较多的财政收入，重庆也能在众多公共服务领域有更大作为，例如重庆花大气力建造公租房。     重庆通过土地工业化来促进人口的工业化和城市化，再通过人口的城市化释放农村人口对土地的占用和过度拥挤，实现了以土地城市化来推动人口城市化，并在这个过程中通过一系列制度形式严格保证农民利益不被侵犯。城市化和户籍制度的空间难题通过制度机制转换以及时间延缓，解决了瓶颈问题。重庆把农民工进城问题和转户问题作为城乡统筹的突破口，从根本上讲这是一场以农民工城市化为主要特征，以解决农民工户籍问题为基点的改革。     重庆户籍制度改革和城乡统筹把五个方面的一体化作为核心：首先是城乡统筹基础设施的一体化；第二就是农村的教育、卫生、文化等各类公共服务方面也要搞好，实现城乡统筹一体化的公共服务；第三方面就是要把农村的社会保障，包括农民的养老、医疗，农村贫困户的低保等保障制度建立起来，实现城乡一体化的社会保障体系；第四个方面就是城乡的要素市场要实现一体化。因为中国城乡割裂的二元结构的一个重要方面，就是城市和农村的市场体系是二元分隔的，以至于农村的各种生产要素，跟城市的各种要素互相不能畅通地流转，这也是一体化的一个重要方面。第五个方面就是农民工的户籍问题。农民工户籍问题是需要用最大努力去突破的问题。前三个方面实际上是政府的公共财政怎么为农村服务的事情，农村的道路、自来水、污水处理或者其他基础设施是一个投入问题，农村的社会保障，包括养老保险、医疗保险和各种扶贫帮困的低保制度也是一个投入的问题。所以，前三个方面的一体化很大程度上在于政府和社会如何积累更多的资金，向农村合理地投入。要素市场的流转则是一个市场体制深化改革的问题。第五个方面最为核心的是农民工的待遇问题，农民工怎么进城，真正成为城市人口的问题。通过规划，按属地化原则，农民工在主城工作就在主城转户，在县城工作就在县城转户，在乡镇工作就在乡镇转户，这样整个重庆实际上有三个级别的城市化概念，分层次分梯度地进行转移。     重庆户籍制度改革过程中，坚持把农民工转户作为一个突破口。这项工作在具体推进的时候，有几个特点：第一，就是所有的农民工在户籍转成城市居民以后，同步实现所谓五个“一步到位”，实际上就是五个保障——养老保险与城市居民同等待遇，医疗保障同等待遇，低保同等待遇，住房、教育一视同仁，同等待遇；第二个特点就是农民工转户，是按照他的进城工作时间以及一些相关联的条件转户，绝不附加土地条件或者其他条件。农民工进城获得城市居民待遇，是以他的青春、劳动力和工作岗位为前提换来的，绝不用附加任何其他的条件。这是一个出发点的问题，也是宗旨的问题。第三个特点，户籍制度的改革成本是通过土地升值和逐年分摊以及政府、企业、社会共担来解决的。     进城农民的土地流转与退出必须是自愿的，要按市场价值计算，不能低价征用，也不能强迫。政府要动用公共财政为农民工改善福利待遇，增大城市化、工业化进程中城市基础设施容量，提高公共服务的质量，满足包括进城农民工在内的整个市民群体的内在需求。     重庆为落实政策，实施了“五个禁止”或者叫“五个不许”的工作制度。第一，禁止在整个转户过程中下指标。不是说你搞得好的就评先进，而是不跟任何考核挂钩。这是一场改革，改革的过程是要宣传，要努力，要让大家理解，但是没有指标要求。第二，禁止转户与利益挂钩。第三，禁止强迫农民转户。第四，禁止强迫农民退地。整个转户过程跟农民退不退地无关。第五，禁止各种各样的用工的变动。     按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，今明两年，重庆将有338.8万农村人口转为城镇居民，到2020年，实现累计1000万农民转户进城，约占现有农村人口的一半。     重庆是否为中国户籍改革提供新思路，走出了一条新路？目前还不能下结论，重庆还在改革路上，其独特的区位和直辖市等制度性优势也是其他地区无法相比的。但其发展方向无疑是正确的，在保证农民利益基础上实现城乡一体化的发展，着力于制度一体化，而不仅仅关注城市，也关注农村，把户籍和财政、土地制度的联动改革作为改革的突破口，其制度和方式是值得学习借鉴的。          2、成都户籍制度改革          2010年11月，成都市委、市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该《意见》指出，到2012年，成都将实现全域统一户籍，彻底破除城乡居民身份差异，建立户籍、居住一元化管理。居民可以自由迁徙，实现户口登记地与实际居住地一致。     在此之前，成都已经先后进行了4次较大规模的户籍政策调整，包括：2003年，取消入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；2004年，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”；2006年，率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008年，实现本市农民租住私人住房可入户，打破由货币筑起的阻碍农民走进城镇的壁垒。5     在《意见》中，成都市提出了户籍改革的12项具体措施，这些措施归纳起来主要包括以下三个方面：     第一，实行居住登记制度。建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现居民户口登记地与实际居住地一致。同时，建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、社会保险等基本信息于一体的人口信息管理系统。通过改革，户籍成为居住登记管理的一种手段，城乡居民可以根据合法固定住所证明进行户口登记，户口登记时不但购房可以落户，而且租房同样可以落户。这样农村居民可以通过在城镇购房或者租房的方式落户城镇，灾后重建城镇居民也可以购买农民宅基地建房，并迁徙到农村。户口也随着居民的居住地变动而变动，实现了居住和户口登记一元化管理的目标。     第二，统一了部分城乡公共服务政策。成都户籍制度改革文件中提出，建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准；统一中职学生资助政策，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生统一助学标准。要求各区县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系；要求各区县首先统一城乡“三无”人员供养标准，对有条件的区县，建立城乡统一的低保标准；对暂不具备条件的区县，要求在2015年之前实现统一城乡低保标准。在社会保险方面，成都进行了较大的改进，将已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。     第三，统一了部分城乡管理措施。成都市户籍制度改革文件在计划生育、义务兵家庭优待和退役安置、政治权利等方面实行统一管理措施。在计划生育方面，实现独生子女父母奖励政策城乡全覆盖；要求各区县实现统一城乡义务兵家庭优待政策，并对入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的退役士兵实行同等安置政策；提出城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利，平等享有选举权、被选举权和民主管理权利。6          3、广东户籍制度改革          2010年6月7日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式启动了“积分入户”的户籍改革探索。该《意见》指出，原则上农民工积满60分可申请入户，形式上很像加入外国国籍的技术移民，是有条件、有限制的人口城市化。     具体入户分值由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况调整确定。此后，广州、中山、东莞等地先后制定了农民工“积分入户”的具体实施细则。据悉，广东省计划到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。广东户籍改革有以下特点：     第一，在条件设置上，将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化。     第二，在社会导向上，既设有社会贡献等加分指标，又有违法犯罪等减分指标。比如，参加献血一次，参加义工、青年志愿者服务每满50小时，以及爱心捐赠每千元均积2分，但最高均不得超过10分；对违反计划生育和违法犯罪者设有减分条款。获得县级和地级以上表彰和荣誉的每次最高可积60分。     第三，在权限设置上，既强调全省的统一性，又注重赋予地方自主权。农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成，省统一指标在全省互认、流通和接续，各市的自定指标可根据当地产业发展和人才引进政策设定。7     综上所述，由于各地方政府进行户籍制度改革的社会背景、制度条件、发展阶段以及政治意愿存在着明显的差异，对他们的改革形成不同的约束条件，户籍制度改革也采取了不同的方法和路径。总体而言，户籍制度改革虽然在各地都进行了试点改革，但往往是与其资源和能力意愿相一致的。由于重庆城乡一体化改革具有内陆特征，因此倾向于采取城乡一体化的发展策略，而广东有很多外省的农民工，要解决这个问题，依靠原住民为主体的输入地政府似乎是不太现实的，而必须通过顶层设计和中央部分买单才能解决。           四、结论和改革建议          户籍制度既是一个历史遗留的问题，更是一个现实的亟待解决的问题；户籍制度改革既是利益权益的问题，更是关乎自由迁徙等一系列基本权利的问题。户籍制度改革既是一个关乎个体和地方发展的问题，更是关乎整个中国能否走出困境实现未来稳定和可持续发展的关键所在。从表面上看，户籍制度改革是一个户口问题，但实际上是附着在户口背后的一系列不平等的、对农民歧视性的政策，是对基本权利和权益的侵犯；从表面上看，是户口准入和居住准入的问题，但实际上问题的关键并不在于能否进入，而在于进入后能否获得同等的待遇，否则户籍制度改革只是一场文字游戏。     户籍制度涉及到一个民族国家的公民的社会公民权。所谓社会公民权是西方福利国家理论中的核心规范理念，代表的是国家对于公民面对社会风险时所负有的责任，以确保其生活福祉。社会公民权这个概念指涉的是国家提供社会福利或服务时，如何界定命运共同体之中不同成员彼此之间的权利与义务关系。而在现代的认知中，这个命运共同体便是指民族国家，将社会公民权和政治、经济等其他面向的公民权利结合起来，在国家疆界内受到主权的保障。即使在社会主义国家中，尽管和资本主义国家进行资源分配的政经机制不同，这样的空间意涵也没有改变。户籍制度中的“城镇/农村”区隔无疑是界定社会公民权的关键范畴，将市民与农民的相关社会权区分成两个世界，形成中国福利体制的“一国两制”，在国家疆域内用行政力量形塑出鲜明的阶层化社会公民权。地区性福利制度的兴起，重新划分了社会公民权身份的界线。地方政府在依据中央政府指示推行新的社会政策或是进行相关试点时，往往以自己的行政区划作为福利项目享有的界线；于是我们观察到“本地/外地”正成为一个更为明显的福利权利/义务边界，中国社会福利体制正在更细致地分化为不同的“福利地区”（welfare region），重新界定着社会公民权的形式与内容。户籍制度改革作为一种社会公民权确立过程对于缓解社会冲突，对于国家认同、国家凝聚力和国家建设都具有十分重要的作用。     改革开放30多年，中国农民工已经悄然实现代际更新。从代际关系来看，1980年代农村政策放活以后，一部分农民“洗脚上田”进厂务工，他们亦工亦农，离土不离乡，成了最早的一代农民工；1990年代，随着沿海经济特区的快速发展，开始出现了一大批离土又离乡的进城务工农民。他们又分为两个非常明显不同的群体：一部分与第一代农民工一样下过田，绝大多数仍然把回乡务农作为最终的归宿；另一部分则是没有从事过农业生产，直接从学校出来就进城务工。他们有较高的文化水平和精神生活需求，渴望继续学习，重视技能培训，希望融入城市主流社会的愿望特别强烈，要求和城里人一样平等就业、平等享受公共服务，甚至得到平等的政治权利。这些把融入城镇作为最终归宿的进城务工群体，被称为“新生代农民工”。随着时间的推移，特别是大量80后和90后的加入，这部分农民工的人数越来越多，到目前约占到农民工总数的60%，已登上了城市化进程的重要舞台，并成为新产业工人阶层的主体部分。     然而，“新生代农民工”的生存和发展面临着十分现实的困境。由于现行的户籍制度，这些“新生代农民工”虽然有成为城里人的强烈愿望，有的也在城市里生活了10多年，可他们就是不能获得城镇户口，只能在长期打工的城镇暂居，因此，他们也就不能享受城市居民的社会福利以及最基本的社会保障，他们的下一代甚至没有资格同城镇居民一样获得最基本的教育权利；由于经济上的原因，这些“新生代农民工”绝大多数没有能力购买城镇的住房，甚至不能租住一个可以进行简单家庭生活的空间。由于文化上的原因，这些“新生代农民工”虽然对现代城市文明充满了渴望，却很难真正进入到城市主流的文化生活，甚至不能获得基本的信任，遭受到各种歧视。凡此种种现象，一直客观存在并越来越严重，是一个必须解决的社会问题。中央已提出了着力解决“新生代农民工”问题这一任务，这是一个良好的开始，但如何“采取有针对性的措施”则是关键。据悉，2011年2月底，一份经国务院常务会审议通过并内部下发的文件（《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》）已经为未来户籍制度改革指出了方向，定下了调子。根据文件精神，未来的“户改”仍将采取“渐进式”改革，不少人期待的“自由迁徙”在相当长的一段时间内仍不能实现。不过，各地在遵循中央“户改”基本原则的基础上，可以综合本地的资源禀赋和城市化策略，推行适合本地的户籍改革举措。     户籍制度改革不能一刀切，需要因地制宜和鼓励创新，也需要法律制度的配合和中央的顶层设计以及系统性的制度安排。通过梳理重庆、成都、广东三地户籍制度改革的做法和领会中央关于积极稳妥推进户籍改革的精神，可以看出，户籍制度改革的目标，是促进人口城市化进程，让农民工和农民也能享受到经济发展成果；让经济结构更加合理，使经济发展更具有可持续性，城市经济更有活力，促进经济发展方式的转变；发挥城市在现代经济发展中的集聚和乘数效应，促进经济结构的调整，解决城乡发展不平衡的问题。户籍制度改革的核心就是要通过社会管理创新，促进人口城市化进程，扩大城市福利覆盖面，实现由户籍人口向常住人口的全覆盖，进而通过人口分布转移，减少农村人口，扩大农业生产规模，缩小城乡福利差距，促进城乡公共服务的均等化。城市化政策和户籍制度改革必须与土地、人口、财政政策改革相配套才可能取得成功。     我们认为需要着力从以下几个方面来为户籍制度改革提供坚实的制度基础，为深化和全面推行跨地区或全国性的户籍制度改革，提供必要的准备：     第一，进一步完善城乡社会保障制度体系，注重城乡社会保障特别是低保的制度衔接。     第二，加快农村宅基地的确权改革，给予农民完整的土地使用权，保障农民合法的财产权利和权益，包括土地的继承抵押和转让的权利，促进农村土地市场建设和土地流转。     第三，大力开展城市廉租房的建设，促进低收入阶层的人口城市化。     第四，着力优先解决农民工二代的市民化问题，废除对他们在教育、医疗、工作、住房等方面一系列的歧视性政策，促进他们融入城市，提高他们的工作技能。     第五，修改和完善相关政策法律，以常住人口作为城市基本公共服务的财政和法律依据。对于人口城市化问题比较突出和财政比较紧张的城市，国家应在政策上和财政上予以相应的支持。     第六，户籍制度改革的根本出路还在于土地和财政制度的配套改革，这样才能实现户随人走，相应的福利保障也能够随着走。目前的人口流动是单向的流动，从福利低的地区向福利高的地区流动。各地需要为乡村和中小城市创造出一定的特色优势，鼓励人口的双向流动。     第七，户籍制度改革是城乡统筹发展的一个具体体现，其核心是城乡制度的一体化，应着力清理本身不合理的区域性政策，如入学和高考制度等，将过去注重效率取向的制度选择调整为注重公平取向的制度选择。     第八，户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规，从法律制度上保证基本公民社会权。国家尤其是中央政府应当负起应尽的责任和义务。          （于建嵘，中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任；李人庆，中国社科院农村发展研究所副研究员）          参考文献：     1黄宗智：《重庆：“第三只手”推动的公平发展？》，载《开放时代》2011年第9期。     2黄宗智：《中国发展经验的理论与实用含义：非正规经济实践》，载《开放时代》2010年第10期。     3李源潮：《重庆的改革为破解中国面临的难题提供新思路》，《重庆日报》，2011年4月19日。     4施世骏：《社会保障的地域化：中国社会公民权的空间政治转型》，台湾社会学工作坊“后社会主义转型中的阶级政治、公民权与社会福利”论文，2009年5月15日。     5张玮：《中国户籍制度改革地方实践的时空演进模式及其启示》，载《人口研究》2011年第5期。     6李若建：《中国人口的户籍现状与分区域推进户籍制度改革》，载《中国人口科学》2003年第3期。          注释：     1 于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年版，第299-300页。     2 秦兴洪等：《中国农民的变迁》，广东人民出版社，1999年版，第314页。     3 许欣欣：《当代中国社会结构变迁与流动》，社会科学文献出版社，2000年版，第113页。     4 郑杭生：《当代中国乡村社会转型的实证研究》，中国人民大学出版社，1996年版，第310页。     5 郑其：《2012年城乡居民自由迁徙 农民可带着“土地”进城》，《天府早报》，2010年11月17日。     6 国家发改委城市和小城镇改革发展中心：《成都户籍制度改革的调研报告》，城市中国网，http://www.town.gov.cn/a/yuqing/2011/0110/758.html。     7 邓圩：《户籍改革新突破：广东农民工 积分可以转户口》，《人民日报》，2010年6月8日。          责任编辑：林官宝     来源：《战略与管理》2012年第1/2期合编本 进入 于建嵘 的专栏    进入专题： 户籍制度    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： jiangxl 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/51739.html 文章来源：作者授权爱思想发布，转载请注明出处（http://www.aisixiang.com）。    

如果我们没有进行必要的制度建设，何来的大的国呢。中国社会的软实力在什么地方？首先在于我们的制度建设，在于我们人民对我们制度的认同。假若我们的民众有一天告诉你，无理拆迁、司法不公、被代表等等都成为不可能时，我们才有资格说中国已有成为一个大国的可能。这就是我们的实力，这就是中国走向社会、走向世界的真正的实力。