体制

杨海波：民主政治建设的本质是政治体制现代化 进入专题 ： 民主政治 政治体制改革    ● 杨海波       民主政治建设是中国共产党和中国革命与建设始终不渝的奋斗目标。民主政治建设在中国革命与社会主义建设不同历史时期，依据不同的时代任务、社会形势和历史发展方向，内容、形式与途径不断发生变化，但始终朝着更高级别形态和更完善的实现形式方向发展。推进当代中国民主政治建设，必须科学总结历史经验，深刻把握时代特征和要求，准确掌握中国民主政治建设和人类民主政治建设规律，发展和完善中国民主政治建设新的实现形式，创造适合中国特点具有中国特色的民主政治建设新内容、新形式和新方法。     　　     一、中国共产党对民主政治建设的始终不渝追求和历史启示          中国共产党的最高纲领是实现共产主义这一人类伟大而美好的社会制度，而这一制度本身就内在地包含最高和最美好的民主制度。在革命和建设的不同历史时期，党始终将民主政治制度建设作为完成不同阶段历史任务的一项重大而基础性工程高度重视，并在内容和形式上不断创新与完善。     首先，在民主革命时期，始终围绕推翻封建君主专制制度、推翻官僚资本统治、驱逐帝国主义，建立独立、自由、民主新中国的伟大目标，不断探索和创新与形势任务相适应的民主政治建设体系、制度和构架。     推翻封建君主专制制度、推翻官僚资本统治、驱逐帝国主义，建立独立、自由、民主新中国本身就是一个伟大的民主目标和民主实践过程。为此，中国共产党带领中国人民在28年的不懈奋斗中，矢志不渝地追求并推动实现推翻三座大山，使中国屹立于世界民族之林的伟大目标，为建立人民当家作主的自由、民主新中国进行了孜孜以求的探索和艰苦卓绝的斗争，取得了丰富而宝贵的经验。     从实践上看，一是注重群众的发动和组织工作。从土地革命战争、抗日战争到解放战争，始终把发动群众，组织群众，实现群众自我解放作为革命成功的根本阶级基础和社会基础。特别是抗日战争后期，为取得抗战的最后胜利和日后战胜国民党反动派，党中央和毛泽东同志提出了放手发动群众的口号和主张。二是注重群众的自我解放，让贫苦大众翻身做主人。中华苏维埃政府的伟大实践，不但为中国新民主主义经济、政治、文化构建了基本框架，为中华人民共和国的建立奠定了初步基础，而且在立法和民主选举、民主监督上进行了伟大的尝试，为新中国人民代表大会制度的建立奠定了科学的实践基础。三是将经济革命与经济制度建设作为群众解放和实现革命目标的基础性工作高度重视。从土地革命战争时起，即实行了伟大的土地革命运动，特别是进入解放战争后期，随着蒋家王朝行将覆灭和新中国即将诞生，土地制度改革全面推开。四是高度重视爱国统一战线的建立。     从成果和历史作用上看，中国革命战争年代的民主政治建设，是中国突破千年阶级压迫与统治，建立真正意义上和真正属于人民的民主政治国家的伟大尝试，彰显了人类文明进步的巨大曙光。它为社会主义中国的民主政治建设指明了方向，即中国共产党的领导和人民当家作主；为社会主义民主政治建设开辟了道路，即人民代表大会制度。为在社会主义改造基础上推进实现社会主义民主政治建设任务，具有重要的方法论意义。     从经验上看，一是必须牢固树立历史唯物主义观点，一切相信群众、依靠群众，坚持走群众路线。在整个的革命战争年代，中国社会的经济政治文化十分落后，群众的经济文化条件很差，但中国共产党没有歧视群众，脱离群众，而是紧紧地依靠群众，放手发动和组织群众，包括选举、法制建设和反腐败斗争，将一切工作奠定在群众基础之上。实践使毛泽东和中国共产党人确信，“兵民是胜利之本”，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。二是必须实践群众自己解放自己的道路。为民做主是封建地主阶级为维护其阶级统治地位而欺骗群众的逻辑。马克思的历史唯物主义理论和中国共产党领导的中国革命实践证明，劳动人民的利益必须在无产阶级政党的领导下，由组织起来的人民群众自我掌握，自我实现。为民做主的逻辑，在实践上只能使权力脱离群众，背离群众甚至对立于群众。三是民主政治建设的具体实现形式依据历史的发展阶段、发展任务和社会发展形势不同而不同，需要不断地创新和与时俱进。用昨天证明今天是早已为马克思所批判和讽刺过的逻辑，也不为群众所认同，必须将历史的逻辑的同时代的要求结合起来。四是社会变革（过去是革命，今天是经济体制改革）必须同政治体制变革（今天是改革）相互促进，同步推进。社会变革难以孤军深入。五是必须团结一切可以团结的力量。     其次，社会主义初步探索时期，民主政治建设与经济的计划体制相适应，在相互服务，相互保障中建立和发展起来。     从实践上看，一是民主经济以公有制否定私有制的实现形式，在中国的历史上光辉诞生。由此，彻底地清除了经济上剥削和政治压迫的基础，极大地激发了劳动者的工作热情，使劳动者第一次以社会主人的地位、姿态和风貌展现在时代当中。二是民主政治建设在民主革命时期伟大探索和科学实践的基础上，全面确立了人民代表大会这一社会主义的根本制度，人民真正成为国家的主人。三是确立了民主政治制度的实现形式，即与政治经济社会的高度计划统一体制相适应的人民代表大会制度实现形式，亦即在非流动型、非竞争型、非开放型的社会分工体制中实行和实现人民代表大会制度和政府的社会管理制度，其具体实现形式是超静态的，其服务的方式是管理。     具有微流动性、微竞争性和微开放性。其服务的方式是管理，这种方式在流动性、竞争性和开放性较强的现代市场经济体制中必然演变成难受约束的特权。     从成果和历史作用上看，一是它为中国民主与文明的进步开辟了崭新的道路，使中国民主和文明进入到崭新的时期。二是它保障高度集中统一的计划体制完成了迅速恢复国民经济并在较短的时间内建立起比较完整的工业体系和国民经济体系的历史性任务。三是为改革开放新时期建设具有中国特色社会主义民主政治体制的新的实现形式提供了同一基础，即人民代表大会的根本制度。     从经验上看，一是政治经济社会整体体制的实现形式决定民主政治体制的实现形式。如在传统社会主义高度集中统一的政治经济社会体制中，人们在空间上，包括城市与乡村之间、城市与城市之间、乡村与乡村之间、单位与单位之间、岗位与岗位之间很少很难流动，人与人之间的经济或财产关系、社会地位关系很少很难发生相对变化，人与人之间的社会关系比较简单，社会以超静态结构形式存在。因此，民主政治建设也以独特的方式，即与高度集中统一的政治经济社会体制相适应的方式存在，以更多地依靠体系和制度来规范的方式存在。与此相适应，人的自主行为有限，规范人们行为的法的规模也相对较小。同时，政治经济社会整体体制通过在这一体制
下所取得的成果为民主政治建设奠定物质和精神基础。二是民主政治体制的实现形式对政治经济社会整体体制的实现形式具有能动的反作用。当政治经济社会整体体制的实现形式已经不适应生产力发展和民主政治建设的时代要求时，民主政治体制就会通过自身特有的方式要求政治经济社会整体体制实现变革。我国的改革开放和建立社会主义市场经济体制就是在高度自觉地适应生产力发展的时代要求中实现的。当前的历史任务是完成民主政治体制实现形式自身的改革，防止前苏联民主政治体制以自我毁灭的歪曲形式适应生产力发展和民主政治建设要求的历史悲剧在我国上演。三是民主政治体制的静态与否同社会的稳定与否没有必然的联系。民主政治体制的超静态实现形式是与高度集中统一的计划体制相联系、相适应的，因此在高度集中统一的计划体制中是表现为稳定的社会结构特征。但在市场经济体制下，因与流动性的市场经济体制不相适应，不具有充分的竞争性、流动性和开放性，加之服务的方式是管理，这种方式在流动性、竞争性和开放性较强的现代市场经济体制中必然演变成难受约束的特权，所以长此以往会使社会失去稳定。相反，若将民主政治体制在计划体制下所形成的这种超静态实现形式改革为与市场经济体制相适应的流动性、竞争性和开放性的实现形式，则会使社会在更高形态上实现稳定结构的重建。     再次，改革开放新时期，以经济建设为中心，围绕经济体制改革，民主政治建设在探索中继续向前发展。     从实践上看，一是在体制上建立了新的民主经济实现方式。改革开放以来，特别是十四大以来确立的市场经济体制改革，在哲学上在本质上就是推进经济民主的改革，是经济工作和经济生活由计划集权体制向发展的动力基础——民众自由迸发活力体制转变的改革，为民主政治建设奠定了民主经济体制的基础。二是政府职能转变实现了大幅度的跨越，政府的社会管理方式开始由官僚体制向服务体制转变。以往的政府管理体制是非竞争性、非流动性、非开放型的超静态形式，它在高度集权的经济政治社会体制中产生并与高度集权的经济体制相适应，它对社会的管理方式也是服务型的。但进入到市场经济体制之后，因其不适应市场经济体制的基础而表现出不易受到约束的特权，表现出官僚体制的某些特征。党中央、国务院持续推进的政府职能转变改革正是将政府的管理方式由官僚体制向服务体制转变的实际步骤。三是一些公开性的“阳光工程”在逐渐推行，在一定程度上闪现出现代政府的开放性特征。四是为适应民主经济体制要求而进行的制度建设空前活跃，如权利监督、制度防腐，等等。     从社会作用上看，一是民主经济体制的确立为民主政治体制的改革奠定了坚实的基础，提供了持久的动力。二是政府职能转变改革和反腐败的思想、制度建设等的前期广泛探索，为推进民主政治体制改革积累了丰富的思想基础和经验基础。     从经验上看，一是转变政府职能的改革仍然是民主政治建设的低端步骤。因为它是为上层建筑服务经济基础而在政治领域进行的旨在进一步扩大经济社会发展民主的更高层次的经济体制改革行动，尚未涉及到权力体系的更深层次运作。二是“阳光工程”的推进虽然表现出现代政府的一些开放性特征，但因没有建立起权力有效制约的现代民主政治体制，这种“阳光工程”所闪现出来的一些现代政府的开放性特征也并不是基于体制基础之上的，而仅仅是一般要求的结果，因而难免表现为政绩工程，效果有限，难以持久。三是和谐社会的建设也需要建立在民主政治体制深入推进的基础之上。社会是充满矛盾的。和谐社会建设是矛盾有效解决的一种体制性方法、过程和状态。要将和谐社会建设建立在各种权利能够得到有效制约和平衡的体制之上。总之，民主政治体制建设与民主经济体制建设必须同步。如果民主政治体制建设落后于民主经济体制建设，民主政治建设中的制度建设和思想文化建设就会成为沙上之基和缘木之鱼，甚至山穷水尽。如近期一个级别很高的文件规定，不允许领导干部直接提拔配偶和子女，其实这样的规定就是在20年前也是极迂腐的事情，也会成为笑柄。因为20年前就很少有领导干部直接提拔配偶和子女，更多的是在关系网中相互提拔，甚至是三五个领导干部在转圈中将所有的配偶和子女提拔，连相互提拔的影子都找不到。这种制度的制定，不是智慧问题，也不是出发点问题，而是制度赖以存在和发挥作用的民主政治体制基础落后于民主经济体制的结果。在这种情况下，制度建设不但疲于奔命，难于治本，而且对发现问题的作用也很有限。正因为如此，许多的“不许”在实际中变成为“允许”。          二、继续推进民主政治建设是时代发展的客观要求          在中国特色社会主义旗帜指引下，在经济持续快速健康发展的基础上，当今中国的经济社会结构继续发生深刻变化，现代化强国的进程继续向前推进，以社会主义市场经济体制为模式的民主经济继续向前发展，以反对腐败和不公为核心的政治社会生活中的民主和谐要求日益增强，以预防特权阶层形成和防止苏联悲剧重演的历史任务依然紧迫，党领导下的民主政治建设以更高更强烈的要求在向时代发出呼唤。     首先，民主政治建设是与现代化建设内在统一的不可分割的整体，民主政治建设必须适应和服务于现代化建设的历史进程。当前现代化建设的历史进程内在地要求加快推进民主政治体制的现代化建设。     一个国家或社会的现代化，包括这个社会改造自然和改造社会两个方面的现代化。人自身的现代化体现在这两个现代化之中，并以这两个现代化为标志。西方的现代的现代化理论中的六个领域现代化，也不外乎这两个方面。而从我们自身传统认识上看，通常说的“四个现代化”中的农业、工业和科学技术三个现代化构成改造自然方面的现代化。而政治、经济、文化、科技教育等方面的制度、体制、机制等的现代化构成改造社会的现代化。“四个现代化”中的国防现代化则是属于改造社会的现代化范畴。两个方面的现代化是内在统一不可分割的，是相辅相成和相互促进的关系。改造自然能力的现代化是改造社会能力的现代化的基础，而改造社会能力现代化是改造自然能力现代化的保障。两者的进程要协调统一。在人民群众成为时代和社会的主人，能够自己决定自己命运的社会主义社会，改造社会的能力可以做到自觉地推进改造自然能力的现代化，如改革开放之初，我们自觉和成功地推进了社会主义市场经济体制的改革，特别是确立了市场经济体制的民主经济模式。而一旦民主经济所带来的改造自然能力现代化的实现，则这种现代化内在地必然地要求加快推进改造社会现代化的历史进程。     在实践上，经过30年的改革开放，改造自然的能力和改造社会的能力都获得了长足的发展。当前所面临的主要问题是，两个方面的发展还不够平衡。作为内容和基础的改造自然能力方面因确立社会主义市场经济体制而完成了现代化发展道路的选择，并早已进入

杨海波：民主政治建设的本质是政治体制现代化 进入专题 ： 民主政治 政治体制改革    ● 杨海波       民主政治建设是中国共产党和中国革命与建设始终不渝的奋斗目标。民主政治建设在中国革命与社会主义建设不同历史时期，依据不同的时代任务、社会形势和历史发展方向，内容、形式与途径不断发生变化，但始终朝着更高级别形态和更完善的实现形式方向发展。推进当代中国民主政治建设，必须科学总结历史经验，深刻把握时代特征和要求，准确掌握中国民主政治建设和人类民主政治建设规律，发展和完善中国民主政治建设新的实现形式，创造适合中国特点具有中国特色的民主政治建设新内容、新形式和新方法。     　　     一、中国共产党对民主政治建设的始终不渝追求和历史启示          中国共产党的最高纲领是实现共产主义这一人类伟大而美好的社会制度，而这一制度本身就内在地包含最高和最美好的民主制度。在革命和建设的不同历史时期，党始终将民主政治制度建设作为完成不同阶段历史任务的一项重大而基础性工程高度重视，并在内容和形式上不断创新与完善。     首先，在民主革命时期，始终围绕推翻封建君主专制制度、推翻官僚资本统治、驱逐帝国主义，建立独立、自由、民主新中国的伟大目标，不断探索和创新与形势任务相适应的民主政治建设体系、制度和构架。     推翻封建君主专制制度、推翻官僚资本统治、驱逐帝国主义，建立独立、自由、民主新中国本身就是一个伟大的民主目标和民主实践过程。为此，中国共产党带领中国人民在28年的不懈奋斗中，矢志不渝地追求并推动实现推翻三座大山，使中国屹立于世界民族之林的伟大目标，为建立人民当家作主的自由、民主新中国进行了孜孜以求的探索和艰苦卓绝的斗争，取得了丰富而宝贵的经验。     从实践上看，一是注重群众的发动和组织工作。从土地革命战争、抗日战争到解放战争，始终把发动群众，组织群众，实现群众自我解放作为革命成功的根本阶级基础和社会基础。特别是抗日战争后期，为取得抗战的最后胜利和日后战胜国民党反动派，党中央和毛泽东同志提出了放手发动群众的口号和主张。二是注重群众的自我解放，让贫苦大众翻身做主人。中华苏维埃政府的伟大实践，不但为中国新民主主义经济、政治、文化构建了基本框架，为中华人民共和国的建立奠定了初步基础，而且在立法和民主选举、民主监督上进行了伟大的尝试，为新中国人民代表大会制度的建立奠定了科学的实践基础。三是将经济革命与经济制度建设作为群众解放和实现革命目标的基础性工作高度重视。从土地革命战争时起，即实行了伟大的土地革命运动，特别是进入解放战争后期，随着蒋家王朝行将覆灭和新中国即将诞生，土地制度改革全面推开。四是高度重视爱国统一战线的建立。     从成果和历史作用上看，中国革命战争年代的民主政治建设，是中国突破千年阶级压迫与统治，建立真正意义上和真正属于人民的民主政治国家的伟大尝试，彰显了人类文明进步的巨大曙光。它为社会主义中国的民主政治建设指明了方向，即中国共产党的领导和人民当家作主；为社会主义民主政治建设开辟了道路，即人民代表大会制度。为在社会主义改造基础上推进实现社会主义民主政治建设任务，具有重要的方法论意义。     从经验上看，一是必须牢固树立历史唯物主义观点，一切相信群众、依靠群众，坚持走群众路线。在整个的革命战争年代，中国社会的经济政治文化十分落后，群众的经济文化条件很差，但中国共产党没有歧视群众，脱离群众，而是紧紧地依靠群众，放手发动和组织群众，包括选举、法制建设和反腐败斗争，将一切工作奠定在群众基础之上。实践使毛泽东和中国共产党人确信，“兵民是胜利之本”，“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。二是必须实践群众自己解放自己的道路。为民做主是封建地主阶级为维护其阶级统治地位而欺骗群众的逻辑。马克思的历史唯物主义理论和中国共产党领导的中国革命实践证明，劳动人民的利益必须在无产阶级政党的领导下，由组织起来的人民群众自我掌握，自我实现。为民做主的逻辑，在实践上只能使权力脱离群众，背离群众甚至对立于群众。三是民主政治建设的具体实现形式依据历史的发展阶段、发展任务和社会发展形势不同而不同，需要不断地创新和与时俱进。用昨天证明今天是早已为马克思所批判和讽刺过的逻辑，也不为群众所认同，必须将历史的逻辑的同时代的要求结合起来。四是社会变革（过去是革命，今天是经济体制改革）必须同政治体制变革（今天是改革）相互促进，同步推进。社会变革难以孤军深入。五是必须团结一切可以团结的力量。     其次，社会主义初步探索时期，民主政治建设与经济的计划体制相适应，在相互服务，相互保障中建立和发展起来。     从实践上看，一是民主经济以公有制否定私有制的实现形式，在中国的历史上光辉诞生。由此，彻底地清除了经济上剥削和政治压迫的基础，极大地激发了劳动者的工作热情，使劳动者第一次以社会主人的地位、姿态和风貌展现在时代当中。二是民主政治建设在民主革命时期伟大探索和科学实践的基础上，全面确立了人民代表大会这一社会主义的根本制度，人民真正成为国家的主人。三是确立了民主政治制度的实现形式，即与政治经济社会的高度计划统一体制相适应的人民代表大会制度实现形式，亦即在非流动型、非竞争型、非开放型的社会分工体制中实行和实现人民代表大会制度和政府的社会管理制度，其具体实现形式是超静态的，其服务的方式是管理。     具有微流动性、微竞争性和微开放性。其服务的方式是管理，这种方式在流动性、竞争性和开放性较强的现代市场经济体制中必然演变成难受约束的特权。     从成果和历史作用上看，一是它为中国民主与文明的进步开辟了崭新的道路，使中国民主和文明进入到崭新的时期。二是它保障高度集中统一的计划体制完成了迅速恢复国民经济并在较短的时间内建立起比较完整的工业体系和国民经济体系的历史性任务。三是为改革开放新时期建设具有中国特色社会主义民主政治体制的新的实现形式提供了同一基础，即人民代表大会的根本制度。     从经验上看，一是政治经济社会整体体制的实现形式决定民主政治体制的实现形式。如在传统社会主义高度集中统一的政治经济社会体制中，人们在空间上，包括城市与乡村之间、城市与城市之间、乡村与乡村之间、单位与单位之间、岗位与岗位之间很少很难流动，人与人之间的经济或财产关系、社会地位关系很少很难发生相对变化，人与人之间的社会关系比较简单，社会以超静态结构形式存在。因此，民主政治建设也以独特的方式，即与高度集中统一的政治经济社会体制相适应的方式存在，以更多地依靠体系和制度来规范的方式存在。与此相适应，人的自主行为有限，规范人们行为的法的规模也相对较小。同时，政治经济社会整体体制通过在这一体制下所取得的成果为民主政治建设奠定物质和精神基础。二是民主政治体制的实现形式对政治经济社会整体体制的实现形式具有能动的反作用。当政治经济社会整体体制的实现形式已经不适应生产力发展和民主政治建设的时代要求时，民主政治体制就会通过自身特有的方式要求政治经济社会整体体制实现变革。我国的改革开放和建立社会主义市场经济体制就是在高度自觉地适应生产力发展的时代要求中实现的。当前的历史任务是完成民主政治体制实现形式自身的改革，防止前苏联民主政治体制以自我毁灭的歪曲形式适应生产力发展和民主政治建设要求的历史悲剧在我国上演。三是民主政治体制的静态与否同社会的稳定与否没有必然的联系。民主政治体制的超静态实现形式是与高度集中统一的计划体制相联系、相适应的，因此在高度集中统一的计划体制中是表现为稳定的社会结构特征。但在市场经济体制下，因与流动性的市场经济体制不相适应，不具有充分的竞争性、流动性和开放性，加之服务的方式是管理，这种方式在流动性、竞争性和开放性较强的现代市场经济体制中必然演变成难受约束的特权，所以长此以往会使社会失去稳定。相反，若将民主政治体制在计划体制下所形成的这种超静态实现形式改革为与市场经济体制相适应的流动性、竞争性和开放性的实现形式，则会使社会在更高形态上实现稳定结构的重建。     再次，改革开放新时期，以经济建设为中心，围绕经济体制改革，民主政治建设在探索中继续向前发展。     从实践上看，一是在体制上建立了新的民主经济实现方式。改革开放以来，特别是十四大以来确立的市场经济体制改革，在哲学上在本质上就是推进经济民主的改革，是经济工作和经济生活由计划集权体制向发展的动力基础——民众自由迸发活力体制转变的改革，为民主政治建设奠定了民主经济体制的基础。二是政府职能转变实现了大幅度的跨越，政府的社会管理方式开始由官僚体制向服务体制转变。以往的政府管理体制是非竞争性、非流动性、非开放型的超静态形式，它在高度集权的经济政治社会体制中产生并与高度集权的经济体制相适应，它对社会的管理方式也是服务型的。但进入到市场经济体制之后，因其不适应市场经济体制的基础而表现出不易受到约束的特权，表现出官僚体制的某些特征。党中央、国务院持续推进的政府职能转变改革正是将政府的管理方式由官僚体制向服务体制转变的实际步骤。三是一些公开性的“阳光工程”在逐渐推行，在一定程度上闪现出现代政府的开放性特征。四是为适应民主经济体制要求而进行的制度建设空前活跃，如权利监督、制度防腐，等等。     从社会作用上看，一是民主经济体制的确立为民主政治体制的改革奠定了坚实的基础，提供了持久的动力。二是政府职能转变改革和反腐败的思想、制度建设等的前期广泛探索，为推进民主政治体制改革积累了丰富的思想基础和经验基础。     从经验上看，一是转变政府职能的改革仍然是民主政治建设的低端步骤。因为它是为上层建筑服务经济基础而在政治领域进行的旨在进一步扩大经济社会发展民主的更高层次的经济体制改革行动，尚未涉及到权力体系的更深层次运作。二是“阳光工程”的推进虽然表现出现代政府的一些开放性特征，但因没有建立起权力有效制约的现代民主政治体制，这种“阳光工程”所闪现出来的一些现代政府的开放性特征也并不是基于体制基础之上的，而仅仅是一般要求的结果，因而难免表现为政绩工程，效果有限，难以持久。三是和谐社会的建设也需要建立在民主政治体制深入推进的基础之上。社会是充满矛盾的。和谐社会建设是矛盾有效解决的一种体制性方法、过程和状态。要将和谐社会建设建立在各种权利能够得到有效制约和平衡的体制之上。总之，民主政治体制建设与民主经济体制建设必须同步。如果民主政治体制建设落后于民主经济体制建设，民主政治建设中的制度建设和思想文化建设就会成为沙上之基和缘木之鱼，甚至山穷水尽。如近期一个级别很高的文件规定，不允许领导干部直接提拔配偶和子女，其实这样的规定就是在20年前也是极迂腐的事情，也会成为笑柄。因为20年前就很少有领导干部直接提拔配偶和子女，更多的是在关系网中相互提拔，甚至是三五个领导干部在转圈中将所有的配偶和子女提拔，连相互提拔的影子都找不到。这种制度的制定，不是智慧问题，也不是出发点问题，而是制度赖以存在和发挥作用的民主政治体制基础落后于民主经济体制的结果。在这种情况下，制度建设不但疲于奔命，难于治本，而且对发现问题的作用也很有限。正因为如此，许多的“不许”在实际中变成为“允许”。          二、继续推进民主政治建设是时代发展的客观要求          在中国特色社会主义旗帜指引下，在经济持续快速健康发展的基础上，当今中国的经济社会结构继续发生深刻变化，现代化强国的进程继续向前推进，以社会主义市场经济体制为模式的民主经济继续向前发展，以反对腐败和不公为核心的政治社会生活中的民主和谐要求日益增强，以预防特权阶层形成和防止苏联悲剧重演的历史任务依然紧迫，党领导下的民主政治建设以更高更强烈的要求在向时代发出呼唤。     首先，民主政治建设是与现代化建设内在统一的不可分割的整体，民主政治建设必须适应和服务于现代化建设的历史进程。当前现代化建设的历史进程内在地要求加快推进民主政治体制的现代化建设。     一个国家或社会的现代化，包括这个社会改造自然和改造社会两个方面的现代化。人自身的现代化体现在这两个现代化之中，并以这两个现代化为标志。西方的现代的现代化理论中的六个领域现代化，也不外乎这两个方面。而从我们自身传统认识上看，通常说的“四个现代化”中的农业、工业和科学技术三个现代化构成改造自然方面的现代化。而政治、经济、文化、科技教育等方面的制度、体制、机制等的现代化构成改造社会的现代化。“四个现代化”中的国防现代化则是属于改造社会的现代化范畴。两个方面的现代化是内在统一不可分割的，是相辅相成和相互促进的关系。改造自然能力的现代化是改造社会能力的现代化的基础，而改造社会能力现代化是改造自然能力现代化的保障。两者的进程要协调统一。在人民群众成为时代和社会的主人，能够自己决定自己命运的社会主义社会，改造社会的能力可以做到自觉地推进改造自然能力的现代化，如改革开放之初，我们自觉和成功地推进了社会主义市场经济体制的改革，特别是确立了市场经济体制的民主经济模式。而一旦民主经济所带来的改造自然能力现代化的实现，则这种现代化内在地必然地要求加快推进改造社会现代化的历史进程。     在实践上，经过30年的改革开放，改造自然的能力和改造社会的能力都获得了长足的发展。当前所面临的主要问题是，两个方面的发展还不够平衡。作为内容和基础的改造自然能力方面因确立社会主义市场经济体制而完成了现代化发展道路的选择，并早已进入现代化建设阶段。但作为形式和保障的改造社会能力方面因还没有实现确定模式的突破，在政治社会各项体系、制度及机制方面，还相对落后于社会主义市场经济体制。虽然在方向上、在要求上确立了要为社会主要市场经济体制服务的目标，但在模式上还没有实现向现代化道路的迈进。所以说，我们目前的现代化建设还是不全面，不深刻，不完整的，需要迅速加以推进。     一是要确立民主政治建设的目标模式，使改造社会能力的现代化建设赶上改造自然能力的现代化建设步伐，并与改造自然能力的现代化建设相协调。解决民主经济体制改革继续向纵深发展，而民主政治仍然沿袭与传统计划经济体制相适应并与传统计划经济体制相伴而生的传统政治体制实现形式的问题。     二是要以改造社会能力的现代化为改造自然能力现代化的进一步向前发展提供保障，即以新的民主政治体制实现形式为民主经济的继续向前发展提供社会体制机制支持。清除改造自然能力现代化，即民主经济进一步向前发展所受到的制约和影响，促进人的进一步解放和全面发展。在改造自然的领域，因为建立起了现代化的市场经济体制，包括人在内的一切生产要素和经济要素在市场机制的基础上充分流动起来，改造自然的活动因此而充分活跃起来，改造自然的能量充分涌流和迸发，改造自然的秩序在流动的基础上更加巩固和稳定。但在改造社会的领域，因为还没有实现由传统模式向现代化模式的转变，各种资源和要素缺乏竞争和公平所内在要求的充分流动形式，改造和建设社会的活力还不够强大，活动还不够活跃，改造和建设社会的能量还没有完全实现充分涌流和迸发。这种秩序表面上平静，但潜伏着的危机更大。推进改造社会能力现代化，建设社会要素和社会资源充分流动的流动型社会，就是以人的解放和全面发展为根本，以促进和维护社会公平、深入挖掘人的潜能和增强社会发展动力活力为目标，以双向选择和自主流动为存在形式，以契约和诚信为纽带的社会结构及其存在和发展方式、机制。以此打破仅靠民主经济体制难以打破的人们在城乡之间、城市与城市之间、农村与农村之间、行业与行业之间、岗位与岗位之间等一切空间、地域、体系、阶层间的障碍和樊篱，为民主经济的进一步向前发展创造政治的和社会的条件。     三是要以改造社会能力的现代化，即以民主政治体制的新的实现形式去挖掘、改造、提炼、升华民主政治体制传统实现形式中所形成的集中以凝聚力量和高效率决策与行动的优势，在开放、竞争和流动中建立更高层次和更加稳定的社会组织结构，使中国特色社会主义前程更加辉煌灿烂，中国特色社会主义旗帜更加光彩夺目和迎风飘扬。     其次，民主政治建设与党的建设是内在统一的不可分割的整体，民主政治建设必须为党的建设提供坚实而科学的体制基础。当前完成党的建设的历史任务要求加快推进党的领导体制和民主政治体制的现代化建设。     在不同的历史时期，党根据时代发展要求和具体历史任务，不断调整和创新党的领导体制是我们党与时俱进的内生优势。从“文革”结束后拨乱反正开始，我们党即建立了党负责重大事项决策而退出具体事务的领导体制。实践证明，这是适应时代发展要求的英明的和正确的决策。但我们应当深刻地认识到，那是在改革开放的序曲阶段中，在刚刚进行由以阶级斗争为纲向以经济建设为中心重大历史转变时期确定的重大战略决策。今天，我们的改革开放和建设有中国特色社会主义事业已经走过了30多个春秋。在这30多年中，中国的经济社会结构和经济社会生活深刻调整，世界面貌发生重大变化，党的历史任务也不断与时俱进。为了使党的事业始终建立在可靠的体制和社会基础之上，党的领导体制和民主政治体制必须加快现代化建设步伐，以适应改造自然能力现代化和建立经济社会结构、经济社会生活现代化的深刻性要求。     第一，党的领导体制要通过民主政治体制的新的实现形式体现当今市场经济体制下经济社会结构复杂性和改造自然能力现代化的要求。经过30年市场化取向的改革，社会结构呈现出多元性、多部门和多阶层性，以及部门间和阶层间人员利益的差异性，这内在地要求社会成员在部门间和阶层间具有最广泛最充分的流动性，以体现社会的开放性、竞争性和民主性，实现社会的公平性。因此，不仅党在领导上要积极支持这种流动性，而且党的领导体制本身要具有流动性，体现在改造社会能力上要具有现代性。运动是绝对的，静止是相对的。在运动中、流动中构建的社会比在相对静止中构建的社会更稳定、更高级。流动性是现代社会结构的基本特征，也是现代社会民主政治体制的基本特征。经济领域的流动性已通过市场经济的民主体制得以实现，党的民主集中制实现形式也要进行现代化改革，赋予党的组织结构以及包括党组织结构在内的社会民主政治结构及其成员以合理的流动性，实现民主生活的现代化和民主监督的有效性，对外有效支持社会成员在部门间和阶层间具有最广泛最充分最公平的流动。     第二，党的领导体制要通过民主政治体制的新的实现形式体现当今市场经济体制下经济社会生活变化深刻性的要求。经过30年市场化取向的改革，经济社会生活更趋竞争性、开放性和流动性。这种竞争性、开放性和流动性日益体现到党领导活动的各个层面、各个环节，包括党组织的决策，党组织中领导者和领导者之间的关系，以及每一个领导者同整个社会、同社会中不同组织之间、同社会不同组织中不同人之间的关系，等等。正确地和公正公平地处理这些关系，要求对党的领导体制的实现形式进行现代化改革，赋予党的领导体制的现代化实现形式以更多的流动性特征和更科学的流动性机制，保证各级党组织中的领导者以有效接受党内的民主监督和社会监督，最终为全社会的正常流动和公平竞争消除传统民主政治体制实现形式在新的民主经济体制面前所表现出来的体制性障碍。     第三，党的领导体制要通过民主政治体制的新的实现形式体现当今时代的信息化特征。信息化特征是社会现代化特征的一个表现方面，是信息化赋予社会在结构组成、各结构之间信息交流及相互作用方面所具有的全新要素和表现形式。它集中反映在信息传递的快捷及其进一步作用的“水平效应”上。所谓快捷就是对社会信息的传递速度大大加快、时间大大缩短，相对空间越来越小；所谓“水平效应”，就是社会公众对重大事件的反映具有广泛性和全域性，并且相互之间极易产生共鸣，因此具有反映强烈、声势大、影响深远的特点，特别是对特权的抵制性反应具有高度的一致性。这是社会进步的反应，是技术的信息化、现代化在社会现代化发展进程中的必然要求，其本质是人的进一步解放的内在要求。党的领导体制要体现这种要求，要具有高效预防和解决相关问题的内生能力和机制，必须对党的领导体制和政治体制的实现形式进行赋予流动性的现代化的改革。通过这种改革，以内生的力量大幅度地减少甚至消除群众反映强烈的重大事件的发生。所以说，流动性是从根本上消除对抗性矛盾的流动性，是更加稳定的流动性，是更高级别的社会稳定结构的特征。     再次，民主政治建设与和谐社会建设、民主法制建设以及反腐败斗争是内在统一的不可分割的整体，民主政治建设必须为和谐社会建设、民主法制建设及反腐败斗争提供科学而有效的载体。当前，深入推进和谐社会建设、民主法制建设和建立惩防并举的反腐败斗争体系，要求加快推进民主政治体制的现代化建设。     民主政治体制建设，我们党为之奋斗了90年，实践了80年。特别是改革开放以来，我们在推进经济改革，建立现代化经济体制的同时，对现代民主政治体制建设进行了积极的探索，在政治思想教育、制度建设及反腐败斗争、政府职能转变等方面取得了重大进展。今天，随着实践的发展和社会的进步，民主政治体制建设进入到了需要由各要素单项推进，向各要素集中、系统整合，创立模式，整体推进转变的新时期。     第一，民主与法制建设的内在协调发展逻辑及民主法治与反腐败斗争的内在协调关系，要求加快推进现代化的民主政治体制建设。民主与法治建设的进程直接决定着惩防并举的反腐败斗争效果，也直接决定着社会的现代化进程。但当前民主与法制建设的进程还不适应惩防并举的反腐败斗争要求，也不适应社会现代化建设的要求。一方面是民主建设的目标明确，但在民主建设的实践上，秩序顺畅的渠道还不健全；另一方面是法制文本建设日益完善，但民主法制建设的重要条件——民主的法制环境建设始终不够完善。形成这种矛盾的根本原因是仍然沿袭着与计划体制相适应并与计划体制一起产生和发展起来的民主政治体制实现形式。正像传统的计划体制在最初时期和最初的基础上为集中国家一切力量奠定工业体系和国民经济体系，建立初步巩固的社会主义经济基础发挥了巨大的不可替代的作用一样，传统的民主政治体制实现形式在建立和巩固最初的人民民主政权上起到了决定性的作用。同样，正像传统的计划体制在新的历史时期需要进行现代化的改革——市场经济体制改革一样，对传统的民主政治体制实现形式也要进行现代化改革，确立适应现代化经济体制的政治体制新的实现形式。     第二，实现政府职能转变的深层次历史任务要求加快推进现代化的民主政治体制建设。政府职能转变的历史任务分为两个方面，一个是浅层次的任务，即适应和服务于经济体制改革，实现由直接参与经济管理向间接的宏观调控转变，还权企业的任务。另一个是深层次的任务，即现代化政府建设。现代化政府建设是社会全方位现代化建设的重要组成部分，它既包含着为进一步完善经济体制改革服务的浅层次任务，更包含着为社会全方位服务的一切职能现代化的全部内容。而政府职能的现代化建设与加强和改善党的领导、完善人民代表大会制度存在着广泛深刻的联系，因此，推进现代化政府建设必须推进民主政治体制的现代化改革。     第三，坚持以人为本，落实科学发展观，实现人的进一步解放和推进经济社会事业全面进步需要加快推进现代化的民主政治体制建设。经济计划体制向市场经济体制的转变，为人的广泛参与经济活动起到了巨大的解放和促进作用。但人的广泛参与经济活动与广泛参与民主政治生活和社会活动是广泛和深刻地联系在一起的。随着人的参与经济活动的不断深入，对广泛参与民主政治生活和社会活动的要求也越来越高。如果参与民主政治生活和社会活动的体制及其实现形式相对落后于所参与的经济活动形式，则深入参与经济活动的积极性和经济活力就会受到影响，进一步改善经济发展环境、完善市场经济体制的努力也会遇到阻力。当前，为深入贯彻落实科学发展观，进一步调动人们广泛深入参与经济活动的积极性，进一步改善经济发展环境，努力推进流动型体制和流动型国家建设，需要在政治体制与经济体制相协调的层次上去推进民主政治体制改革。     第四，政治思想教育和制度建设需要奠定在坚实的现代化民主政治体制基础之上。政治思想是先导，是灵活，制度建设是联系主观思想和客观条件的桥梁和纽带，体制建设是客观条件，是根本。没有思想先导，就会迷失方向，就不会有制度建设和体制创新。有了思想先导而没有制度建设这一桥梁和纽带，先导的思想就会变成纯主观的，独立于客观世界之外的东西，因而就会变成教条、变成宗教说教，没有实际意义。而既有思想先导又有制度却没有体制支持，则思想和制度就会失去客观物质基础，仍然难以实现预期的目标。所以，既要重视制度建设，又不能将制度当做根本，更不能用制度建设代替体制创新。进入二十一世纪以来，我们已经把制度建设上升到了重要的地位——作为反腐败斗争和其他各项工作的一项根本任务，这相对过去主要重视思想政治教育相比有了巨大的进步，但由于定位不准，没有认清其主观见之于客观的桥梁和纽带地位，而把它过重地当作了客观物质基础本身，实践中必然地出现了有法难依、执法难严、违法难究和制度疲于奔命、难以奏效、流于形式的问题。所以，要加快推进现代化的民主政治体制建设，为政治思想教育和制度建设提供坚实的客观物质基础。     第四，民主政治建设是与社会主义市场经济体制建设内在统一的不可分割的整体，民主政治建设必须适应和服务于社会主义市场经济体制的建立和发展过程。当前，社会主义市场经济体制的深入发展要求加快推进民主政治体制的现代化建设。     社会主义市场经济体制是社会主义经济体制的现代化实现形式。因为它既是法制经济更是民主经济。过去在社会主义市场经济的法的制度建设方面取得了丰硕的成果，当前和今后一个时期的重点任务是通过民主政治体制的新的实现形式，推进市场经济的民主建设，使市场经济中的民主与法制建设协调发展。     一是推进经济生活中民主与法制建设的协调发展必然要求推进整个社会的民主与法制建设的协调发展，因而要求赋予民主政治体制以新的实现形式。     二是一些法制工作难以落实的问题，需要通过推进民主去解决。因为一些影响公平竞争、影响经济发展的问题，主要原因是没有得到经济以外的政治的和社会的民主（公平公开竞争）环境支持。所以，推进经济领域法制建设在当前的主要任务是推进民主政治体制的建设，也就是说，推进民主政治建设必须与深入推进民主经济体制建设同步，实现二者的协调发展。     三是维护和维持法制环境需要民主政治体制去保障。维护和维持法制环境不是民主一朝一夕的任务，而是一刻也离不开民主，这是民主持续和持久的使命，两者必须实现具体的历史的统一。          三、新形势下推进民主政治体制建设的有利条件和基本要求          （一）有利条件     经过60年的社会主义建设，特别是改革开放30年的快速发展，我国的经济社会结构、经济社会生活、经济社会基础及其之上的生活方式、社会观念和政治与文化诉求都已发生深刻变化。这些变化和要求为探索推进民主政治体制改革奠定了广泛的经济基础和社会基础。     一是我国正由基本小康社会向全面建设小康社会迈进，特别是局部发达地区，生产力水平和人们生活水平已经进入到中等发达国家行列，人民群众对文化生活、社会生活特别是民主政治生活的要求越来越高。全面建设小康社会的伟大实践及其取得的丰硕成果，为局部探索和深入推进民主政治体制改革奠定了坚实的经济基础、社会基础和政治基础。     二是改革开放以来，我国的经济体制不断健全和完善，政治体制改革也取得了一系列重大进展，特别是面向市场经济的政府职能转变和当前正在进行的大部制改革所积累起来的丰富经验和成绩，为局部探索和深入推进民主政治体制改革奠定了坚实的体制基础。     三是新世纪以来，从对“三个代表”重要思想学习教育到科学发展观的深入贯彻落实，马克思主义中国化的理论成果不断丰富发展完善并广泛影响和深入人心，为局部探索和深入推进民主政治体制改革奠定了坚实的政治思想基础。     四是改革开放以来，在取得巨大经济成果的基础上，思想、教育、科技、文化等社会成果显著，特别是神舟系列飞船上天、成功举办奥运会和国庆60周年庆典，尤其是世界金融危机所衬托出来的我国社会主义生机与活力，极大地振奋了民族精神，提高了民族和社会主义中国的凝聚力，彰显了社会主义的光辉灿烂前景。这些成绩为局部探索和深入推进民主政治体制改革奠定了巩固的爱国主义基础和社会主义意识形态基础。     五是新一轮经济周期刚刚开始，改革开放以来的经验表明，未来将有10年左右经济社会发展的上升期，新的社会发展活力将更加蓬勃旺盛。这必将为局部探索和深入推进民主政治体制改革奠定坚实的现实基础和工作基础。     六是近年来，随着经济社会发展不断向更高层次迈进，不同层次和领域的人们对文化的发展提出越来越高的要求，特别是提出文艺复兴的口号，这为局部探索和深入推进民主政治体制改革奠定了广泛的社会文化基础。     （二）推进民主政治体制改革的基本要求     推进民主政治体制改革，要兼顾当前与长远的关系、发展与稳定的关系、建设与反腐的关系、自身巩固与对外斗争的关系，要坚持局部探索和把握规律基础上全面铺开的原则，要借鉴经济改革特区的经验，在市场经济比较发达的某一省或某两省份选择一或两个城市，率先推进。     兼顾当前和长远的关系，就是要解决当前全面铺开或很远的将来再全面铺开都存在不利因素的问题。由于经济政治文化发展在地域上的不平衡性，全面铺开显然经济政治文化基础条件不具备，存在着主观超越客观的问题。但如果现在不解决而待将来解决，则由于基于发达地区经济政治文化发展的客观要求和整体上民主政治体制改革落后于经济体制改革而不能满足先进地区和全体人民对民主政治体制改革的愿望和期待，也不符合当前进一步健全和完善社会主要市场经济体制的要求。所以，应从现在起在局部推进民主政治体制改革，在满足地区经济政治文化发展不平衡的差异性要求同时，兼顾到全体人民的感情，满足全体人民的愿望，适应整体上民主政治体制改革落后于经济体制改革的状况。民主政治体制改革就是为适应和满足民主经济发展要求的，经济发展在地区间存在差异，则民主政治体制改革就应当以地区间的差异来适应和满足民主经济发展的差异性要求。     兼顾发展与稳定的关系，就是要保证民主政治体制改革在稳妥中推进，既要积极，又要稳妥，更要促进发展。因为改革是利益关系的调整，可能会带来局部的暂时的一定程度上的波动，但这不是必然的结果。我们完全可以通过改革措施、方法和步骤的科学设计，不但达到被还权了应有利益的多数人的热烈拥护，而且得到被调整了利益权属的少部分人理解和积极支持。问题的关键是要做好改革的设计工作，要调动和充分发挥党组织的思想政治优势、组织优势和群众优势。     兼顾建设与反腐的关系，就是既要继续和更好地推进经济文化建设，又要推进民主政治体制改革并取得体制机制基础上反腐败斗争的根本胜利。根本胜利不是从根本上杜绝，而是基于体制机制基础上的消灭，既不但使腐败的产生相对于目前大为减少，而且使大为减少的腐败相对于体制机制仅仅具有偶然性而非必然性，同时实现基于体制机制基础上的反腐败斗争对经济社会发展的促进作用。     兼顾自身巩固与对外斗争的关系，就是要将抵抗和反对国外敌对势力的斗争建立在自身体制机制更加巩固的基础之上；反之，自身的体制机制要为对外持久和有效斗争提供更加巩固强大的基础和力量。改革需要稳定，但改革更能更应该促进和发展稳定。对外斗争需要我们在改革中建立更高层次的巩固稳定社会，增强制度在实现形式上的优势，增强民族的和社会主义的凝聚力，增强对外斗争的能力。而真正的更强大的巩固是建立在流动型和新陈代谢基础上的巩固。          四、推进民主政治体制建设应采取的指导思想及体制机制的基本框架          推进民主政治体制改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观，坚持加强和改善党的领导，坚持社会主义发展方向，坚持完善人民民主专政。以流动型社会建设为配置社会要素特别是民主要素和行政资源要素的基础，在流动型社会构建中建设更趋科学和谐稳固的现代社会主义社会结构和社会关系，提高社会主义中国的凝聚力、吸引力、创造力和抗击力，提高抗击现代资本主义政治与文化冲击的内在自生能力。先点后面，积极探索，稳妥推进。先点，就是选择经济政治文化比较先进地区的一个或两个城市先行进行探索和实践。     总的纲领是，在党的领导上，坚持和完善民主集中制，丰富现代民主，优化传统集中；在行政上，坚持全心全意为人民服务的宗旨，强化服务，广泛接受深度和强有力的监督；在立法和监督上，发展和完善人民民主专政与人民代表大会制度，坚持民主立法，强化和完善民主监督；在司法上，坚持社会主义公平与正义的原则，推进司法独立公开，推进对司法的人大和民主监督。     党的领导职务及党代表、人民代表，要依据流动型社会特征和流动型社会配置资源机制实行任期制和流动制相结合的方式，政府和司法检察系统第一责任人实行选任制，政府和司法检察其他工作人员实行雇员制；要体现简捷、高效原则。     对于局部城市的改革，改善和加强地方党委领导，要实行党委领导下的权力系统分设制衡体制。党处于最高领导核心地位。党的领导在地方体现在对全局工作，包括权力机关、政府和司法检察机关的政策决策领导以及依法监督人民代表大会依法行驶民主权利上。在人事上，只参与权力机关、政府和司法检察机关主要负责人的人事任免，而且一般情况下以一定数额和比例的选票方式去参与；比例数额要保证党的领导起决定作用，以选票的方式是为了避免权力滋生腐败；不参与相关领域副职以下的人事任免和具体事务。从而使党组织更能集中力量谋划指导全局，更能有效实行廉政建设的高位监察而不身陷其中。     体制和机制是，党委对权力机关、政府、司检工作及主要负责人、部门负责人设定刚性条件，并依据达不到刚性条件事实，对权力机关、政府、司检通过人民代表大会进行法定程序、法定方式的改组，或对权力机关、政府、司检主要负责人、部门负责人弹劾。这种过程是公开的，程序是法定的，执行主体是集团而非个人的，可有效避免违纪、违规、违法操作。由于使权力机关、政府、司检的权力置于党的领导和监督之下，同时使党委、权力机关、政府、司检的权力都置于社会的广泛监督之中，从而可使党委更科学有效地履行民主集中制，实现效率与民主的有机结合，实现集中、民主和稳定的高度统一。     权力机关坚持和完善人民民主专政与人民代表大会制度，在党委领导下，对政府、司检工作及主要负责人进行前卫和日常的监督，依据党委对政府、司检工作及主要负责人、部门负责人设定刚性条件，对达不到刚性条件的政府、司检进行改组，或对政府、司检主要负责人、部门负责人弹劾。权力机关的这种权力行使在改革的初期主要是在预防腐败上进行监督，当政府、司法同权力机关之间出现意见不统一时，由党委作出最后决定，而不能像西方那样反复磨合。     政府和司检系统对所属单位工作人员实行雇员制（如企业一样。在健全的民主经济体制和民主政治体制中，劳动体制在经济、政治、文化等各领域应当是同一的，这样劳务竞争和每个公民的劳动权利才会是公平的，人们的参与权平等的），依据党的政策和法律规定对所属员工设定刚性工作制度和纪律制度，包括宣誓要求，社会发展目标要求、发展战略要求、工作要求，纪律和廉政建设要求，等等。核心和基本要求是对违背刚性制度约束行为的人予以辞退。如果违背刚性工作制度和纪律制度的人没有被辞退，相关部门的主要负责人将被权力机关辞退。这是基本要求和基本纪律。没有这一基本要求和基本纪律，科学的体制基础都将失去意义。由此广泛提高工作人员执行工作制度和工作纪律的自觉性。实际上，这一要求或纪律，既是马克思、恩格斯和列宁一致高度赞扬的巴黎公社三大措施之一，也是现代西方民主文明中的优秀成果之一。     这种三权分设的体制机制同西方的三权分设制衡体制有本质的区别，是具有中国特色的。第一，在西方的三权分设制衡体制中，政党是以议会的形式位居一权，同其他两权相并列，而我们应当和要建立的三权分设体制机制是在中国共产党领导下的三权分设制衡体制机制。人民代表大会作为一权与西方三权中的议会相对应，三权在党的统一领导下开展工作。第二，在西方，政党在议会中是以多党制的形式存在的，其权力的运用体现的是资本的不同利益集团之间利益的竞争，对决策的效率具有严重的掣肘作用。而我们应当和要建立的这种三权分设体制机制，是在中国共产党的核心领导下，由人民代表大会统一行使人民赋予的权力，它体现的是人民权利的一致性同经济社会活动中增强正常的竞争活力的统一。第三，从增强党和国家的竞争活力，建立现代社会主义民主政治体制上看，我们应当和要建立的这种三权分设体制机制具有重要的战略意义，但相对于西方社会，我们的三权分设制衡内涵是有限的，一是必须在党的领导下实行三权制衡，在贯彻落实党的路线方针纲领和政策上是没有余地的，三权制衡必须绝对服从党的领导。二是制衡的内容或范围有限，即主要是在预防腐败上实施制衡，而在经济社会发展的重大决策上，政府执行中央和上级、同级党委的方针政策，人大要积极予以支持。所以，我们的三权分设制衡体制机制更有利于在发展现代民主的同时优化传统集中，保持党中央的最高权威和决策的最高效率。第四，我们应当和要建立的这种三权分设体制机制因为是在党的绝对领导之下，所以可以有效地保持社会稳定和防止民主主义的发展。          五、建设现代化民主政治体制的战略选择          因为改革首先需要在一个或两个城市进行，所以这里的战略选择既是指未来改革全面铺开的战略雏形，更主要是指探索试点城市改革的具体战略选择，也即是作为城市层面的民主政治体制改革的战略选择。     首先，要发展和完善人民代表大会制度，即对人民代表大会制度中的代表任期制、代表酝酿方式、代表选举方式、代表构成制度和政府及司法机关主要负责人选举方式进行现代化改造。     人民代表大会制度是中国共产党和中国社会主义民主政治的历史选择，是我们必须始终坚持的根本政治制度。但对人民代表大会制度的实现形式应当进行现代化改造。现有的人民代表大会制度实现形式是在建国初期计划体制下形成的，并与计划体制相适应。在现代化的经济体制，即市场经济体制或民主经济体制面前，这种实现形式就如同传统的国有经济实现形式在现代化体制（市场经济）下法理上人人所有而现实中人人没有的悖论一样，是在法理上人人有选举和监督管理权，但在现实上监督与管理权常常缺位，选举权也易因为分层次选举出现选民意愿信息衰减等问题。所以，必须对人民代表大会制度的实现形式进行现代化改造。     一是对代表的任期制度要进行现代化改革。对整体的代表大会仍需坚持五年任期制，但对代表大会中的代表要实行任期制和流动制相结合的方式，即每一年要对其中20%的代表进行更新和代谢。每年对20%的代表进行更新和代谢，不是说要经过五年的时间将代表面面俱到地更新一遍，而是每年要将一些能力低、职责作用发挥不足，以及可能存在的各种不合格的代表及时代谢出去，而能力强、职责作用发挥得好的代表不但可以在五年内不更新，而且还可以根据选民意愿跨期连任。从而实现稳定性与动态性的统一、阶段性和连续性的统一、整体不变和局部新陈代谢的统一，促进代表大会始终保持旺盛的生机与活力，始终恪尽职守，履职尽责。     二是对代表的酝酿方式进行现代化改革。即将提名方式改为设定条件基础上的报名竞选制。在新的体制中，将排除目前的体制性腐败，因而也将消除腐败中的“跑官要官”现象。在新的体制中，在设定条件的基础上，个人自告奋勇参加竞选将会是一个具有强大生机与活力的新生事物和全新现象，将使那些更具代表性、先进性和忠诚性的人吸收到代表中来，增强代表的责任心和使命感。     三是对代表产生方式制度要进行现代化改革。现在是信息化社会。信息化社会的主要特征之一是信息的传播广泛而快捷，人人都能迅速地了解和掌握代表或公众人物的履职状况和廉政状况。所以，在市一级的层次上，人民代表的选举与产生应改革为直选的方式，这样可以减少在间接选举中因逐次选举产生的群众意愿信号衰减现象，更好地保证和增强民主因素。     四是对代表的构成制度要进行现代化改革。要通过竞选，进一步强化和突出代表的广泛性、先进性和忠诚性。广泛性以更好地代表最大多数人的利益，先进性以更充分地体现时代和社会发展的要求，忠诚性以更好地履行职责。要限制像一些地方出现的民营经济代表过多过滥甚至涉黑的问题。要突出两个基础，即工人阶级领导的以工农联盟为基础的阶级基础和更好地代表生产力发展要求、代表人民群众根本利益、代表先进文化前进方向的先进性基础。     五是对政府及司法机关主要负责人和部门负责人选举方式要进行现代化改造。也要像代表酝酿方式的改革一样，即将提名方式改为设定条件基础上的报名竞选制。而政府及司法机关的部门负责人则由政府及司法机关的主要负责人提名后，由人民代表大会对其资格进行鉴定和确认。由此，提高人选酝酿中的阳光程度，解决由组织单一考核难辨良莠、一些腐败分子闯关夺隘，一路亨通的问题。     其次，要完善人民代表大会的权力运行机制。     政府实行雇员制，就是相对于人民代表大会而言的。完善人民代表大会的权力运行机制，就是要完善人民代表大会对人民公仆——政府公务员及司法人员的职责监督机制——权力运行监督机制。     一是要确立有效监督的核心制度——弹劾制。政府和司法机关的所有公务员及司法人员，因叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时，即予免职。当前的重点是对行贿受贿和弄权勒卡罪的定性必须从严（如人均GDP比我们还高的荷兰，其定性标准仅相当人民币200元），这是建立惩防并举的反腐败斗争体系和真正将反腐败斗争建立在依靠群众基础上的先决条件。只有如此，才能真正调动合理竞争的积极性，保护合理竞争的积极性，也才能真正解除真实反映问题群众的后顾之忧。只有如此，才能真正落实群众路线，才能使权力运行监督机制建立在牢固的历史唯物主义基点之上，使对权力的监督富有成效。弹劾机制要由上中下三个层次构成。上层是人大对政府主要负责人弹劾，同时监督下两个层次的弹劾。中层是政府主要负责人对部门负责人弹劾，同时监督部门负责人对部门所属人员的弹劾管理。下层是部门负责人对部门所属人员的弹劾。     二是要建立秩序而顺畅的发现和受理问题运行机制。没有群众参与的监督建制是封建性质的特权阶层运行机制。要牢固树立历史唯物主义观点，坚持群众路线，建立真正依靠群众发现问题和防微杜渐的权力运行监督机制。要从脱离群众的关门主义、孤立主义和精英主义的樊篱中解放出来，解决群众所发现的问题无处反映，无人受理的问题。要将发现问题机制的建立同社会主义市场经济体制紧密结合，在经济社会生活的正常竞争中通过群众发现问题，认真受理群众反映的问题，认真查处责任主体，确保真实反映问题的群众没有后顾之忧。具体而言，就是要在三个层次的弹劾机构中设立三个层次的受理问题机构。部门在内部中层机构上、政府在部门的层次上、人大机关在各委员会的层次上分别设立三个层次的专司受理调查处理群众问题机构，并依据所反映对象的层次，负责对群众所反映问题的受理和调查。群众反映问题属实的，由相关层次的弹劾机构对问题人进行弹劾。在整体弹劾体制中，党委处于最高监督地位。     三是要建立科学的流动型辞职制度。为了配套建立与实行上述的工作机制，必须建立科学的流动型辞职制度。在现代社会，科学的健全的流动型的辞职制度包括主动辞职和被动辞职两个部分，两者缺一不可。被动辞职制度可以约束国家机关公职人员增强责任意识和遵纪守法意识，恪尽职守，履职尽责。而主动辞职制度则可以发挥更大作用，可以使广大公职人员去共同地有效地监督国家机关及其主要负责人依法履行职责，帮助解决部门或单位主要负责人权力不受约束的问题。所以，要将主动辞职制度和被动辞职制度有机地结合起来，建立科学健全流动型的辞职制度，推动国家管理机构真正建立起良性新陈代谢机制，推动国家管理机关内部运行上真正建立起良性竞争机制，在国家管理机关内部及国家管理机关与全社会之间真正打破关系网，并在国家管理机关与全社会范围内真正建立与形成不良风气有人抵制、有人管、有人斗争的良好社会风气和健康运行机制，在国家管理机关内部建立起真正的问题厘清机制，真正推行问责制、弹劾制。     再次，要发展和完善党的民主集中制制度和权力运行机制。     完善党的民主集中制制度和权力运行机制，本质是推进民主政治建设，核心是丰富现代民主，优化和强化传统集中。在具体的机制建设中，一方面要继续保持和强化党在各项事业中的领导核心和指挥中心作用。另一方面，要以党在人民代表大会中占多数席位的条件，通过法的形式，强化对政府及司检机关及其工作人员的监督，从而实现集中与民主在更高层次上的统一，实现强化集中基础上对现代民主内容的丰富。     第四，要创建流动型社会结构。     流动性是现代社会，尤其是现代社会主义社会的基本社会特征和基本结构特征。流水不腐，户枢不蠹。现代社会主义社会是更加充满生机与活力的社会，因而也必然是要求流动性更强的社会。前面提到的建立流动型的人民代表大会代表构成制度，国家对公务员实行契约化和聘任制度，对国家公职人员实行弹劾制度、辞职制度，等等，都是建立流动型政治结构的重要内容。但仅仅如此还不够，为了使流动型社会建设得更全面更彻底更科学，流动型社会还必须建立在更强大的群众基础和社会基础之上。一是要推进国有、民营等各种经济资源在各种产业之间的流动，鼓励各种所有制之间和各行业、各企业间开展充分竞争，提高经济资源的流动性，增强经济竞争的公平性和经济发展活力，推进民主经济进一步向前发展。二是要改善公民在职业选择、个人成长进步和全面发展上均等参与和公平竞争的环境，提高社会成员在社会层级之间的流动性，增强社会发展活力和国家凝聚力。三是要以资本为纽带，以利润平均化趋势为机制和自生力，进一步推进资本、劳动力和技术在城市之间特别是城乡之间的流动，增强城市化进程的内在驱动功能，促进城市化进程和城乡一体化建设健康快速合理发展。四是要提高信息的流动性，增强社会发展的公开性和透明度，解决信息不对称，竞争不充分，监督乏力等问题，使弱势群体在社会地位上不再势弱，劳动利益和经济利益得到有效保障。     此外，为了保障和促进流动型社会建设，要加快推进开放型社会建设。开放性是现代社会的又一显著特征，并与流动型社会建设相辅相成，相互促进。要全面总结近年来国家和地方推行的一些“阳光工程”和“政务公开”工作经验，升华理论，并使其物化到体制、机制中去，在更深的层次上建设开放型社会。同时，还要加快推进契约化和诚信型社会建设，包括商业、社会和行政司法三个方面的契约化和诚信型建设，为推进民主法制建设，推进流动型和开放型社会建设提供支持和保障。          六、改革的策略性保障条件          第一，为了将矛盾控制在最小的程度和改革在高度稳定的条件下进行，所选择或确定的改革城市既可以是市场经济比较发达，思想解放程度比较高的城市，也可以是规模较小又适宜深入推进市场经济体制改革的其他城市。     第二、要赋予特区以行政立法权。     第三、建立高层政治组织支持与控制系统。     第四、对违反刚性约束者必须辞职的规定不具有溯及力，即为改革稳妥进行和为大多数人所拥护，新刚性约束制度只对改革开始后的事情和人为作用对象，不对以前的事情和人发生作用。     第五、要继续深化市场经济体制改革，进一步完善市场经济体制。     第六、坚持发展为第一要务，改革与发展相互促进，相互保障。         进入专题： 民主政治 政治体制改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 政治学 > 政治学理论与方法 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/47577.html    

项怀诚：中国财政体制改革六十年 进入专题 ： 财政体制改革    ● 项怀诚       新中国成立六十年，经历了从贫穷落后走向繁荣昌盛的艰辛历程，经历了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。财政体制改革作为改革开放的突破口和核心，在党中央、国务院的正确领导下，谱写了经济体制改革中最为华彩的一章，为经济体制改革攻坚克难，为推进社会主义现代化建设做出了突出的贡献。在新中国六十华诞之际，回顾财政体制改革六十年的风雨历程，总结财政体制改革六十年的经验得失，展望财政体制改革发展的未来，具有重要而深远的理论与实践意义。          一、财政体制改革六十年的基本历程          我国经济体制的建立和演变是理解中国财政体制改革进程与动力的重要背景和条件。归纳起来，我国经济体制的演变以及与此相适应的财政体制改革主要有以下三个基本历程。     （一）新中国前三十年：计划经济体制时期以“统收统支”为基本特征的财政体制（1949—1978年）     新中国成立初期，为了迅速恢复经济，建设社会主义新中国，财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但总体上仍呈现变动频繁、集分交替的特征，集中财力办大事、平衡财政收支仍是当时财政体制的最主要出发点与立足点。     1.1950年，高度集中的财政管理体制。1949年新中国成立之初，国家经济困难，财政收入分散情况也比较严重，中央财政背负着巨大的财政赤字压力。据统计，1949年财政收入只相当于303亿斤小米，而赤字却达264亿斤小米；1949年底，全国十三大城市批发物价指数比1948年底上涨50余倍。因此，中央政府迫切需要统一财政管理，1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等都由中央制定，全国总预算与决算要由中央政府批转执行；在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。这样的管理体制，保证了国家有限财力的集中使用，既保障了战争供给，又支援了经济的重点恢复。     2.1951—1960年，集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年全国财政经济情况开始好转，考虑到财政管理体制高度集中，地方财政机动性太小，而且国家资金经常处于上缴下拨过程，1951年3月，政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以期做到因地制宜，既有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，也更好地适应各地的经济状况和工作条件，充分调动各方面的积极性。这个决定在我国财政管理体制演变的历史上具有重要的意义，它标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是，逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，主要内容是在中央统一领导下进一步扩大地方财政管理权限，并在保证国家建设的前提下，适当增加地方的机动财力。这是新中国成立以来对财政管理体制进行的一次重大改革尝试。但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难，1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。     3.1961—1965年，加强集中统一的财政管理体制。三年“大跃进”带来巨大损失，加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为了更好地贯彻这个方针，需要在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年对分级管理的财政体制做了调整，中央决定将财政权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，坚决纠正财权过于分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。     4.1966—1976年，“十年动乱”期间的财政管理体制。文化大革命期间，经济和财政管理体制经历了一次大的变动，不适当地、过多地下放了经济管理权和财权。在政治上动乱、经济上遭到破坏的情况下，为了解决当时存在的突出问题，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所造成的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政、税收、物资管理权。     （二）改革开放前十五年：经济转型时期的“分灶吃饭”财政体制（1979—1992年）     1978年12月，党的十一届三中全会召开，做出了改革开放的重大战略部署，开辟了我国社会主义现代化建设的新时期。为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，财税体制改革以“放权让利”为突破，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，以规范国家与企业、中央与地方的分配关系为目标，旨在调动企业和地方建设社会主义现代化的积极性。作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。     一是“划分收支，分级包干”的体制。1979年我国对工商税制进行了一次全面改革，改革的核心是实行“利改税”。在此基础上，从1980年开始在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照经济体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围，收入方面实行收入分类分成，支出方面按企事业的隶属关系划分；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。     二是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方间的分配关系发生了很大变化。中央与地方基本按“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。     三是1988年实行中央地方大包干财政体制。实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，财政运行出现新问题，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，为此，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。     我国始于1978年的经济体制改革是社会主义发展

项怀诚：中国财政体制改革六十年 进入专题 ： 财政体制改革    ● 项怀诚       新中国成立六十年，经历了从贫穷落后走向繁荣昌盛的艰辛历程，经历了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。财政体制改革作为改革开放的突破口和核心，在党中央、国务院的正确领导下，谱写了经济体制改革中最为华彩的一章，为经济体制改革攻坚克难，为推进社会主义现代化建设做出了突出的贡献。在新中国六十华诞之际，回顾财政体制改革六十年的风雨历程，总结财政体制改革六十年的经验得失，展望财政体制改革发展的未来，具有重要而深远的理论与实践意义。          一、财政体制改革六十年的基本历程          我国经济体制的建立和演变是理解中国财政体制改革进程与动力的重要背景和条件。归纳起来，我国经济体制的演变以及与此相适应的财政体制改革主要有以下三个基本历程。     （一）新中国前三十年：计划经济体制时期以“统收统支”为基本特征的财政体制（1949—1978年）     新中国成立初期，为了迅速恢复经济，建设社会主义新中国，财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但总体上仍呈现变动频繁、集分交替的特征，集中财力办大事、平衡财政收支仍是当时财政体制的最主要出发点与立足点。     1.1950年，高度集中的财政管理体制。1949年新中国成立之初，国家经济困难，财政收入分散情况也比较严重，中央财政背负着巨大的财政赤字压力。据统计，1949年财政收入只相当于303亿斤小米，而赤字却达264亿斤小米；1949年底，全国十三大城市批发物价指数比1948年底上涨50余倍。因此，中央政府迫切需要统一财政管理，1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等都由中央制定，全国总预算与决算要由中央政府批转执行；在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。这样的管理体制，保证了国家有限财力的集中使用，既保障了战争供给，又支援了经济的重点恢复。     2.1951—1960年，集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年全国财政经济情况开始好转，考虑到财政管理体制高度集中，地方财政机动性太小，而且国家资金经常处于上缴下拨过程，1951年3月，政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以期做到因地制宜，既有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，也更好地适应各地的经济状况和工作条件，充分调动各方面的积极性。这个决定在我国财政管理体制演变的历史上具有重要的意义，它标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是，逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，主要内容是在中央统一领导下进一步扩大地方财政管理权限，并在保证国家建设的前提下，适当增加地方的机动财力。这是新中国成立以来对财政管理体制进行的一次重大改革尝试。但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难，1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。     3.1961—1965年，加强集中统一的财政管理体制。三年“大跃进”带来巨大损失，加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为了更好地贯彻这个方针，需要在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年对分级管理的财政体制做了调整，中央决定将财政权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，坚决纠正财权过于分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。     4.1966—1976年，“十年动乱”期间的财政管理体制。文化大革命期间，经济和财政管理体制经历了一次大的变动，不适当地、过多地下放了经济管理权和财权。在政治上动乱、经济上遭到破坏的情况下，为了解决当时存在的突出问题，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所造成的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政、税收、物资管理权。     （二）改革开放前十五年：经济转型时期的“分灶吃饭”财政体制（1979—1992年）     1978年12月，党的十一届三中全会召开，做出了改革开放的重大战略部署，开辟了我国社会主义现代化建设的新时期。为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，财税体制改革以“放权让利”为突破，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，以规范国家与企业、中央与地方的分配关系为目标，旨在调动企业和地方建设社会主义现代化的积极性。作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。     一是“划分收支，分级包干”的体制。1979年我国对工商税制进行了一次全面改革，改革的核心是实行“利改税”。在此基础上，从1980年开始在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照经济体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围，收入方面实行收入分类分成，支出方面按企事业的隶属关系划分；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。     二是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方间的分配关系发生了很大变化。中央与地方基本按“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。     三是1988年实行中央地方大包干财政体制。实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，财政运行出现新问题，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，为此，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。     我国始于1978年的经济体制改革是社会主义发展史上的伟大创举。1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头过河”的大背景下，财政改革虽然在一定程度上适应了当时改革发展的总体需要，却不可能走向清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标。“利改税”过程中形成高税率、多优惠、松管理的工商税制，难以为市场主体构筑起成为相对独立经济实体的外部边界；财政管理体制频繁变动，多种体制并存，中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决体制的规范性、透明化问题。同时，“分灶吃饭”的财政体制缺陷非常明显，收支指标的核定缺乏客观性，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，中央、地方“讨价还价”的现象频繁发生。这导致国家财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，政府行政能力和中央调控能力明显下降。但“分灶吃饭”的财政体制却是我国财政体制从集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索，具有过渡特征，表明我国财政体制改革遵循着明显的渐进逻辑。     （三）改革开放后十五年：社会主义市场经济体制下的“分税制”财政体制（1993年至今）     1992年10月，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。财政体制改革是关系整个经济体制改革的重大举措，也是当时财政、金融、投资、计划、外贸五大改革的中心环节。在党中央、国务院的领导下，1994年确立了分税制的财政体制，政府间财政关系调整实现了从传统的财力集分转向制度创新，奠定了适应市场经济基本要求的中央地方财政关系框架基础，成为整个经济体制改革的突破口。     分税制财政体制主要内容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出；调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出，以及本地区经济、事业发展所需支出。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照1994年税制改革的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方税；将涉及经济发展全局的主要税种划为中央与地方共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年，按照1993年地方实际收入，以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证地方既得财力。1994年以后，中央对地方的税收返还在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增加1％，中央财政对地方的税收返还增加0.3％。     1994年的分税制改革构建了市场经济体制下财政管理体制的基本框架，初步理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。此后，随着经济社会发展与体制改革深化，有针对性地对财政管理体制运行中的一些方面进行了调整。一是调整中央与地方收入安排。1997年调整金融保险营业税收入划分；1997年、2000年、2001年、2002年多次调整证券交易印花税中央与地方分享比例；2002年实施所得税收入分享改革，按市场经济原则，将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享；2004年，按照“新账不欠、老账要还、完善机制、共同负担、推动改革、促进发展”的原则改革出口退税负担机制，建立了由中央与地方共同负担出口退税的新机制。二是完善政府间转移支付制度。1995年起，中央对财力薄弱地区实施了过渡期转移支付，2002年实施所得税分享改革后，合并因分享增加的收入，统一为一般性转移支付；2000年起，实施民族地区转移支付；1999年至2004年，安排调整工资转移支付资金；2005年开始，实行对县乡“三奖一补”财政奖补转移支付制度。同期，根据我国经济社会发展的阶段性目标要求，为配合实施中央宏观政策目标和推动重大改革，新增了一些专项转移支付项目，如对农村税费改革、天然林保护工程、社会保障制度建设专项补助等，初步建立了比较规范的专项转移支付体系。          二、财政体制改革六十年的辉煌成绩          新中国成立六十年，立足经济社会发展大局，财政体制通过不断调整与制度创新，较好地处理了中央与地方、政府与企业以及部门间的分配关系，有效地调动了各方积极性，推动了经济社会发展，尤其是1993年以来，我国探索建立了符合社会主义市场经济要求的新财政体制、新财政模式以及新财政运行机制，利益调节机制日趋完善，财政实力显著增强，既提高了财政收入占GDP的比重，又提高了中央财政收入占全国财政收入的比重；既促进了国有企业的发展进步，又推动了不同经济成分的共同繁荣；既实现了财政体制的市场化改革，又支持了其他领域的体制改革，分税制改革取得的成就举世瞩目。     （一）在不同历史时期极大地支持了国家的建设与发展     在新中国成立初期，实行高度集中的财政体制，有力打击投机资本，平抑物价，实现了统一财经工作、平衡财政收支、稳定金融物价的目标，取得了恢复和发展国民经济的胜利。在第一个五年计划期间，国家财政集中的收入占国民收入的1／3，共为工业化筹集建设资金1241亿元，保证了“一五”计划的顺利完成，新增固定资产投资492亿元，超过旧中国70年的1.5倍，奠定了国家工业化的基础。在随后的国民经济调整期及文化大革命时期，统收统支的财政体制，也为维持国家财政收支平衡，渡过艰危时期，发挥了重要作用。在改革开放初期，实行“分灶吃饭”财政体制，初步建立了利益激励机制，有效调动了各级地方政府当家理财的积极性和主动性，而且在1981年至1990年，国家通过减税让利增加国营工交企业财力4200亿元，夯实了国家经济发展的微观基础。在建立健全社会主义市场经济体制阶段，随着分税制财政体制的健全与完善，财政管理体制再分配功能逐步显现，财力均衡效果日益明显，极大地促进了经济社会协调发展，推动了社会和谐与科学发展。     （二）建立了财政收入稳定增长机制，国家财政实力显著增强     六十年财政体制改革的历程，实际上是由财政高度集中向分级分权转变的历程，也是财政管理日益科学化、规范化的历程，一方面，充分调动了地方发展经济、培育财源的积极性；另一方面，财政管理水平不断提高，财政参与国民收入分配的力度不断加强，从而将财政收入的增长建立在稳定可靠的基础上。1950年，全国财政收入仅为62.17亿元，1992年已达到3483.37亿元。实行分税制以来，财政收入更是进入一个快速增长的轨道，全国财政收入从1993年的4348.95亿元增加到2008年的61316.9亿元，年均增长率达到19.29％。其中，中央财政收入从957.51亿元增加到32671.99亿元；地方财政收入从3391.44亿元增加到28644.91亿元，中央和地方在财政发展中实现“双赢”。同期，全国财政收入占GDP的比重显著提高，由1994年的10.8％上升到2008年的20.4％。     （三）增强了中央政府宏观调控能力，强化了财政宏观调控职能     中央集中必要的财力是提高政府宏观调控能力的前提与基础。在新中国成立初期，实行统收统支的财政管理体制，财政收入主要集中于中央，1953年中央财政收入占全国财政收入比重达到83％，此后随着“放权让利”的不断深入，再加上中央与地方分配关系始终处于变更交替、不稳定的状态之中，中央财政收入的比重持续下降，在改革开放前的1975年，中央财政收入比重下降至11.8％的最低点。“分灶吃饭”财政体制遏制了中央财政收入过快下滑的势头，但包干体制更多地强调调动地方组织收入的积极性，在收入增量分配方面向地方倾斜过多，造成国家财力过于分散，1993年中央财政收入比重仅有22％。中央财政收入比重过低，严重弱化了中央宏观调控能力。1994年实行分税制改革，调动了中央和地方“两个积极性”，1993年到2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重从22％上升到53.28％。财力的适度集中大大强化了中央政府的宏观调控能力。1993以来，根据国民经济运行态势，国家财政相机抉择地先后实施了适度从紧的财政政策、适度扩张取向的积极财政政策和中性取向的稳健财政政策，以及目前正在实施的积极财政政策，保证了我国经济稳定增长。同时，中央政府通过建立以转移支付为主的地区间收入再分配机制，大幅度缩小了东中西部的财力差距，在一定程度上促进了地区协调发展。     （四）理顺了政府与企业的关系，促进建立现代企业制度     在高度集中的财政体制下，政府代替企业决策，企业缺乏自负盈亏、自我发展能力，条块分割也对社会资源的配置造成极大损失浪费。推进财政体制改革，是正确处理国家与企业关系的制度基础，也是深化企业改革的前提保障。“利改税”初步理顺了国家与企业的关系，赋予了企业更多的财务自主权。1994年，与分税制改革相配套，我国建立了符合市场经济要求的新税制，从而规范了国家与企业之间的利益分配。各级政府不再干预企业的生产经营活动，企业实行自主经营、自负盈亏、自我约束，加快了“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立步伐。截至2008年9月，在内资企业中，公司制企业户数的比重已达到68.51％。     （五）促进了不同所有制成分共同发展，增强了经济发展的活力     1956年社会主义改造基本完成后，我国国民经济格局发生历史性变化，公有制代替私有制成为国民经济的主体，财政收入结构也相应发生重大变化，当年国家财政收入来自国有经济的比重达到73.5％。财政体制改革，改变了传统的统收统支的财政运行机制，更加重视物质利益原则，充分调动了各地区、各部门、各企事业单位发展的积极性与创造性。特别是分税制改革后，各级政府步入依照税法组织收入的轨道，并综合运用预算、国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极为企业创造宽松的财税环境，保证了各种所有制企业的公平有序竞争，强化了市场对资源配置的基础性调节作用，促进了市场经济中不同经济成分的共同发展和国民经济的快速增长。1994年到2007年，我国非公有制经济工业产值从16100亿元增长到48798亿元，占工业总产值比重由21.94％提高到68％；我国GDP由1994年的48197.9亿元增长到2007年的249529.9亿元。     （六）支持了其他经济领域体制改革，促进建立健全社会主义市场经济体制     财政体制改革始终站在经济体制改革的前沿，有力促进了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。在我国经济体制改革的历程中，财政体制改革通过下放财权和财力，培育了市场主体。尤其是1994年以来，财政体制率先向适应市场经济要求的分税制转变，带动了金融、投资、计划、外贸等相关领域改革，加快建立健全社会主义市场经济体制。而且，随着财政收入稳定快速增长，财政公共性特征日趋明显，财政对农村农业、社会保障、公共教育、医疗卫生等事业的投入成倍增长。在公共财政的有力推动下，其他领域的经济体制改革取得重大进展，突出表现在五个方面：一是建立了“四免除、四补贴”制度，即免除农业税、牧业税、特产税、屠宰税，对种粮、良种、农机、农资进行补贴；二是建立健全了社会保障制度；三是建立并不断完善城镇最低生活保障制度；四是建立了农村低保制度、新型农村合作医疗制度；五是建立健全了农村义务教育经费保障机制。          三、财政体制改革六十年的经验与启示          财政体制改革风风雨雨六十年，给我们留下了宝贵经验。回首六十年“摸着石头过河”的改革历程，财政体制改革之所以取得辉煌成就、取得累累硕果，最根本的在于坚决贯彻了党中央的统一部署，在于深刻把握了市场经济的基本内涵，在于准确把握了渐进式的改革原则。认真总结六十年财政体制改革的历史经验，对于倍加珍惜当前的财政经济形势，科学确定财政体制未来的发展方向都具有十分重要的意义。     （一）正确把握财力与财权的集中程度，是财政体制改革的核心     财力与财权集中程度关系中央与地方、政府与企业分配关系，是整个财政体制的核心。六十年来财政体制不断调整与完善，财权与财力集中程度较好地体现了当时经济社会发展的要求。新中国成立初期，整个国家国民财富总量很小，客观上需要通过“统收统支”的体制集中财力支持国家经济建设。随着国民财富的积累，社会主体投资能力的增强，要求通过“包干制度”适度下放财权与财力，充分调动地方与企业的积极性。随着社会主义市场经济体制的建立，迫切要求增强政府宏观调控能力，解决好工业化国家经济成长阶段发展不平衡、收入差距扩大等问题，为此，要求提高中央财政收入的比重，分税制适应了上述要求，2008年中央财政收入占全国财政收入的比重达到52.4％，实践证明，财力的适度集中是中央政府实施宏观调控的基础，宏观调控是国民经济稳定发展的制度保障。     （二）由频繁的集分交替转向制度创新，为财政体制改革提供制度保障     在新中国成立六十年来的绝大部分时间里，我国财政体制一直处于变动频繁、集分交替的状态，如从1951年开始探索实行分级管理，1959年实行“总额分成、一年一变”，到1979年开始实施“划分收支，分级包干”，以及1988年实行中央地方大包干财政体制等等。在集分交替的不稳定状态下，容易导致地方任意减免税等短期行为，如在分税制改革前，财政收入占GDP的比重逐年下降。分税制改革更加注重机制转换与制度建设，大大提高了财力分配的透明度和规范性，明晰了中央与地方之间的利益界限，促进了各级政府的理财思路从短期“博弈投机”转向长期“增收节支”。分税制体制的实施，有效调动了中央与地方两个积极性，各级政府在狠抓财政收入的同时，也强化财政支出管理，从而保证了中央和地方财政收入的持续快速增长。     （三）统筹财政体制改革与经济体制改革，为财政体制改革创造政策环境     我国六十年艰苦卓绝的经济建设史，同时也是一部波澜壮阔的经济体制改革史。财政体制改革的顺利推进，得益于经济体制改革和其他各项改革创造的良好政策氛围，财政体制改革与经济体制的协调推进确保了财政体制改革的政策效果。一方面，财政体制改革成为经济体制改革的突破口。分税制财政管理体制的建立，规范了政府间分配关系，为市场经济体制奠定了中央地方财政关系框架基础；而且，公共财政通过调整支出结构，加大支持力度，保障了各项改革的顺利推进，如社会保障体系的建立与完善，推进了国有企业改革；公共财政为推进科技教育体制改革、医疗卫生体制改革也提供了有力保障。另一方面，计划、金融、投资、价格、外贸等领域的改革，与财政体制形成合力，形成和完善了社会主义市场经济体制的基本要素，不仅为财政体制改革提供了丰富的理论和实践经验，也为财政体制改革成果的落实提供了有效的政策工具。     （四）坚持渐进原则，是财政体制改革的基本方略     财政体制改革涉及利益调整，关系资源重新配置，坚持渐进原则，实行稳步推进，是财政体制改革得以顺利实施的基本经验。新中国前三十年里，财政体制执著探索，反复尝试与经济发展最相适宜的管理模式，但由于传统高度集中的计划经济体制约束，缺乏合格的市场主体，不可能建立起符合经济发展规律的财政体制。1994年分税制改革在我国财政体制改革史上具有里程碑意义，是财政体制的一项重大制度创新。为确保改革的稳步实施，分税制改革初期尽可能保留了既有的利益格局，在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央财政收入比重的调整，而且，此后对分税制做了不断的调整与完善，如逐步实现各级政府责权利的有机结合和财政与事权的统一，促进资源合理配置和产业结构优化；逐步完善转移支付制度，特别是2002年所得税收入分享改革完成后，中央对地方转移支付力度不断加大，2008年达到18663.42亿元。财政体制的渐进改革不仅保证了财政收入稳定增长，而且保持了中央与地方政府间财政关系的基本稳定，较为稳妥地解决了中央与地方间因体制变动造成的财政收支大起大落问题，财政收支关系更加科学、合理。     （五）适应市场经济体制的要求，是推进财政体制改革的基本前提     改革开放的三十年，市场导向的经济体制改革框架日益清晰，财政体制也通过制度变革，为社会主义市场经济体制的确立创造条件。分税制改革以市场化为取向，尊重市场机制在资源配置中的基础性作用，深入研究了市场经济中政府、企业各自的职能作用和活动范围。在政府与企业关系上，明确了政府“国有资产出资”与“社会公共管理者”两大身份。随着分税制改革进行的“税利分流”，清晰界定了政府出资人和管理者两种身份，财产和政治两种权力，利润和税收两种收入，从而建立了规范的国家与企业间分配关系，有力推动了现代企业制度的建立，也为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。          四、财政体制改革展望          党的十七大明确提出，要进一步深化财税体制改革，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。当前和今后一段时期，财政体制改革要以科学发展观为统领，全面落实十七大的有关要求，毫不动摇地坚持分税制改革方向，建立“财源巩固、分配科学、管理规范、充满活力”的财政体制，加速释放分税制的体制能量，继续放大分税制的体制功效。          （一）合理划分中央与地方的事权和支出责任     按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配和经济稳定性质的支出责任由中央承担，中央政府主要负责提供国防、外交、司法、行政等纯公共产品以及高等教育、科技、基础设施等准公共产品，负责建立法律制度、研究确定国家发展规划以及履行收入分配、稳定经济等职能，实现基本公共服务均等化。地方性公共产品和服务的支出责任由地方承担，地方政府应以满足区域内社会公共服务为主要目标，做好本地区行政、基础教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障、公共事业。对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担，如跨地区的铁路、公路等。     （二）加强和规范地方财源建设     结合税制改革，完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部地区的税收收入。在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度。积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配差距，适当增加地方收入。根据社会保障制度改革的总体要求，适时开征社会保障税，将财产税和社会保障税作为地方财政的税源支柱。同时，加强各级政府非税收入管理，把全部政府公共性收入纳入预算，以不断提高分税制财政体制运行效率。     （三）健全和完善转移支付制度     今后完善政府间转移支付制度要突出三项内容：一是继续扩大一般性转移支付资金规模，将一些名不符实或过时的专项补助项目并入其中。二是清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，同时，严格控制新设项目，必须设定的项目要资金安排和制度建设同步进行。三是完善现行的转移支付因素法，尽量采用客观的数字化公式，减少财政供养人口等人为可控制因素，尽可能增加一些能够反映各地财政地位和收支状况的客观因素，如人口、气候、资源、地理、环境等。鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护，完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度，积极推进主体功能区建设。     （四）健全省以下财政体制     适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。完善激励约束机制，巩固和扩大缓解县乡财政困难成果。探索建立县级最低支出保障制度，对财政困难县实行“托底”。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。完善省以下财政转移支付制度。创新省以下财政管理方式，积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革，在管理上尽可能将预算级次从五级减为三级，为提高财政运行效率，实现基本公共服务均等化提供体制保障。    进入专题： 财政体制改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 经济学 > 公共经济学 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/47588.html