公民调查

作者：张洁平 来源：亚洲周刊...

去年五月，一年一度的秸秆雾霾来袭。整个华北平原陷入一篇混沌，就连一向空气质量不错的南京，pm2.5的数值都爆表了。火灾，交通事故，接连发生。一片迷雾当中，我和我的同事驱车来到冬小麦的主产区，安徽淮北的濉溪县。接待我们的县委宣传部长一脸疲惫，由于中央明确提出向雾霾宣战，安徽省向中央立下了军令状，整个安徽省要做到零火点。但没想到，全县的过火面积依然有差不多50%，在6月份的某一天，濉溪县的着火点还名列全国第一，这让整个县委县政府备感压力。第二天，我们去了遂溪县过火面积最大的村庄老家村采访，村支书和村委会主任都没精打彩。两个人都因为防火不力受到了处分，分别被降为副书记和村委会副主任（嗯，你没看错），此前上交给县里的2000元防火保证金也打了水漂。老家村有十八个自然村，村里有县里的驻村干部，乡里的派驻人员，和整个村委会的所有工作人员，投入到防止农民烧秸秆的工作中。麦收前，村委会的工作人员挨家挨户上门宣传秸秆不能焚烧，谁家的田烧的话就处理谁家，但村民普遍非常抵制。为了增加执法的威严，县里专门出台规定，私下烧秸秆一旦被抓，罚款2000，拘留十五天。但所有这一切，都没能抵挡农民的智慧。6月 10号晚上，午夜一过，巡逻队就发现田里有人点火，村委会书记带人一路狂追。暗夜当中一个人在前面跑，后面一队人马大呼小叫在后面追，等到上气不接下气追上一看，原来是个女的。这人说出来看看家里的地有没有人放火，就这样。就在这时，村子附近的天地里烽烟四起，所有村干部家里的麦田，全都被点着了。等到天亮时，老家村大大小小的麦田，已经被烧的面目皆非。村干部们精疲力尽地四处忙着救火，村民们在旁边嬉皮笑围观看着热闹。农民烧秸秆的理由也简单，增加土壤肥力，减少病虫害。淮北一带的冬小麦产区，小麦收割之后一般接着种植玉米和青豆，两季庄稼之间，最多只能间隔十天到半个月。不烧，后一季的庄稼就种不到地里去，在节气面前，政府的高压手段并没有显著的效果。秸秆如果不就地焚烧，有两种处理方法：一是还田，就是用粉碎机将秸秆粉碎，再用旋耕机直接翻耕到地里。另一种是离田，就是将秸秆用打包机打包之后运离田间。这两种方式各有利弊。还田容易导致土壤过于松软，造成庄稼的倒伏，而且一年当中最多只能消化一季庄稼，如果两季庄稼都进行还田，还会造成耕地的过营养化。离田的问题在于这些秸秆的去处，如果没人收，堆放在露天，占场地不说，也是非常严重的火灾隐患。不管还田还是离田，和焚烧秸秆相比下一季庄稼都更容易生虫害，每年至少要多打一次农药。现在农村的青壮劳力基本都进城打工了，留在村里种田的，都是老弱病残，多打一遍农药的负担，也并不轻松。为了防止农民焚烧秸秆，当地政府强制规定收割机的收割高度不得超过15厘米，麦茬短了，不好焚烧，农民就只好将秸秆运出来。但这样的收割方式，每亩地将增加30元的成本。无论农民还是收割机手都不愿意，政府就派工作人员跟在每辆收割机后面进行监督，其行政成本高的令人难以想象。在淮北一代，为了贯彻落实禁烧秸秆的工作，80%的政府工作人员全都直接派驻入村，政府各部门只留守极少数人员看电话，其他工作一律停止。这些驻村干部有的就住在田间地头的帐篷里，夜间看到火情就直接出来灭火。与此同时，各级干部全都缴纳了数额不等的保证金，高的有两万，低的也有两千，如果辖区内有着火点，这些保证金全部没收。但尽管如此，依然没能挡住农民焚烧秸秆。为什么？据测算，不管是实行秸秆离田还是还田，每亩地农民至少增加60到80元的成本。这还不算农民为此增加的多打一遍农药的支出。尽管淮北一带的地方政府按照县乡两级财政分担的方式，普遍给农民每亩地补偿20元，但是，这些补偿多数都附加一定条件，而且不能马上兑现，更重要的是，20块钱无法抵偿农民因为不烧秸秆而增加的支出。濉溪县一位副县长下去寻访时问农民，“给你们补了20块钱了，为什么还要烧？”这位农民回答的倒也直接，说，“这二十块我不要了，我再给你20，你把秸秆给我运出去行么？”现在农民种麦子每亩地扣除种子化肥农药等成本，纯收入也就不到一百块。让农民独自负担因为禁烧秸秆而增加的成本，农民不愿意，也不配合。这是禁烧失败的根本原因。有人自然会问，这笔额外的支出政府为什么不能全都负担？政府还真未必负担得起。濉溪县全县180万亩小麦，如果每亩按照低限补偿60元，就是一个亿。这还不包括秸秆离田和还田农机升级换代政府的补贴，以及秸秆运离田间的后续处理费用。这个费用是多少呢？宿州市有一家生物发电厂，每年可以消耗40万吨秸秆，但是，他们的上网电价是每度0.75元，每度电政府补贴三毛多钱。假如濉溪县180万亩的小麦有一半经过生物发电消耗掉，至少每年还需要一个亿。这样算下来，仅濉溪县一个县，不考虑劳动力价格的上涨，要解决秸秆焚烧问题，每年至少需要两个亿。濉溪县虽然每年的财政开支有23亿，但大多数来自于转移支付，可以支配的财政开支不超过十个亿。如果光解决秸秆焚烧就花掉两个亿，必然挤占医疗，教育等方面的开支。而那边的财政赤字又该拿什么去弥补呢？说到底，秸秆禁烧是钱的问题，如果社会足够富裕，愿意支付农民禁烧秸秆而增加的成本，这个问题就好解决。相反，如果不愿意为此多支付成本，而指望农民独自承担代价，或者试图唤醒农民的环境意识让他们主动避免烧秸秆，都是缘木求鱼。这是相当残酷的现实。对于城里人来讲，他们需要清洁的空气，但对于这些偏远乡村的农民，他们虽然也讨厌雾霾，也希望能呼吸新鲜的空气，但如果要让他们付出每亩六十到八十元的代价去呼吸新鲜空气，对他们还是太奢侈了。推而广之，这也是中国解决雾霾所面临的困境。中国是一个典型的二元社会，北上广已经飞奔进入发达国家的行列，市民不仅仅满足于出行有汽车，更希望能呼吸到清洁的空气。但是，在广大的农村，哪怕是离北京只有几百公里的农村，那些尚未城市化的农民，他们依然在为生计而奔波，他最在乎的是收入。他们虽然也知道清洁的空气有利于健康，但在收入和雾霾面前，他们更愿意选择雾霾，而不是收入减少。这种壁立千尺的二元结构，妨碍了很多公共政策的制定和选择。因为同呼吸却不共命运的十三亿人口，他们有着截然不同的选择和偏好。有人更在乎环保，有人更在乎钱，哪怕几十块钱。这种在乎钱不在乎自己身体健康也不太在乎别人健康的人是否都值得耻笑？不一定。我们曾经也像他们那样穷，那样在乎钱。只不过我们比他们幸运，可以在北京上海生活，率先摆脱了贫困，有更多的可能去关心空气质量问题。而他们，正奔波在赚钱的路上，连歇歇脚闻一闻空气的味道都没时间。他们的孩子可能还留在家里，无法和他们团聚，他们最想的是，能把孩子接到城里，哪怕空气不那么好。中国网上舆论多数都体现了城市白领的诉求，他们收入不错，去过国外，有着领先十三亿人的国际视野和国际经验，时尚而正确。政府在一年一度的雾霾季节网上调侃的段子面前节节败退，先是在px和核电项目中牺牲企业的利益，紧接着，又为了4%的雾霾贡献率的秸秆焚烧问题，肆无忌惮地牺牲着农民的利益。在整个禁烧期间，濉溪县一共有100多名农民被派出所传唤，最终有7名农民被正式拘留。这，多少符合法治和正义？在濉溪县濉溪镇，农民头一天收割完毕，第二天镇里就派旋耕机直接把秸秆打碎还田，帮农民把玉米直接种到田里。农民虽然省了钱，但他们也失去了选择的自由。他们只能种玉米，不能种青豆。因为政府已经帮他们把玉米种好了。在整治雾霾的目标下，一切都成了手段。以下是我调查的结论：1.秸秆焚烧对雾霾的贡献率虽然只有4%，但在特定的时间段，是雾霾的主因。从根治雾霾的角度，有治理的价值；2.清洁的空气作为一种商品，需要付费购买。合理的做法是，在更在意清洁空气的城里人中征收一笔环境税，这笔钱用于支付农民为此增加的额外费用。但在现实当中，却演变为让农民支付主要成本，地方政府部分分担的格局。这非常不合理；3.在治理雾霾的问题中，农民，也包括其他一些底层社会的声音和诉求被忽视了，他们可能真不像你们那么在乎空气质量；4.就秸秆禁烧的问题而言，不存在代价较小的解决方案。地方政府面临这样的困境：花足够的钱补偿农民有可能导致财政破产，而不花足够的钱，就需要以政府的违法为代价，以牺牲农民现实的利益为前提。现实当中地方政府的选择是后者，但这样的公共政策将使地方政府面临非常大的政治和稳定的双重压力，注定难以持久；5.现阶段秸秆最现实的处理方法，是降低期望值，不要指望短时期内完全禁烧。而是在政府的组织下，根据天气状况，有组织地焚烧。尽量减少对空气的污染程度，而城市居民忍受几天脏空气。6.中国的公共政策缺少不同利益之间的博弈机制，互联网的出现，城市中产的声音不断被放大，正在逐渐绑架政府，至少在北京雾霾的问题上，网民的声音和政府表现出某种合谋。环境问题正在演变成一个政治问题，在部分改善空气质量的同时，也在制造相当多的伤害。这些伤害，和法治和正义背道而驰。