经济发展

贺雪峰：论中国农村的区域差异：村庄社会结构的视角 进入专题 ： 农村区域差异 村庄社会结构    ● 贺雪峰 （ 进入专栏 ）   　　 　　【内容提要】中国农村村庄社会结构具有明显的区域差异，从村庄社会结构的视角看，中国农村可以分为南方、中部和北方三大 区域，其中南方地区多团结型村庄，北方地区多分裂型村庄，中部地区多分散的原子化村庄。区域村庄结构的差异与不同区域生态环境和村庄历史有关。通过村庄社会结构的研究，可以比较好地揭示出中国农村区域的社会和文化特质，从而可以为中国农村社会学研究提供一个较为恰当的中层理论模型。从村庄结构角度来讨论中 国农村区域差异，不仅是理解中国农村的重要步骤，而且是理解中国的重要一环。 　　【关键词】村庄社会结构　农村区域差异　生态　村庄史　宗族 　　 　　一、导论 　　 　　中国是一个巨型国家，不同地区差异很大。构成中国区域差异的原因很多，择要来说，经济发展水平、历史文化条件、自然地理环境、种植结构、开发早晚、距权 力中心远近等等，都是形成中国区域差异的重要原因。从现象上看，中国农村区域差异尤其表现为东中西部经济发展水平的差距和南中北方村庄社会结构的差异。当 前国内学界和政策部门对中国农村经济发展水平的东中西部差距比较熟悉，且国家统计局的相关数据即是按东中西部分别统计的。虽然国内学界对中国农村南中北方 的差异也有一定的研究，但总体来讲，学界对基于村庄社会结构的南中北方差异研究颇少，也不够深入，政策部门则基本上没有关注到这种差异，并因此对自上而下 的各种政策、法律和制度在不同结构村庄实践过程中表现出来的机制及结果的差异颇不敏感，相关方面的研究甚至还没有起步。 　　笔者及所在学术团队最近十年一直在全国农村开展广泛的驻村调研，累计驻村调研时间超过两万个工作日，调研地点遍及中国绝大多数省市自治区。长期驻村调查 使我们关注到了之前没有意识到的若干重要学术和政策问题，这些问题大多属于调查的意外。其中，以村庄结构差异为核心的南中北方农村差异的发现，即属这样的 意外。 　　早在20世纪90年代中后期，笔者在湖北荆门观察村委会选举，发现村民在选举时缺少组 织，投票几乎完全是随性行为。且正是大力推进村民自治的90年代，湖北农民负担快速增加。显然，选举没有增加农民抵制不合理负担的能力，相反，因为农民过 于分散，选举出来的村干部在与县乡交涉中，无法得到农民强有力的组织支持，不得不依附于县乡，乡村很快结成利益共同体。①湖北荆门农民的这种分散状态为原 子化状态，从村庄社会结构上看，这样的村庄可以称为分散型村庄，即在村庄内部缺少紧密相连的具有集体行动能力的农民集群，每个农民都是相对独立的，是原子 化的，是分散的。 　　1999年底，笔者到江西泰和、崇仁等地调查，发现与湖北农民原子化状态相当 不同，江西农村宗族组织仍然可以在选举和公共品供给方面发挥重要作用。在江西农村，农民通常是聚族而居，村庄往往由同一个始迁祖繁衍生成。血缘与地缘的重 合使宗族组织具有相当强大的力量。到90年代农民负担沉重的时期，宗族组织仍然可以将农民集结起来，反抗地方政府加重负担的行为，因此农民负担也就远不如 湖北沉重。江西宗族村庄，因为血缘与地缘的重合，村庄社会结构相当紧密而成为团结型的村庄。 　　2002年，笔者到安徽阜阳农村调查，发现阜阳农村的村庄往往分裂为多个派系，各个派系都有很强的一致行动能力，典型表现是村内不同派群众的轮番上访。村 庄各派农民轮番上访，在某种意义上强化了县乡的权力，而村内公共事务却难以达成一致行动的意见。显然，在阜阳农村，村庄内部是分裂的。 　　2004～2005年，笔者先后到陕西关中、河南安阳、河南开封、山西运城等北方农村调研，发现北方农村村庄内部普遍存在一些功能性的村民血缘群体，名 称不一，如叫“门子”、“门份”、“户族”、“本家”等等，大致是五服内血缘关系的联合，其主要功能是红白事上的互助。不同血缘群体之间具有竞争关系，笔 者将村庄内的这些小型血缘群体统称为“小亲族”。②一个自然村一般都有数个相互竞争的小亲族，从社会结构上看，这样的村庄是分裂型村庄。 　　这样，从结构上看，我们发现有三种不同类型的村庄，一是湖北荆门原子化程度很高的分散型村庄，二是江西宗族性的团结型村庄，三是北方农村以“小亲族”为 基础的分裂型村庄。村庄是一个熟人社会，是农民生产、生活和娱乐的基本单位，村庄社会结构不同，生活在村庄的村民和农户就会有相当不同的应对生产、生活和 娱乐的方式，也就会有相当不同的行为逻辑。村庄社会结构的差异还会导致村民个性（如性格、面子观）和交往方式的差异。 　　自上而下的各种政策、法律和制度是通过村庄来实践的，因为村庄社会结构的差异，导致自上而下的各种政策、法律和制度在村庄实践过程中的机制与结果有很大 差异。学界一般习惯从地方政府政策执行能力和地方经济发展水平的角度去解释农村政策实践的差异，而忽视了村庄社会结构本身对政策实践的反作用。 　　在2005年以后，笔者及所在学术团队开展了大量的农村调查，以验证以上村庄分类的适用性。调查表明，当前中国农村村庄社会结构差异十分明显，且具有明 显的区域性。大致说来，江西、福建、广东、广西等南方农村多为团结型村庄，河北、河南、山东、山西、陕西、皖北、苏北等北方农村多为分裂型村庄，而以长江 流域（以及西南、东北地区的农村）为典型的中部农村多为原子化的分散型村庄。 　　反过来说就是，从 村庄社会结构角度看，中国农村存在南中北方的区域差异。本文的目标是从村庄社会结构角度提出并论证中国农村的南中北方的区域差异，主要讨论两个问题：一是 从村庄社会结构角度讨论中国农村区域差异的特征；二是讨论为什么会形成村庄社会结构的区域差异。如果可以证明中国农村村庄社会结构存在南中北方的区域差 异，我们就不仅可以较好地理解中国不同区域农村村民性格特点、交往方式和行为逻辑的差异，而且可以较好地解释自上而下的各种政策、法律和制度在不同区域实 践机制和结果的差异。 　　村庄社会结构是指由村庄内部成员社会关系网络构造的结构性特征。村庄有多 种含义，首先指自然村，在自然村之上一般都会有国家的基层行政建制，如里甲和保甲组织、乡村组织等，基层行政建制与自然村之间相互塑造。本文所指村庄社会 结构主要是指以熟人社会为基础的村庄成员之间的关系状况和行动能力，其中最为典型的村庄社会结构是建立在血缘关系基础上的宗族组织。村庄社会结构的形成具 有内在逻辑，因为生态环境和村庄历史的区域差异，不同区域村庄往往具有相当不同的社会结构，或者说，村庄社会结构的分布具有区域规律。正因如此，我们可以 从村庄社会结构的视角来讨论中国农村区域差异。 　　 　　二、已有研究的简单疏理 　　 　　村庄研究是中国农村研究中经久不衰的话题，吸引了社会学、人类学、历史学、经济学、政治学等各个学科的大量学者，他们留下不少经典作品。老一辈学者如费 孝通、林耀华、杨庆?遥?Ｍ庵泄?芯垦д呷绺ダ锏侣?⑹┘嵫拧⒍旁奁妗⒒谱谥堑龋?贝?泄?д呷缥庖恪⑼趺??⒅煜?簟⒀衷葡椤⒄孕穸?龋?谥泄?遄?芯 方面都有颇为深入的开拓。《中国村治模式实证研究丛书》一套16种，对当代中国11个省区的15个村庄作了深入实证调研，并以此为基础，提出并初步讨论了 当前中国乡村治理区域差异问题。③ 　　总体来讲，当前已有村庄研究为深入理解中国农村区域差异提供了丰富的观点和资料，也提供了诸多视角。还有学者从村庄社会结构角度（主要是宗族组织发育状况）讨论了中国农村南北方的区域差异，这都为本项研究提供了基础。 　　（一）区域研究成果 　　从区域角度看，学界对村庄结构的研究成果十分丰富，这些往往以个案为基础的区域研究，不仅刻画了各区域村庄结构的特征，而且还对形成区域特征的原因进行了分析。 　　1. 华南村庄研究 　　本文所指华南地区主要包括福建、广东、江西、广西、海南等南方省区，以华南为代表的南方农村还包括皖南、浙西南、鄂东南、湘南等区域，这些南方地区农村 的村庄结构与华南农村也相当接近。华南村庄研究中，内容最丰富也最值得注意的是对福建、江西和广东农村宗族的研究。较早的作品如林耀华研究福建宗族的《金 翼——中国家族制度的社会学研究》和《义序的宗族研究》；④庄孔韶在林耀华研究的基础上调研撰写《银翅：中国的地方社会与文化变迁（1920— 1990）》一书；⑤美国学者葛学溥20世纪早期在广东凤凰村调研并写作《华南农村生活——家族主义社会学》。⑥改革开放以后对华南宗族的研究，代表性人 物如叶显恩对广东珠三角和安徽徽州宗族的研究；⑦郑振满对福建明清家族组织的研究；⑧钱杭、谢维扬对江西泰和县农村宗族的研究。⑨从现有研究成果来看，华 南地区农村宗族组织大多比较发达，村庄结构的典型特征是聚族而居，血缘与地缘重合，宗族规范（族规家法）强大，以血缘关系为基础的宗族结构成为维系村庄秩 序的基础。华南地区宗族组织发达的典型表现是具有完备的宗族四大要素，即祠堂、族谱、族长和族田。 　　以林耀华和葛学溥等人的研究为基础，英国人类学家弗里德曼写作了《中国东南的宗族组织》等书，对中国东南地区尤其是福建、广东宗族性村庄形成原因进行了高度概括和归纳。⑩他认为，中国东南地区宗族发达源自东南地区的三大特点：边陲状态、水利和稻作农业。11 　　2. 华北农村研究 　　华北区域研究中最有成就的，当属以“满铁”调查资料为基础的海外中国研究，黄宗智和杜赞奇是集大成者。黄宗智深入研究了华北地区生态环境、小农经济形 态、国家与农民关系，他的研究具有强烈的区域意识。黄宗智认为，华北村庄相对封闭，自然村的宗族组织不突出，村内街坊组成的共同体具有较大作用。华北以自 耕农为主的商品化程度较低的经济形态，导致农民主要不是与地主打交道，而是为缴纳赋税不得不通过村庄与国家打交道。正是在与国家打交道的过程中，华北村庄 内形成了一个非正式的带有委员会制特点的“会首制度” 。12李怀印在黄宗智研究的基础上，以华北获鹿县的档案资料为基础，更加详细地研究和证实了黄宗智的观点。13杜赞奇认为，与华南庞大、复杂、联合式的宗 族相比，北方宗族既不拥有巨额族产，又缺乏强大的同族意识，但是，这并非意味着北方宗族就没有作用。在华北，“在与全体村民相关的村务（公共事务）中，为 人所承认的最基本的参与单位是由同一宗族组成的门或派，由于其成员是同一祖先的后代，故具有血缘集团的性质。从这点出发，我认为，村落组织是由拥有共同祖 先的血缘集团和经济上相互协作的家庭集团组成。”14 　　研究还表明，华北地区，村庄内的土地买卖 受到地方规范的严格限制，15这与长江流域的情形大为不同。正是土地买卖受到限制，使华北村庄可以保持相当的稳定性。日本学者平野义太郎以河北顺义县沙井 村的调查为基础，在1941年发表《会、会首、村长》一文，提出中国村落具有共同体性质，他“主张村落在农村生活中的农耕、治安防卫、祭祀信仰、娱乐、婚 葬以及农民的意识道德中的共同规范等方面具有共同体意义”。同样以华北调查为基础，日本学者戒能孝通在1943年发表《中国土地法惯性序说》一文，针锋相 对地指出，华北村庄集团的性质不是共同社会而是利益社会。福武直与戒能孝通持相同的观点，认为华北地区的村落与华中相比集团性要强，但仍然是微弱的，不能 说华北存在村落共同体，只能说是存在有组织的“生活共同体”。福武直之所以认为华北不存在村落共同体，是因为他认为华北村庄不具有强大凝聚力，缺少内生的 积极的村落认同。而华北村落的生活共同体性质，使得村落仍然具有对外封闭性，在以村外作为参考群体时，村民仍然具有本村人、外路人或异乡人的意识。外村人 迁居到新的村落仍然需要村民的保证，要取得正式村民资格则需要长时间的交往。16某种意义上说，无论认为华北存在村落共同体的平野义太郎，还是认为华北村 落是生活共同体的福武直，都认为在华北地区，村庄有比较严格的规范。不同的是，平野义太郎认为华北村庄具有强大凝聚力，福武直认为华北农村并不存在像日本 农村对村民具有巨大制约作用的社会规范，华北农村村民关系是扩散性的，村落具有结社性质。 　　从现 有华北农村的研究成果看，新中国成立前，华北村庄社会结构有四个明显的特征：一是村庄相对封闭，构成相对独立的社会单元；二是自耕农占主导；三是村庄以多 姓村为主且分裂为多个门派，17每个门派都有自己的代表人物（首事，或称会首），这些代表人物组成的首事会决定村庄公共事务和协调对外事务，( 点击此处阅读下一页 ) 共 6 页： 1 2 3 4 5 6 进入 贺雪峰 的专栏    进入专题： 农村区域差异 村庄社会结构   

江飞涛 李晓萍：中国产业政策取向应做重大调整 进入专题 ： 产业政策    ● 江飞涛   李晓萍   　　 　　·编者按· 　　世界银行前高级副行长兼首席经济学家、北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫的新结构经济学理论引发了关于政府与市场关系的新的大讨论。此前，6月26日，《东方早报·上海经济评论》刊发了林毅夫讲稿《为什么我们必须对发展经济学进行反思》。 　　21世纪以来，中国产业政策进一步强化了行政性干预措施的运用，体现出强烈的直接干预市场特征。然而，大量研究文献表明，以直接干预市场为特征的选择性产业政策，无论其理论依据还是实施效果都受到广泛的质疑。 　　江飞涛、李晓萍在重新认识市场机制与“市场失灵”的基础上，进一步反思产业政策的理论基础与政策取向。他们指出，在发展和转型国家存在的所谓“市场失灵”，实则多是“政府失灵”或“制度失灵”，实施直接干预市场型的产业政策只会使问题更为严重。 　　此文在借鉴市场增进论和深入探讨政府与市场关系的基础上，试图构建产业政策新的思考框架，即：产业政策应当以维护市场竞争、增进市场机能与扩展市场范围作为基本取向，并以此促进产业与国民经济的健康发展。 　　 　　一、引 言 　　 　　长期以来，产业政策以各种理由广泛存在于中国经济各领域中。进入21世纪，中国政府运用产业政策手段对于微观经济活动的干预明显加强。自2000年以来，中国的产业政策几乎涵盖所有产业，更多地表现为对产业内特定企业、特定技术、特定产品的选择性扶持以及对产业组织形态的调控。2009年，中国陆续颁布实施十大重点产业调整与振兴规划，与之配套的实施细则多达160余项，涉及到产业活动的各个方面。 　　重点产业调整振兴规划及其实施细则的颁布实施，意味着金融危机以后政府政策部门进一步强化了产业政策的运用。从政策的实施手段上来看，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性直接干预措施进一步被强化，对微观经济的干预更为广泛、细致和直接，从而体现出强烈的直接干预市场、限制市场竞争和以政府选择代替市场机制的管制性特征和浓厚的计划经济色彩。 　　然而，这种限制市场、干预市场与替代市场的产业政策模式，无论在理论依据还是具体实施效果的认识上都面临严峻的挑战和质疑。这类政策的倡导者认为，为了弥补发展时期大量存在的与协调资源动员、投资分配和促进技术追赶相关的“市场失灵”，政府必须替代市场实施产业政策对经济活动进行干预。 　　松山公纪（1998）对这一观点提出了根本性质疑：生产可能性是由追求理性的经济主体大量试验以后发现的，没有人确切知道经济发展的边界在哪儿，最好应容许多样化的协调试验存在，以免错过发现经济发展更高境界的机会，当采用以政府的选择、干预来代替市场的协调实验时，那么发现更富效率机制的可能性也将大为减少。 　　世界银行（1991）对直接干预市场机制以达到矫正市场失灵的做法提出质疑：政府和其他经济参与者同样面临激励和信息约束，以政府为信息交流的媒介实现对预期活动的协调，未必达到矫正市场失灵的目的，并且在技术前景和市场机会存在不确定性的情况下，反而会导致政府失灵。 　　鲍威尔(Powell，2005）指出，政府无法代替市场来“正确”选择应该或者不应该发展的产业或者技术等，因为“正确”选择所需要的知识只有在市场的竞争过程中才能产生和获得，其中分散的私人信息是不能加总、统计和用于经济计算的。在干预市场、替代市场的产业政策模式下，政府被赋予了大量干预微观经济活动与分配资源的权力，政策部门难以避免强大利益集团的游说与影响，也难以避免政策部门把产业政策作为谋求自身利益的手段。“随着民主力量在东亚的发展，政府对微观经济干预所导致的大量腐败也暴露无遗”（沙希德·尤素福，2006）。 　　霍布斯等人(Hobbs et al，1991）则进一步指出，发展中国家的确存在着市场失灵，但这主要是政府干预的结果。“市场体系促进效率的能力，总是受到市场运行所赖以依存的制度体系的制约，所谓市场失灵，并非市场本身存在内在局限与不足，其实质在于市场赖以存在的制度前提之失败”（王廷惠，2005）。 　　中国现阶段仍处于经济转型过程中，市场机制并不完善，许多看似“市场失灵”现象，往往是经济体制不完善与政府直接干预微观经济的结果，其实质是“政府失灵”。直接干预市场、替代市场为取向的产业政策，只会导致更为严重的“市场失灵”。 　　青木昌彦、奥野正宽（1998）等提出了市场增进论，并以此诠释东亚发展中政府的作用。他们认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅作为相互排斥的替代物，解决协调失灵问题不再是政府的责任，政府的职能应是协助民间部门的制度发展，凭此解决（市场）失灵问题。世界银行（1997）和Chhibber（1997）指出市场和政府是互补的，政府必须为市场提供合适的制度基础。政府行为所具有的动态效率特征，主要是通过改善和扩展市场表现出来。 　　这些研究为我们重新认识产业政策中政府与市场的关系以及产业政策的取向和作用，提供了有益的思考方向：产业政策可以通过维护竞争、改善和扩展市场的方式来促进产业发展和推动经济增长。本文试图全面、深入地反思产业政策中政府与市场的关系，在重新认识市场机制与“市场失灵”的基础上，尝试构建思考产业政策的新框架。 　　 　　二、中国产业政策的任务、措施和干预微观经济的特征 　　 　　2000年以来，中国政府强化了产业政策的运用，颁布了一系列产业政策，政策调整的对象几乎涵盖了国民经济中全部大类行业，政策的内容也更为细化，针对单个行业而制定的产业政策数量显著增加，政策措施也更为具体，对市场的直接干预明显加强。 　　1．产业政策的主要任务 　　2000年以来，中国产业政策的任务主要集中在促进产业结构调整和抑制部分行业过度投资、产能过剩两个方面。一直以来，促进产业结构的调整就是中国产业政策的重要任务之一，进入21世纪以后，政策部门更加重视产业结构调整，许多政策都是围绕促进产业结构调整而制定。例如，《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》、《促进产业结构调整的暂行规定》、《汽车产业发展政策》、《钢铁产业发展政策》、《水泥工业产业发展政策》、十大重点产业结构调整振兴规划等等都是把产业结构调整放在极为重要的位置上。 　　不同于20世纪八九十年代产业政策在国民经济中挑选重点发展产业或支柱产业的做法，2000年以来的产业政策在促进产业结构调整中，更为关注的是产业内结构调整。《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》涉及到28个领域，几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并在这些大类行业中详细列出了526种鼓励发展的产品、技术及部分基础设施和服务项目；《产业结构调整指导目录（2005年本）》鼓励类中共涉及到26个领域，同样几乎涵盖了国民经济中所有大类行业，并分类列出了539种鼓励发展的产品和项目。 　　因而，这两个目录主要是指导各行业内部的产品升级和技术发展，更多的是促进各产业内部的结构调整。随后，发展改革委发布一些行业的结构调整指导意见，进一步加强了对于问题行业产业结构调整的指导。 　　从陆续颁布的产业政策文件来看，产业结构调整主要集中在行业内产品结构调整、产业组织结构调整、产业布局调整以及产业技术升级四个方面，产业组织结构调整又以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。我们不难看出，近年来产业政策中“产业结构调整”被赋予了广泛的涵义，几乎涵盖了产业政策各方面的内容。 　　2003年以来，部分行业的盲目投资与产能过剩问题引起政策部门的高度关注，政府相继出台了一系列的产业政策以抑制这些行业的盲目投资和产能过剩。例如：2003年11月，国家发展改革委员会等部门共同制定的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》、《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》、《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》；2006年，国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》，随后，国家发展改革委出台了《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》、《关于钢铁行业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》等政策；2009年9月，国家发展改革委出台《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，以治理钢铁、水泥、平板玻璃等行业的产能过剩问题。 　　2．产业政策的主要措施 　　2000年以来产业政策，一方面强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用，一方面又强调要加强国家产业政策的引导，目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理(淘汰落后产能)等行政性直接干预措施进一步被强化，而深化市场体制改革、促进市场机制更好地发挥资源配置功能的具体政策措施相对较少。 　　（1）在21世纪以来的产业政策中，目录指导是一项重要的政策措施。2000年颁布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》，1999-2007年期间相继发布了四个版本《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南》，这是鼓励类的指导目录；1999-2002年期间相继发布的三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》则是淘汰类目录。2005年颁布《产业结构调整指导目录（2005年本）》进一步详细分列了鼓励类、限制类和淘汰类的目录，根据《促进产业结构调整的暂行规定》，对于鼓励的产品和项目，相关部门在项目审批与核准、信贷、税收上予以一定的支持；对于限制类的新建项目则禁止投资，投资管理部门不予审批，金融机构不得提供贷款，土地部门不得供地等等；对于淘汰项目，不但要禁止投资，各部门、各地区和有关企业要采取有力措施，按照规定限期淘汰。 　　2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中，将调整《产业结构调整指导目录》和《外商产业投资产业指导目录》作为两项重要的内容。由此可见，中国当前实施的目录指导远远不只是“指导”那么简单，而是直接与项目审批和核准、信贷获取、税收优惠与土地优惠政策的获取等紧密相关，同时限制类目录和淘汰类目录具有强制性实施的特性。因而，在中国的产业政策中，目录指导是具有强烈直接干预市场性质的政策措施。 　　（2）投资审批与核准和市场准入是中国推行产业政策具有较强约束力的重要手段。2004年《关于投资体制改革的决定》与《政府核准的投资项目目录》则为政策部门审核和管理各产业内的企业投资提供了依据，这种投资核准也成为推行产业政策的重要措施。 　　在《钢铁产业发展政策》和《汽车产业发展政策》中，投资核准和行业准入对于推行产业政策具有重要作用。产业发展政策中，是否获得投资核准是严控土地和贷款的唯一标准。2006年的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整通知》和2009年颁布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中，严格行业准入、严格项目审批和严格控制固定资产投资作为极为重要的政策措施。2009年以来，作为重点产业调整与振兴规划实施细则的重要措施，政策部门出台一系列行业准入政策。 　　在这些政策中，政府对行业准入的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准入上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准入条件。需要进一步指出的是，符合核准条件和准入条件并不必然被政策部门准入或者核准，政策部门在采取这两个手段时具有比较大的自由裁量空间，更接近于审批的性质。 　　（3）近来强制淘汰落后产能成为推行产业政策极为重要的措施。虽然淘汰落后产能包含在此前的产业发展政策和抑制部分行业产能过剩政策中，但这种措施只有通过行政体制的强力推动，才会具有一定的效力。2009年以来，政策部门越来越重视淘汰落后产能工具的使用，并强调通过行政问责制保障淘汰落后产能工作的实施（作者注：见《钢铁产业调整与振兴规划》、《有色金属产业调整与振兴规划》等重点产业调整与振兴规划文本，以及《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》）。 　　在2010年2月颁布的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，淘汰落后产能工作被赋予了极为重要的意义，强调“采取更加有力的措施，综合运用法律、经济、技术及必要的行政手段”，并进一步加强了问责制的实行和行政上的组织领导。 　　3．中国产业政策强烈干预微观经济的特征 　　( 点击此处阅读下一页 ) 共 6 页： 1 2 3 4 5 6    进入专题： 产业政策   

渠敬东：项目制：一种新的国家治理体制 进入专题 ： 项目制 新双轨制 项目经济 项目权力 项目链    ● 渠敬东   　　 　　摘要：作为新双轨制的增量部分，项目制旨在通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入。以项目制为核心确立的新的国家治理体制，形成了中央与地方政府之间的分级治理机制，并对基层社会产生了诸多意外后果。项目制所引起的基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险，对于可持续的社会发展将产生重要影响。 　　 　　关键词：项目制；新双轨制；项目经济；项目权力；项目链 　　 　　一、引说 　　 　　改革开放以来，政府与市场始终是决定着中国社会经济发展总体格局的两大主导因素。从历史经验看，若市场逻辑极端化，没有国家及其他社会因素的调节，不仅无法使市场沿着具有社会保护作用的规范化方向发展，同时也会造成社会分配的两极化和社会的分化，使社会各层级之间交互博弈，形成孟子所说的“上下交征利”的危险局面。但是，若过于强调总体性治理逻辑，改革曾经释放出来的社会空间和自由资源，乃至社会整合得以有效调节的各种习惯和传统因素，也将受到损害。 　　在经典社会学家的分析中，从不缺少关于国家和市场的讨论。有别于其他学科视角的是，社会学更为突出社会总体性的结构关系及各要素相互转化的机制；换言之，在社会演化的不同历史阶段中，总有某种主导性的制度逻辑起着关键性的作用。 　　在任何社会中，国家的存在是常态，现代市场的存在也是常态，仅靠权力或利益的分析逻辑，不能揭示社会存在的真实样态。我们必须寻找能够将社会经济诸领域的结构要素统合起来，并形成具体运行机制的线索，才能牵一发而策动全身，发现社会总体运行的内在规则。 　　譬如，“单位制”研究就是一个很好的例子。单位制这一概念既不单指“单位”这种组织的形式，也非单指一种制度主义理解上的“单位制度”，而更突出的是一种体制的精神性内涵。在单位制研究中，我们更清楚地看到的是特定历史时代中总体性的结构关系，即原有体制下进行权力和资源配置的各个行政层级结构，以及完全嵌套成为庞大的集权体制的总体社会。单位制确立了所有社会要素所依赖的路径，国家的行政指令、组织的科层等级、交易的价格规制、资源的封闭控制、成员间的庇护关系乃至人们的生活方式和伦理意识，都由单位制这种主导逻辑来决定。 　　由此看来，“单位制”是一种社会学独特的概念工具：（1）在一个特定的历史阶段或环节中，作为一种制度枢纽，主导着各社会要素和领域的结构关联。（2）从中央到地方、从国家到市场，都由此统合起来，形成上下之间动员、中介与反馈等一系列动态的运行机制。（3）具有孟德斯鸠或托克维尔所说的民情（mores ）意涵，即制度的作用已经完全扩展到人们的意识形态、思维图式和生活方式，形成一种全社会的风习。（4）不仅表现为一种制度化的体制，也刻画着一段特定历史时期的时代精神。单位制时代里，人们只要调换一个单位或升迁一个级别，他的人格、身份、等级、资源乃至生命历程也会随之改变。 　　本文所说的“项目制”，便具有类似意义。项目现象是我国近十年来社会治理体制机制运行中的一个极为独特的现象：国家财政若不以转移支付的形式来配置资源，就无法通过规模投资拉动经济增长，各种公共事业也无法得到有效投入和全面覆盖；地方政府若不抓项目、跑项目，便无法利用专项资金弥补财政缺口，无法运行公共事务；甚至本以市场经营和竞争为生的众多企业，也多通过申请国家各级政府的专项资金项目来提高自己的收益率；更不用说今天的出版、教学和科研等文化活动，似乎一刻也离不开课题或项目资助了。因此，项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略。 　　 　　二、项目制形成的结构条件 　　 　　所谓“项目”，是一个涵义较宽泛的概念。它原本是指一种事本主义的动员或组织方式，即依照事情本身的内在逻辑出发，在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标（某一独特产品或服务）的一次性任务。因此，从组织的角度说，项目组织不同于常规性的组织，是一种临时性的组织形式。推动项目实施的主体是多样的：新中国建立初期的各种工业化项目，是由中央政府推行的一种旨在尽快配备完整工业格局的国家战略；企业组织也经常采用组建项目团队的办法突破科层制的组织框架，来完成一项专门的生产、技术或销售目标；宽泛而言，个人为自我实现而实施的职业规划，也可视为一种项目行动。 　　但无论如何，项目有一个非常独特的特点，即它并不归属于常规组织结构的某个层级或位点，而恰恰要暂时突破这种常规组织结构，打破纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合。 　　本文“项目制”意义中的“项目”，其概念涵义不是宽泛的，而是如折晓叶等所界定的那样，是在分税制的制度条件下，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠“条线”体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理。周飞舟也曾指出：分税制改革之后，随着“两个比重”的提高，各种财政资金开始以“专项”和“项目”的方式向下分配，而且越来越成为主要的财政支出手段。 　　这里所谓的“项目”具备“项目制”的意义，即项目在执行过程中虽具有针对预期目标性加以临时组织的特点，但项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列的环节和过程，已经超出了单个项目所具有的事本主义的特性，而成为整个国家社会体制联动运行的机制。国家治理正是通过实施项目的系统过程，逐渐确立了一种新的结构形态。这也是上述学者提出“项目治国”或“项目治理”之概念的初衷所在。 　　项目制以项目的方式成为具有体制特征的治理逻辑，必有其制度根源和历史契机。1980年代的双轨制，曾在保有原存量体制的前提下，通过增量部分扩展了自由流动资源的空间。企业承包制改革将占有权悬搁起来，使自主经营获得了合法性。 　　财政包干制改革则使地方政府获得了分权的余地，成为助生地方市场开放的力量。 　　不过，双轨制内在的结构矛盾也是显而易见的。首先，存量和增量的双轨之间形成了模糊的中间地带，寻租活动盛行，从而造成了80年代末的危机；其次，90年代初期市场化改革后，地方政府又开始利用包干制大力兴办企业，竭力扩大地方投资规模，拉动经济增长，既造成了经济过热的局面，同时也形成了严重的地方保护主义。 　　为改变因财政分权造成的这种结构性矛盾，1994年中央政府进行了税收和财政体制改革。分税制改变了财政包干制下中央政府与省级政府间逐年就税收分享展开的讨价还价关系，通过确立税收分享方案，推进了中央与地方财政关系的规范化。 　　由此，国家税收的汲取能力迅速提高，国家以财政手段平衡地方财政权力、调控宏观经济的能力迅速提高，国家“抽取”和“下放”财政资金的能力迅速提高，从总体上贯彻总体治理理念的能力也随之迅速提高。特别是1999年开始实行的预算改革，通过“预算国家”的方式强化了财政集权和再分配的能力。 　　分税制改革，是项目制形成的一个重要基础，只有中央政府财政权力真正实现集约化，才能通过项目的方式实行财政再分配。不过，分税制并不是项目制形成的唯一制度原因。项目制若要能够成为一种具有治理意义的体制机制，成为连带和统合各种社会经济要素的枢纽，必须具备更多的结构要件： 　　1.在财政关系上，分税制只建立了财政资金自下而上的抽取途径，如中央地方共享税（即增值税）的分配比例，及国税地税的机构分立设置等，但项目制的形成还必须要求建立一种自上而下的财政资金再分配制度，以确保中央政府也能够按照规范化的途径将财政资金转移支付给地方。1999年预算改革所推行的部门预算和国库集中支付制度，一是强化了国家财政（国库）的支付权力，二是强化了专业行政部门的垂直（条条）的财政控制权，这样就保证了项目“发包”的两个基本条件：权威化和专业化。 　　2.项目制存在的另一个重要条件，是项目财政必须对地方政府或基层社会产生强大的激励作用。财政包干制下，地方政府依靠扩大投资规模、兴办企业的办法获取财政收入，而分税制改革所确定的财政分享模式迅速浇灭了这种热情：增值税由过去地方政府的主项税收变成了需上缴中央的沉重负担。因此，地方政府必须寻找新的途径来维持自己的财政收入。1998年《土地管理法》的出台，为农村土地转为城市建设用地提供了法律依据。与改革初期的工业化浪潮相比，新一轮地方政府经营的焦点，更在于通过土地经营和建筑营业税来取得土地红利；而在城市化过程中，地方政府往往将各类项目捆绑起来，通过城市综合规划提高土地开发的附加值，增加非预算性收入。因此，地方政府获取财政收入的新手段，使得项目规划、银行贷款、土地征收与经营之间发生了连带关系，“项目经济”开始成为动员地方政府的激励机制。 　　3.项目制的产生，也是中国市场经济发展的客观要求。从经济增长模式看，中国市场经济的增长始终靠投资、消费和出口来拉动。虽然市场化改革初期，民营企业发展的势头强劲，加上世贸组织的推助，以及国际货币体系提供的机遇，使得加工制造和出口贸易成为保持经济持续增长的动力。但是，随着经济发展出现了内需严重不足、对外贸易萎缩、社会分配不平衡等结构性问题。在消费和出口缺乏需求动力的情况下，只有通过“扩张性的宏观经济政策”，依靠4万亿的投资、10万亿的贷款来增加总需求。这样大的投资规模若要从中央政府的手中下放到市场中去，唯有依靠项目的方式才能落实。换言之，与消费和出口相比，只有国家投资更需要通过规范化、专业化的途径才能逐步分解和分配到各社会经济领域之中；投资分配既需要行政科层制的既有权威，同时也需要项目制的专门通道，才能得到有效执行。 　　4.项目制的形成不仅表现在经济增长的结构压力上，也表现在政府提供公共产品和公共服务的事业要求上。1990年代分税制对地方财政的“抽取”，使得许多基层财政的负担转嫁在了农民身上，再加上资本条件下劳资矛盾的加深，致使社会矛盾多发，社会冲突频繁出现。对此，中央政府必须将财政资金的抽取有效转化为对广大基层社会的财政“反哺”，才能调节和平衡社会发展带来的社会分化。2004年，十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，这一治理理念在财政政策上体现为为基层社会提供公共服务的各类项目措施。在中央对地方的三大类转移支付中，我们可以清晰地看到，专项转移支付所占的比重越来越大，而常规性的税收返还已经从1994年的79.6％下降到36.1％。专项转移支付连同中央各部门向其下属部门系统下达的“体外循环”的专项资金，多带有公共服务项目的特点，是构成项目制运行最基本的财政盘子。 　　5.从根本上说，项目制的存在离不开绩效合法性的思维模式。杨宏星和赵鼎新认为，对政府行为的强大的约束性压力，来自于绩效合法性，而非其他形态的意识和观念；中国经济持续发展的关键所在，是由政府主导的经济增长，是一种受绩效约束的自主性。30年的发展模式，使各阶层充分认识到，倘若现行体制回到以往单纯由国家支配的行政科层制和指令性计划，中国经济将毫无绩效和收益可言；倘若任由市场体制的自由放任，缺少国家推行的社会保障和公共服务，资本对劳动的剥夺则会愈演愈烈。因此，必须在维持国家自主性的同时，寻找一种依旧能够保证持续产生绩效的机制，将行政体制与市场体制有效结合起来。2004年，在以公共服务为本的新型治理体系逐步形成的同时，法治化、规范化、技术化和标准化已经成为行政建设和监督的核心议题。从政府官员到基层百姓，都相信只要行政官员任期固定、职责明确、监督到位、问责严明，只要行政机构设计合理、分工明确且守持程序规则，就会提高公共服务的效率，使社会建设走上公平公正的轨道。这种技术治理的理念，极为强调理性化的目标管理和过程控制。而项目制，则恰恰最符合这种意义上的制度精神，既可强化国家体制对自由市场的引导和规制，亦能尽可能规范、合理、有效地提供公共产品和服务。专项资金的“抽取”和“下放”，只有通过一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，( 点击此处阅读下一页 ) 共 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