张千帆 | 废除高考户籍限制正当其时

　　
 　　近日，十几位法律学者向温家宝总理提交了“关于提请国务院审查并修改教育部《普通高等学校招生工作规定》的建议”，众多家长也再次表达了让随迁子女的在学籍所在地高考的强烈愿望。这些家长常年在北京、上海等大城市工作，不仅用自己的辛勤劳动为这些城市的繁荣和发展做出巨大贡献，而且也和当地市民一样是纳税人，只不过在目前尚待改革的户籍体制下没有本地户籍而已。除了户籍之外，他们其实就是当地居民，在医疗、福利和教育等诸多方面应该享受和当地居民同等的宪法权利。剥夺他们的随迁子女就地参加高考的基本权利，于情于理于法都是说不过去的。
 　　然而，上述《工作规定》却一直要求考生在户籍所在地报名高考，导致外来人员的随迁子女就因为父母没有本地户籍而不能在本地报考，为北京等省市在享受他们服务的同时剥夺其子女在当地接受教育并参加考试的权利提供了法律依据，对他们及其子女造成了巨大的焦虑、困惑和精神压力：如果留在户籍所在地，那么这些孩子就成了远离父母的“留守儿童”，除了骨肉分离的痛苦之外对他们的教育、成长和心理健康产生严重问题，也对中国未来的公民社会建构与可持续发展留下巨大隐患；如果随父母迁徙到他们工作的城市，以上问题基本解决，孩子交了赞助费就可以在当地学校接受教育，但是到高考的时候麻烦就来了——按照现在的“分省命题”体制，北京采用自己的试卷，和全国各地都不一样，而高考是根“指挥棒”，指挥着各地的中小学教学；高考试卷不一样，教学内容和模式也都不一样，意味着这些孩子在接受北京中小学教育之后是不能适应户籍所在地的高考的。要求随迁子女回户籍所在地高考，不仅让他们和当地考生一样受到京、沪等省市对外地考生的招生歧视，而且也让他们在起跑线上落后当地考生一大截，从而对他们造成双重歧视。因此，《工作规定》所授权的高考户籍限制已经到了非改不可的时候。
 　　当然，废除高考户籍限制可能产生一系列连锁反应。北京等地的教育部门之所以一直说在“研究”而迟迟不行动，倒未必是有意不顾当前随迁子女就地高考的迫切诉求，而是怕这个口子一开可能会加剧“高考移民”，对当地的教育资源乃至住房、交通、秩序等生活环境产生巨大压力。北京市要容纳目前的随迁子女高考，未来几年内将增加大约40%的考生，并不会对现行高考格局产生根本冲击，但是这些考生在北京高考后究竟按什么标准录取？在长期实行的招生指标制度下，一所大学对每个省市都划拨了一定的录取指标。如果河南籍随迁子女在北京高考后还是按照河南指标录取，那么因为河南试卷（可能也是全国试卷）及其评分标准和北京不同，就需要首先将这些考生的北京考分折合成河南考分，才能使他们的考分和河南本地考生具有可比性。然而，不同的试卷如何折合考分？恐怕这是尚未攻克的世界尖端难题，要找到科学合理、令人信服的折合公式谈何容易？最自然也最公平的办法是让随迁子女和京籍考生一样，按北京本地的考试标准统一录取，但是这意味着能来北京工作就等于子女可以在北京参加高考。以京籍考生目前在大学招生中享受的巨大优势，这种政策势必将吸引全国各地的大量“高考移民”来到北京。“高考移民”的根子无非是京、沪等高等教育资源集中的省市靠招生地域歧视形成的巨大高考特权，正是种种特权造成这些省市人口密集、交通堵塞乃至房价畸高。
 　　我们的建议指出，这个问题其实很好解决。随迁子女之所以面临就地高考难题，纯粹是目前“分省命题”体制惹的祸。上海早在1987年就开始“特立独行”、“自主命题”，但是北京等半数省市直到2002年以后才开始实行“分省命题”，逐渐和另外半数省区的“全国试卷”形成半壁江山。今天中国已没有真正的“统考”，所谓的“统考”其实是全国每年在同一时间的考试，但考的是17张不同的卷子（全国卷加16张分省卷）。一旦恢复真正的全国统考，考生不论户籍，在哪里考试都是同样的卷子，随迁子女考试问题顿时消失。因此，当下放心取消高考户籍限制，因为不会马上产生严重后果，而随迁子女的教育和高考确实如众多家长呼吁的那样，“等不起！”至于以后几年可能产生“高考移民”后果，则还有时间通过建立全国统考等制度加以解决。
 　　不过，且慢！如今中国存在诸多话语禁忌，统一高考就是其中之一。不仅自主命题省市已经建立的考试院等既得利益产业出于本能反对全国统考，而且力主改革的自由派人士也斥之为“倒退”，仿佛回到统考就是恢复计划经济那老一套。其实既得利益者最爱听这种是非不分的言论。只要维持“分省命题”，全国考试不统一，就只有维持长期实行的分省招生指标制度。招生指标分配当然可以更趋平等，但是和高考方式不同的是，指标再分配可是要“割肉”的，难度可想而知。时至今日，京外各大高校的本地招生比例只是控制在50%以内，远未达到教育部规定的本地招生比例不超过30%的要求，实现各地同比例招生要等到猴年马月？对于各大省市招生地域歧视的既得利益者来说，维持现状就是胜利，而其中的一个法宝就是“分省命题”。什么“分省命题”促进“地方多元化”、“素质教育”这套说辞已基本上不攻自破，看看今日京、沪本地中小学生的高考压力便一目了然。说穿了，“分省命题”就是一个障眼法，用来掩盖统一高考体制下各地录取分数线的巨大差异。只要“分省命题”不除，大学招生就离不开带有巨大地域歧视的分省指标体系。这才是最大的“计划经济”！
 　　虽然中国人搞“大一统”已经吃了几千年亏，我们没有必要不分青红皂白把全国统考妖魔化；该统一的地方还是需要统一，否则必然放任地域歧视。我不知如何评价经济改革，教育改革还就是1978年恢复全国高考那些年有起色，后来就走下坡路了。回顾八十年代的高考，我并不认为当年的“全国一张卷”比现在不公平，也看不到现在的“分省命题”比当年合理到哪里。更何况全国统一考试并不等于“全国一张卷”，全国可以有许许多多张卷子——理论上，每个大学都可以出一套自己的考卷，就和现在的研究生专业课考试一样，但是每一张考卷都必须全国统一，不然就又没有统一衡量标准了。民国时期的考试就是这样，只不过中国考生人数今非昔比，如此各校为政成本太高；试想如果北大自己出题，全国上百万学生都来应试，北大哪有能力应对如此大规模的全国性考试？一个考生想报几所大学，就要参加几场考试，也不堪重负。因此，实行全国统考可以极大降低大学和考生的考试成本。对于绝大多数一般大学，一次考试也就够用了；对于全国那么几十所精英大学，如果一次统考不足以全面衡量考生水平，可以各自设定分数线，并对过线的申请人按各校的需要进行全国统一的自主命题考试。这样既能做到公平，又能降低成本并维持效率。
 　　现在一提统一高考就有人喊“狼来了”，好像又要回到五六十年代的国家“统分统招”体制，但是这只“狼”究竟在哪里？今天的大学招生哪里有什么中央计划的影子？除了招生总量之外，分省招生指标都是大学自己决定，教育部基本上是一个“橡皮图章”。因此，招生地域歧视主要是大学自己的行为，而不是政府行为；即使政府有影响，也是地方政府而非中央政府的影响。2001年，青岛三考生诉教育部，其实是诉错对象了；她们应该直接诉在招生中歧视她们的大学，教育部至多只是承担不作为的责任。这次诉讼可能也促使了教育部责任下放的决心，次年就放手某些省市开始“分省命题”试验。现在要取消“分省命题”，又有人提出分省格局已经积重难返，不仅导致“自主命题”省市建立起自己的一套考试机构，而且造成各地教育模式差异巨大。但是同样作为“指挥棒”，为什么当年“分省命题”模式能够扩大地方教育差异，现在实行统一考试就不能缩小各地教育差异呢？
 　　更重要的是，地方差异究竟对高考有多大影响？这个问题很大程度上取决于高考应该考什么，但高考命题是一个不同性质的问题，无法在此展开。我们只需要知道美国的地方教育并不遵循任何统一模式，地方差异甚至比中国更大，但是美国大学录取却一直实行统一考试(SAT)。我真不懂为什么美国这个极其强调地方多元和自治传统的国家都可以实行统考，中国这个一贯中央集权的国家却一定不能恢复十年前还在实行的全国统考。归根结底，还是大家恐惧中央这个“利维坦”把教育带回到单一的计划体制时代，但是这种担心是多余的。只要命题设计合理，将高考限于基础能力测试，统一考试制度完全可以避免“利维坦”的陷阱，并和地方教育的适度多元化并行不悖。