部门立法使食品药品安全立法严重滞后
童大焕—2010年10月4日星期一
最近，湖南省益阳市的炼油作坊主周光成了湖南省的知名人物。他在没有办理工商营业执照和食品生产许可证的情况下，私炼“黑猪油”四处贩卖。3年累计销售近20万斤。事件被曝光后，备受社会各界关注。让人吃惊的不是他在农贸市场收集下脚料，然后用土法炼成猪油，而是这样的猪油居然能通过食品质量安全检测。对他的惩罚，因此只能局限在“非法经营”的层面。（2010年9月30日《中国青年报》）
实际上，周光并不是什么大奸大恶之人，他的土法炼油和我们许多农家的土法炼油似乎并没有什么两样，而且在炼油过程中，也没有什么减少人工之类的偷工减料行为。他从市场上买回来肉后，会先清理一下，去掉坏的部分，洗净切碎，用煤火加热熬制，用纱布过滤出油渣。我们大多数中国人、尤其是中国农民以前就是这样炼油吃油的，现在也许也还有一些国人这样自己炼油吃。
而且，私炼“黑猪油”事件被曝光后，相关方面检验是用了当前法律许可范围内的最高标准的。长沙市质检部门人士指出，一般情况下，检验食用油主要涉及“酸价”、“过氧化值”等三项物理和化学指标。长沙此次检验“下脚料猪油”，还追加测定了水分、重金属、感观指标等，属于最严格的“全检”。长沙市食品质量安全监督检测中心对扣押的1000斤猪油进行抽样检验，实行了最严格的“全检”，猪油内的水分、酸价、过氧化值、铅、砷、铜、菌落总数、大肠菌群及致命病菌等含量均达到标准要求，各项指标均检验为合格。但有卫生监督部门专家指出，“下角料”中含有毛囊等不洁物。在生猪屠宰、运输过程中，还可能沾染各种污物，简单漂洗难以洗净。“应该只能炼工业油脂”。
一位参与查办此案的专家说，我国很多食品卫生的标准，还是上个世纪“食品短缺”时代制定的，很多标准没有与社会日益发达的物质文明相衔接。此外，与“黑心食品”制造技术的不断升级相比，执法检验手段明显落后。
问题似乎是出在立法滞后。但众所周知，改革开放以来的中国立法几乎可以用突飞猛进来形容，并且目标是实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系。据统计，从十一届三中全会后的1979年五届人大起至2008年2月底止，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件；国务院共制定了现行有效的行政法规600余件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；五个经济特区共制定了现行有效的法规200余件。（《大地》2008年第18期）
中国立法的频繁实践始于20世纪七八十年代。然而，中国特色的立法实践在给社会带来规则和秩序的同时，立法活动中也出现了某种程度的“立法权异化”，即人们常说的“立法谋私”或“立法腐败”，最典型的表现就是部门立法。
而部门立法有两个非常典型的特征：一是“无利不早起”。对于不能扩大部门利益和权力，相反要增强其责任的立法，有关部门往往采取“不作为”的态度将其长期搁置。眼前私炼“黑猪油”当作食用油牵涉到的相关立法或修法滞后，只能算是小儿科，现实生活中不少导致重大人员伤亡或病痛的食品药品事故，也都往往不能启动相关立法或修法程序。我国当前食品药品领域乱象丛生，安全问题突出，主要原因就在这里。第二个特征是，对于能够有效扩张部门权力和利益的，有关部门往往会积极推动立法。而且在立法过程中，表现出极强的“部门本位”和“部门中心”倾向。以部门意志和部门利益来支配立法，将立法视为强化部门权力和利益的有效工具。在部门利益与公众利益发生冲突时，部门“利”字当头，惟部门利益而行，淡化甚至漠视公众利益，将部门利益置于全局利益和公众利益之上。
所以，我们的实际情况是：空有法制而没有法治。法律不是用来约束官员和权力的，而是用来约束百姓和公民权利的。法律越完善，人民越痛苦。
而部门立法之所以积弊丛生仍畅通无阻，则是因为我国的最高立法机构——人大代表的专职化程度不够，根本没有足够的能力和时间、精力来应对高度复杂的立法和法律审议，进而形成了“部门立法路径依赖”。中国的立法要进一步民主化、公开化，就要尽量避免由政府部门起草法律的现象。凡是能够不交给部委起草的法律，都应该交给人大，或者一个与本部门的利益没有关系的民间独立机构去起草。但这一切的前提，就是人大代表专职化专业化。（作者为信孚研究院研究员）
