张千帆 | 让改革越改越好（中）

　　二、越改越糟的制度根源
 　　
 　　为什么我们会看到近几年的改革越走越糟？近几年看到的只是明显的迹象，倒退的根源却在二十年前就已埋下。三十年改革可以大致分为两个阶段，近二十年改革在本质上是和前十年是不一样的。为什么不一样？因为近二十年的改革恰恰是由政府官员主导的。如果要找一个明确的制度起点的话，那就是93年开始实行的干部考核体制。1992年邓小平南巡后，执行系统的干部考核制度，把官员的利益和改革的力度非常紧密地结合起来，尤其是使GDP成为评价地方官员政绩的主要指标。这主要是落实邓小平南巡的思想，大家知道邓小平说过“发展是硬道理”，他所谓的发展不是指的制度发展，而是指经济发展，经济发展才是硬道理；GDP上去了，工业上去了，国家实力更强了，应该说人民生活更好了，这才是真正的发展。所以GDP成为评价官员的一个最主要的标准。领导升迁至少要把GDP搞定，如果这个地方GDP不升反降，那么这个官就当不成了。
 　　作为客观的经济数据，GDP确实和地区的经济发展程度以及人民生活水平是有关系的，但是这种关系并不是直接的。GDP只是一个数字，是衡量这个国家经济实力的一个指标。在一个经济自然发展的国家，GDP和人民的生活水平有密切的关联，可以说是一种比例关系。GDP涨10%，往往表现在人民的实际收入也涨10%，人民生活确实提高了。问题是一旦它成为中央衡量各级官员政绩的主要标准，这个GDP就成了畸形成长，不一定代表社会财富的增长。GDP看上去很客观的一个数字，很科学。科学发展观，GDP就是科学嘛，但是提高GDP的道道很多，农村的城市改造、城市翻修、改建，都可以增长GDP。所以我们看到各地基础设施建设上升得那么快。这个和我们生活有没有关系？有，譬如北京到上海高铁建成之后，交通便利了很多，这确实方便了人民的生活。但是我们还有许许多多的“发展”，有没有必要也那么快。在谈经济发展的时候，就说别的国家走了三四百年的路，我们要一二十年就走完；一谈到民主就反过来，别的国家几十年完成的事情，在我们国家可能要几百年甚至永远变不了，因为中国有中国的“国情”。拆迁、征地所有这些都对地方GDP有大贡献，当然也增加了地方财政和官员灰色收入。这种思维后果是美其名曰“发展”，但实际上是在扰乱正常的社会生活秩序和经济正常发展的规律，造成环境恶化、资源浪费以及大量的社会冲突和悲剧，成为中国社会稳定的最大威胁。我国的维稳费用正在不断增加，现在已经超过了国防军费，这本身也是一笔巨大的浪费。本来可以用这个钱去改善民生，但是现在不得不耗费巨大的成本，最后买单的还是人民自己。
 　　因此，一旦动不动就拿GDP来说事，我们肯定会保证GDP掺很多水分，或者通过种种非正常手段去拉动GDP，把整个社会的资源耗费了，环境给污染了。最后一折合，我们很可能发现并没有增长，至少增长没那么显著。前几年一直吵着要出台一个“绿色GDP”，我看弄了半天这个指标也出不来，出来了很有可能绿色GDP不升反降，因为如果要治理环境污染的必然得投入巨大成本。也许环保局也想弄出一个绿色GDP，但是最后发现这个指标对于衡量中央政府的政绩是没有好处的，最后也就偃旗息鼓了。
 　　所以GDP的增长未必等同于财富的增长，单纯的财富增长也未必等于幸福指数的增长。真正的增长应该在于人民生活水平的改善，而GDP则很可能社会畸形发展的代名词，最后通过征地、拆迁、乱收税费等各种手段，蜕变为各级官员为自己牟利的工具。没有哪个国家像我们这么喜欢征地拆迁，我们国家为什么有这么多的拆迁呢？是人民希望政府这么做吗？整个城市长年累月就像一个大工地，这是政府为人民服务吗？也许房子造好了，人民的居住也得到了改善，但首先它是在为自己服务，因为一旦有了工程，不但个人灰色收入得到保障，而且GDP也上去了，政绩就得到保障；“政绩工程”、“政绩工程”，政绩是要靠工程来支撑的。所以这些都是关系各级官员的利益，而不是直接的人民利益；也许和人民利益有关，但是这个关系未必是一种成比例的正向关系。即便人民没有得益，甚至在损害人民利益的时候，这样的改革也照样会进行下去。
 　　为什么倒退的改革能继续进行？关键原因在于人民缺位，人民缺位必然导致改革倒退。这种倒退可以从很多具体制度上看出来。比如2001年的《城市拆迁条例》就是缺乏人民参与、没有广泛征求民意的体现。原先实行实物补偿，这种补偿总的来说比较实在，拆一间房子补你一间房子，现在慢慢逐渐回归这种做法，这样至少被拆迁户的基本生活得到保障，当然很有可能也还是利益受损，因为拆去的可能是市中心的房子，建的房子在北五环以外；原来上班只要步行十多分钟，现在变成坐地铁、坐公交每天一两个小时，这在北京是司空见惯的事情。拆迁现在改为货币补偿之后，争议就更大了，取消先安置、后拆迁的原则造成了很多的悲剧，直接导致了补偿不足和土地财政。社会与地方政府开发商不受控制的拆迁征地权力，形成一个根深蒂固的既得利益集团，造成了千家万户的焦虑、紧张和悲剧，2009年的唐福珍自焚事件就是一个例子。所以2001年的《城市拆迁条例》也许本身看起来并不那么可怕，但是一旦执行起来效果会显得非常可怕，原因就在这里。
 　　再看94年的分税制改革。早年我们对分税制改革采取的也是比较正面的态度，因为它在制度上确实是重要改善。这么大的一个国家，只有一个中央税实在太简约、太集权了，实行不下去的。所以分税制改革在制度意义上是有必要的，但问题是最后的效果却是使得地方收入在总收入比例递减，中央收入占财政总收入递增。而且国家财政总收入占整个GDP每年增加，每年可以看到，我们今年财政收入增加了多少多少，增加的数字都是很惊人的，通常在10%和20%之间。我们的GDP增长数字本身已经很惊人了，而国家财政收入增长几乎是GDP增长的一倍。所以说分税制改革扭转了国退民进的趋势，开启了国进民退的时代。
 　　最近看一看拆迁条例的修改，现在也遭到了地方政府的抵制。为什么抵制？一个重要原因是分税制改革导致地方的税收不足，不能满足地方的公共需要，所以地方政府对中央施加施压力，导致新条例迟迟不能出台。要有效防止唐福珍这样的血拆事件重演，必须大幅度削减土地财政，但这恰恰是目前地方财政的命根子。为什么地方政府如此依赖土地财政？根源还是1994年的分税制改革。这是一次良性的制度改革，但是却造成了恶性的分配后果，导致地方政府大兴土木、征地拆迁、同时压低补偿，通过各种手法向人民伸手。分税制改革在没有人民充分参与的情况下，不但没有强化地方税收，反而强化中央。我们的分税制改革当时是广受称赞，甚至有中国财政联邦主义的称号。联邦主义是什么？联邦主义强调地方自治，强化地方的实力，但是我们的分税制改革却恰好相反。它不是任何意义上的财政联邦主义，完全是财政中央主义。实际上如果没有人民参与，不仅是中央和地方的税收得不到合理分配，整个的国家税收都会成为一个问题，国家财政年年增长必然意味着过富民穷。据说十二五规划要减税，如果真的会实现当然是一个好事，但是我持一种怀疑观望态度，尤其是胡温新政以来，一度给我们带来太大的希望，产生了不切实际的错觉；我们今天要学会听国家领导人的话，必须听其言而观其行，看他实际上怎么做。我看税能否减下来还很难说，现在又吵着要征房产税。这是减税吗？明明是在增税嘛。
 　　更重要的是，这个税被收上去之后，用在哪些名目上？我以前说过，在中国钱怎么收是个问题，但是小问题，钱怎么花才是大问题。中国各级政府财政总收入和发达国家相比不算多，但也不算少，而且我们还有财政预算之外的各种名额的收费，加上收益的话肯定超过十万亿元的巨额资金。不算贪污公款、流失到海外的那笔钱，这笔税究竟用到什么地方去了？如何分配？我们经常看到，这个国家该投入的地方没有投入，譬如社会保障很少。生活在中国社会，我想大家是没有谁会靠政府发的养老金生活。医疗保险则管小病，不管大病，真正需要的保险的时候保险不顶用。在我们中国是生不起病的，生一场病就能把你弄得倾家荡产，因为医疗保险不到位。我在加拿大访问，一个月交50加币，看病全管了，当然药还得自己掏；但是不管得了什么病，至少看病基本上自己不要花一分钱。孩子到这里上中小学也是完全免费的，真正实行“义务教育”。在我们国家如何呢？经常报道教育乱收费，其实即使正规的收费也很高。农民工的孩子进城打工，子女还不能就近入学，如果送到一般城市中学上学还得教“择校费”等各种昂贵费用。环境是越来越糟了，可见环境保护不得力，部分原因是没有为GDP污染支付足够的监督和治理成本。生产安全近几年有所改善，但是问题还是很多。食品卫生也是间歇性地爆发这样或那样的事故，像三鹿奶粉事件，表明我们的食品卫生监督投入严重不到位。事故发生后我们的政府做了什么？它不但没有为受害者提供足够的赔偿，反而禁止他们依法提出诉讼，每个孩子发2000元打发了事。这些受害者家庭出了这件事情，孩子终身得病，已经很倒霉了，最后还要为企业黑心和政府失职造成的后果终生买单。
 　　所有这些都需要政府投入，为我们人民办实事，但是政府却没有做到，在食品卫生、环境保护、义务教育、社会保障等很多领域需要大量投入，但是我们看到没有足够的投资。大量的资金却被用在不该用的地方，譬如维稳、国防，这些都是我们落后的制度造成的成本。说实话，国家治理到这个份上，加上民族主义情绪空前高涨，大概今天没有哪个有理智的国家真的想从物理上侵略中国，南海等个别有争议地区除外。其实中国只要把制度改好，和世界强国的关系立刻得到改善，是不会面临真正的战争威胁的，目前新疆问题、西藏问题、台独问题主要是因为内部制度不当。只要制度设计得当，国家在国际国内长治久安，根本没有必要在国防投入那么高的军费，而且实际投入要比数字上体现的投入更多。投入的国防军费用到什么地方去了呢？这也很难说清。慈禧太后当年把军费拿去建了一座颐和园，我们现在都怪她老人家的腐败导致甲午战败的耻辱，其实当时这笔钱即便投入军事用途也很难说能打赢，至少她还给我们留下了一个颐和园吧，现在每年还能挣不少门票，造福后人。今天如果我们的军费都给军官贪污去了，他们会给我们留下什么呢？那就不是颐和园了，而是军队内部的分赃不均和官兵矛盾，今后酿成什么后果还很难说。所以完全是我们自己的制度缺失造成那么多的社会冲突、群体性事件，导致不得不大面积浪费钱。还有各种名目的“三公”腐败，包括最近北京东城区提出十二五规划五年期间花费五千万去洋挂职，就是派我们的公务员到美国、韩国去挂职一年。我最近写了一篇短文，说洋挂职纯粹就是换了一种方式的公费旅游，而且是更加潇洒和自由自在的旅游，因为一般的公费旅游只是一两周，现在却可以公费旅游一年时间。当然还有各式官员灰色收入，所有这些都是制度缺陷造成的问题黑洞，最后都得由我们人民买单。
 　　即便对于这些公开的财政预算，比如说社会福利，你也很难弄清楚这些财政数字到底意味着什么。医疗开支真的用在医疗上了吗？普遍老百姓看病真的得益了吗？未必，很多钱都花在干部疗养上了，我们各级干部的花费是相当惊人的，而且不仅是在职的干部，还有大量的离退休干部。你们知道，我们的干部退休，待遇还在那儿；他们的待遇好，一个个都长寿得很，所以这个群体的数量越积越多，医疗费用也越来越高。我去台湾访问，那里的学者告诉我台湾的高官一退下来就得搬出政府公寓，什么公车、司机、保姆一切特殊待遇统统取消，和平民一样自食其力。去年夏天，德国宪政法院的前大法官来这里讲学，告诉我们他做大法官的时候是自己找公寓、自己开车上班。他至少相当于我们的部级干部吧，最高法院副院长级别，社会威望更不用说，但是这种待遇在我们这里是不可想像的。所以，我们账上显示的医疗费用有多少是流向了干部疗养、有多少真正用到老百姓身上？这是一个问题。很多农民得了大病之后只有在家等死，根本看不起病，为什么这些问题得不到解决呢？答案并不难找，因为我们的钱根本没有花在该花的地方。
 　　所以人民为税收付出了，而且不止是一次，不仅通过正式纳税，还有各种收费，譬如教育收费，明明是义务教育，但还是各式变相收费（现在中央又承诺要改善，希望至少这个问题能收到一点效果）。老百姓把钱交上去了，政府就该包办养老啊、医疗啊、教育啊，但是它不管，人民不得不再次付出；退休以后你不能靠退休金，下岗工人得不到足够的救济，看病还得再次掏腰包，何况得的很多病并不是病人自己不慎或不幸造成，而是这个社会体制造成的。比如食品安全和环境污染主要是因为国家监管不力造成的，结石奶粉很大程度上是因为国家控制新闻媒体，使得它没有得到及时的曝光，造成结石婴儿灾难性的扩大化，最后得病了，政府还不让结石婴儿依靠正常的法律途径维权。
 　　最后，没有人民参与，教育改革也必然是越改越糟。基础教育水平在全国千差万别，尤其是城乡之间可以说是天壤之别，即便进城打工的民工子女无法和城里的孩子分享同等质量的义务教育。这是非常危险的一件事情。我当然不是说城里的教育就好，现在城里孩子所受的教育就和吃饭一样，个个营养过剩，平时拼命复习啊、补习啊、奥数、英语……各种各样，从小学就开始。所以现代看来我发现自己也快变成一个左派愤青了，因为我开始也觉得“文革”的“好处”。我当然不是说“文革”好，我是说其实我只是赶上“文革”的尾巴，歪打正着得了最好的结果。“文革”鼓吹读书无用，整个国家都被荒废了，但是小学生能干什么？本来不就应该被“荒废”吗——吃吃、玩玩、长长身体？到了中学，打到了“四人帮”，也确实应该用功学习、准备高考了。但是现在的小孩实在是太不幸了，小学甚至幼儿园就面临那么大竞争压力。我送孩子上学，从来是亲自帮他背书包，因为怕他被压得长不高。相比之下，我们那个年代还是比较幸福的，那种教育方式还是比较健康的。所以你们知道为什么我“感谢”文革，实在不应该说这句话，但是不得已。这只能说我们现在这种教育体制太不合理，城市的孩子营养高度过剩，根本就没有必要折磨自己的孩子，小小年纪学了那么多数理化干吗呀？期望每个人都成爱因斯坦啊？我看中国人盼了半天诺贝尔，也没盼到个什么，最后闹出个诺贝尔和平奖，才不吭气了。
 　　在农村则是另外一个极端，很多农村孩子连上学都困难。现在很多农村小学合并，很多孩子因为学校离家远不得不寄宿，不然每天可能都要步行10多里才能上学。这个寄宿可是一件很糟糕的事情，小孩子就是得跟父母在一起吗，不然成长过程中心理会受影响。农村孩子接受的教育质量也没法和城里孩子相比，城里是营养过剩，农村是营养不良。两极分化对于每一极都不健康，是不是？这样的教育能培养出什么样的孩子来呢？这些孩子可以说是这个国家未来的希望，是今后中国公民的主体，而义务教育这个阶段对于人的心智和道德发育是极其重要的。我并不觉得大学教育有那么重要，但是现在中国已经完全到了舍本求末的极端，似乎层次越高，教育越重要。其实恰恰相反。博士教育是最不重要的，本科教育要比这个博士教育重要得多，而中小学教育则比大学教育重要得多，因为他会影响整个人格发育。如果孩子在小学中学没有得到良好的教育，这样的孩子成长起来很可能会成为罪犯或心理不健全的人，将来我们中国社会变成什么样呢？很可能不是犯罪、杀人就是自杀、精神病，各种各样的事件层出不穷，现在已经能看出端倪了。因为基础教育极其重要，所以宪法明确规定国家有义务要保障基础教育，我想这义务并不难落实，中央首先要做到各地区的生均义务教育投入大致均等，尤其是城乡之间；无论是在什么地方，每一个孩子的教育开支必须要达到一定的水准，这笔钱必须由中央至少省一级统一划拨，这样中国的义务教育平等才有希望，但是目前离这个基本目标还相差很远。
 　　再看大学招生，这是一个越改越糟的典型例子。我们都知道一个普遍现象，就是知名大学的农村学生比例年年下降，北京大学也不例外。为什么下降呢？我们大学招生也没有一个明确歧视农村孩子的考试政策，但是针对农村的歧视是变相的，因为我们实行的大学招生指标体制制造了地域歧视，歧视的重点对象恰恰是人口和考生基数大的农业省份。原先全国实行统一高考，地域歧视直接体现在录取考分上。2002年开始大规模实行“自主命题”，包括北京在内的一些发达省市采用自己的考卷，名义上是为了高考的地方“多元化”，据说这样湖南的高考作文就可以考曾国藩了。这简直是个笑话，怎么没说只有湖南的学生可以考毛泽东呢？曾国藩难道只是一个湖南人吗？难道北京的学生就不能考曾国藩吗？“自主命题”的真实的目的显然是为了地域歧视设置一个障眼法，因为失去统一标准之后考分没有可比性；北大录取北京考生的标准再低，也不好拿考分说事，因为考题不一样、标准不一样嘛。这样有没有歧视呢？好像变得不清不楚了，尽管歧视实际上丝毫没有改变。“自主命题”显然不是越改越好，而是越来越糟。它对于大学招生的平等非但没有半点好处，而且使得我们失去一个最重要的东西，那就是统一的衡量标准。先前是有一个统一标准的，那就是统一考试的考分；一所大学对各地考生采取不同的录取标准，用这个参照一比就比出来了。北大录取北京市的考生，要比录取其他地方的考生分数要低得多，他一看就看出来，现在则一眼看不出来，因为我们连这个标准都没有了，那你说这种改革到底是越改越好还是越改越糟呢？
 　　“自主招生”改革也是这样。北大2009年开始实施的校长推荐制名义上是为了实行“精英教育”，实际上是加剧对不同地域乃至同一座城市内不同中学的歧视。我觉得我们中国社会很危险，因为一方面是民族主义高涨，另一方面是非常高度的精英化意识。现在都喜欢报北大，北大又是干嘛的呢？北大的目的好像不是培养一般学生，而是为了培养一两个偏才、怪才，就是和正常人不一样、平时吃饭都在想数学而忘了穿内裤的那些人。这些人也许能得个诺贝尔什么的，将来会为中国增光。我们的大学教育就和体育的奥运思维一样，好像就是为了培养篮球场上的姚明或田径场上的刘翔。尤其是北大这样的名牌大学不是为了普及性的教育，而纯粹是为了培养“尖子中的尖子”。北大似乎正在往这条路上走。为什么要自主招生呢？因为高考还不足以衡量人的各方面素质，会埋没了怪才、偏才。通过北大自己设置的考题，通过面试，能够更好地挖掘这些偏才怪才。前些时候，北大有十几个各个院系的领导联名向校长写信，主张多管道的录取方式，总而言之也是要找这些偏才怪才，把埋没在芸芸众生当中的这一点点金子给挖掘出来。这样做也许没什么错，但这不是我们大学的整体目标所在。大学招生每年不只是招那么几个偏才怪才，我们每年要招多少呢？光北大每年也要招好几千名学生，全国重点院校要招好几十万名学生，全部高校加起来要找几百万学生呢。精英大学如北大所提供的教育可以照顾偏才怪才，但是关键还是要提供高质量的大众教育。但是我们思路却完全不在这儿。按我们现在这种思维，在招生歧视的整体制度框架下，“自主招生”考试只能越来越歧视，比一般意义上的高考更加歧视，因为只有很少数量的高中才能获得北大授权推荐学生。北京市也只有很少的高中有权推荐，无论你在年级多么拔尖，如果你上的那个中学没有推荐权，你就得不到参加“自主招生”的机会。这种局限是必然的，因为“自主招生”规模一扩大，北大根本无法控制。人人都要上北大，所以如果放开必然都来报，一个北大哪有能力处理上百万份申请？在目前“自主招生”考试和高考次序完全颠倒的情况下，结果必然是变本加厉的歧视。
 
 　　（未完待续）