张千帆 | 如何防止地方政府“黑社会化”

如何防止地方政府“黑社会化”
 
 　　张千帆
 　　北京大学宪法学教授

 
 　　当主要官员将自我牟利作为执政目标的时候，地方政府实际上已经变成了黑社会，而且是没有其它黑社会组织能够与之抗衡的黑社会老大。在黑社会运营过程中形成诸多黑色利益链，主要官员的亲朋好友及各类关系户成为利益链的上游，利用公权垄断并疯狂瓜分属于全体人民的公共利益，也就不足为怪了。土地是不可再生的稀缺资源，自然而然成为官商勾结、巧取豪夺的主要对象；攫取当地人民的土地并高价变卖不仅是地方财政的主要来源，而且也是官员个人黑钱的创收之道。在一个地方民主选举不发挥作用、地方官员不对当地人民负责的制度环境下，地方政府的黑社会化是十分自然的现象。
 　　河北香河县就是一个典型的例子。该县党委主要成员和人大主任公然利用职权以超低价抢地，并自办公司或转手亲属使用，甚至制作“列强瓜分”该县土地的“规划图”，看似何其荒唐！但是在一个多数人民保持沉默、任人宰割的地方，一切皆有可能，任何荒唐的事情都可能发生。事实上，这幕荒唐的闹剧早在人大主任出手抢地这件见怪不怪的事情上就以命定，而且和后者相比小巫见大巫。按宪法规定，地方人大本来应该由选民选举产生，地方人大选举产生同级人大常委会及其主任，因而人大主任理应代表当地最广大人民的最根本利益；该县人大主任却反其道而行之，为了一己私利剥夺了当地最广大人民最根本的土地利益，可见当地的人大选举没有发挥任何作用。
 　　至于三强公司老总因为父亲的关系成为暴发户，已经是香河县黑色利益链中的“第二等级”，但是这个“第二等级”不仅通过贿赂村干部等手段低价夺取大量土地，自行开发并高价倒卖县建设局、水利局、老干部局、城市综合执法局、火葬场等多块地皮，垄断该县热力供暖、城市和周边供水和猪肉检疫，而且通过贿选控制乡村干部并大量使用黑恶势力为强拆，甚至让县建设局长、信访局长、执法局长、水利局长和老干部事业局长退休后在公司担任副总，俨然一个自成一体的政府部门，足见其能量之大。这些退休老干部出面代三强公司办理手续并镇压失地农民，显然是在为黑社会办事。然而，既然县政府已经黑社会化，他们的身份并没有发生本质变异，只是从表面上的“白道”正式进入“黑道”而已。
 　　大凡涉及用地，无非遵循两类原则。如果是私人（如企业）需要用地，须遵循市场自愿原则，用地人和土地所有权人在自愿协商基础上达成交易，断无强迫之理，否则就成了抢劫；如果是政府需要用地，则用途须符合公共利益，因为公权力只能为多数人而非特定的少数人服务，而且政府也有义务首先和土地所有权人谈判协商，只有在不能达成一致、万不得已的情况下才能动用强制征收权，并和市场交易一样按公平市价支付公正补偿。中国1982年宪法第13条明确规定，征收必须符合公共利益并给予补偿。然而，一旦公权可以私用，诸如三强公司之类私营性质的企业可以动用政府力量强征土地，那么公权和私权就发生了致命的混淆；公权力被私人劫持后必然变质，成为犯罪团伙明抢暗夺、侵吞私产的凶器。香河县之蜕变为“三强县”本身即已说明，地方政府的黑社会化是那里发生的一切土地侵权的总根源。
 　　从表面看，香河县的黑官员和黑企业之所以屡屡得手，是因为征地制度不完善；在公正补偿原则得不到落实的情况下，低价强征、高价倒卖自然成为各级各地官员的生财之道。虽然2004年修宪并没有明确要求“公正”补偿，但是新修订的城市房屋拆迁条例已经明确了这一原则，可以视为对宪法的一种补充，而农村土地征收与房屋拆迁的公正补偿在原则上也不再是什么问题。一旦失地农民获得了充足的补偿，他们自然不会给政府添任何麻烦，中国就真的实现和谐社会了，政府官员也就不用成天为“接访”、“截访”以及各类群体性事件发愁……不过那样一来，政府也就没得钱赚了，至多只能靠人为开发造成的地价上扬赚点利润，但是寻租空间必定大大压缩；甚至干脆，这个买卖不来钱就不做了，广大人民也能因此而免于盲目“发展”带来的强征滥拆之苦。
 　　因此，为什么公共利益和公正补偿的宪法原则得不到落实呢？众所周知，“徒法不足以自行”，再“牛”的原则都不可能自我实现；任何原则之所以成其为原则，都是人自觉实施的结果。但是谁来实施公正补偿原则？实施宪法或法律的权力当然掌握在政府手里——事实上，这是他们的宪法和法律义务。然而，如果他们的法律义务和自己的切身利益相悖，他们自然不会自觉履行义务；多给失地农民一块钱，官员或开发商就少得一块钱。在这种情况下，谁能强迫官员履行他们不愿意履行的义务呢？当然只有广大选民，因为他们才是公正补偿的真正受益者。如果他们缺位，那么无论何方神仙大佬都无法迫使各级官员落实和自己利益冲突的原则。
 　　在有着数千年自上而下集权传统的中国，上级命令应该是很管用的；近年来，中央也确实出台了不少保护农民利益的政策。问题在于，自上而下的集权控制存在三个方面的根本局限——意愿、信息和执行能力。首先，县官们显然不会傻到给自己惹麻烦，去征收决定自己命运的上级官员的房子；事实上，后者住的省城根本不在他们的管辖范围内。换言之，征地这件事和上级没有直接关系，因而感受不到农民失地之痛；既如此，他们为何要管这茬闲事呢？即便“上访”诉状递到他们那里，也很容易被县官们收买摆平。其次，更可能发生的是，高高在上的上级领导根本不知道下面发生了什么事情；基本情况都不知道，至少不清楚，也不容易弄清楚，让领导怎么管？最后，即便上级知道了并愿意管，也存在上级命令是否能有效执行下去的问题。“上有政策，下有对策”的现象在中国比比皆是，更何况法不责众——如果全国上下都在违法征地，中央政令很容易流于形式。
 　　既然自上而下的集权控制成效极其有限，就只有依靠自下而上的民主控制，而民主机制万变不离其宗——真正的选举。选举搞好了，各级人大真正发挥作用，人大代表和村官真正代表人民的利益，否则下次改选就得面临下台，地方官员巴结选民还来不及，哪里还会有那么多胡作非为？如此，则政府政策和官员行为都大体符合人民利益，根本就不会发生在“发展”的幌子下强征滥拆、侵占民利的现象。反之，如果人民不能控制政府，公权力成为官员私人寻租的工具，那么今日上演在神州大地的一幕幕悲剧或闹剧就不可避免了。固然，除了民主之外，法治也能对控制官员行为发挥一定作用；如果法院能恪守公平正义的最后一道关口，强力施行公正补偿原则，也能还失地农民一个公道。然而，中国现实告诉我们，既然盲目“发展”本身就是民主缺位的结果，那么任何力量都无力阻止征收拆迁的泛滥，更何况独立性严重欠缺的中国法院根本无力抵制行政干预；事实上，许多地方法院和检察院的作用恰恰是为黑势力的暴力拆迁保驾护航。在民主缺位的制度环境下，即便相对独立的法院也很容易沦为维护少数人既得利益的帮凶。
 　　在这个意义上，选举是甄别一个合法政府和黑社会的基本标准。其实结社是公民基本权利，任何社团或组织都有在合法范围内争取自身利益的自由，但是任何团体都无权使用暴力手段强行将自己的诉求强加在整个社会之上。所谓“黑社会”，本质上就是通过暴力手段实现自身利益和诉求的组织；无论这种利益或诉求是否正当，使用暴力本身就是不正当的，因为目标正当与否本来见仁见智，因而任何私人都没有权利用暴力实现任何目标，除非是在迫不得已保护自己生命安全的情况下。人类之所以建立国家，就是为了防止私人暴力，让政府垄断合法的暴力；政府的暴力之所以合法，不仅是因为政府在行使暴力（如拘押罪犯）过程中必须遵循基本法律规定的正当程序，而且因为政府暴力的目标本身是正当的——保护社会公共利益不受侵犯。但政府又是由一个个具体的官员构成的，每个官员都是理性自私的个体，而选举正是连接官员个体理性和社会集体理性的纽带；通过选举和周期性竞选压力，官员不得不在决策和执行过程中以公共利益为目标。一旦缺少这根纽带，一切决定都由官员自决自定，一切执行都由官员自执自行，那么政府实际上就是官员假借公权名义、利用国家暴力牟取私人利益的组织，也就是一个侵犯多数人利益的地地道道的黑社会。
 　　如果民主选举不能一步到位，公民参与可以部分缓解特定领域的公权私用。如果地方在决定征收之前能广泛征求民意，尤其是被征地人的意见，或至少补偿标准的确定要求多数被征收者的同意，那么民意或许多少能得到一定程度的考虑。即便如此，如果像香河县这样的地方政府已经蜕变为根深叶茂、势力庞大的黑社会，那么民意很可能在各种黑势力打压下销声匿迹。更重要的是，如果民主制度不能确立，那么公民参与只能头疼医头、脚痛医脚、挂一漏万；既然不能从根本上改变政府的黑社会性质，自然也就遏制不住体制自动生成源源不绝的恶果。即便哪一天地被征完了、房子被拆光了，政府也必然早已盯上其它扰民的生财行当取而代之。和黑社会在一起，人民不可能过安稳日子；而要治理地方政府的黑社会化，还是绕不过选举这道关。