本文来源于 财新《新世纪》 2012年第12期 出版日期 2012年03月26日

 

中国社会被刚性约束已久,怎样采取恰如其分的新型社会管理体制?

 

文/特约研究员 (中国人民大学教授)

 

社会力量兴起,如何获得规范化的动力?对社会进行管理,不是政府部门一哄而上展现管理积极性的过程,而是由相关政府部门以法管理社会:依循法治化的原则,尊重社会、催生社会、培育社会、引导社会,进而促使社会走上自主、自治与自律的良性轨道,形成国家-社会健康互动的长治久安局面。

按照中国政府机构的职能划分,民政部是处置当代中国社会兴起之际相关复杂社会事务的专门部门。民政部门对社会的组织化、自治化和秩序化负有直接责任。毋庸讳言,民政部门在中国社会兴起的近30年期间,对于社会的强制性管控,一直是其行使职责的基调:这不仅表现在社会组织的登记远远滞后于社会的发展,也体现为民政部门对社会进行有效疏导的手段短缺,更体现为民政部门对组织化社会的警惕。本来,随着市场经济的推行,社会的多元化、流动化与组织化问题,早就突兀地呈现在人们面前。实行市场经济之前那种由国家通吃社会的局面,不再能够维持。但在围绕GDP展开的有限改革进程中,民政部门管理社会的行政职能并没有些微的政治松动,对社会的管理远远落后于社会自身的发展。直到种种严重的社会问题暴露在公众与政府面前时,人们才觉悟到有必要通过法治的方式、政策的手段、行政的举措,强化对社会的建设与管理。

执政党对这一局面的反应提供了相对宽容的政治解决环境。因此,也就腾开了行政部门施展社会管理的政治空间。于是,民政部门与民间社会的互动关系、管理需要与手段储备等问题,也就成为现实的问题,促使民政部门积极地加以回应和解决。

2011年全国人民代表大会通过了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,为国家行政机关(民政部)确立了社会组织登记管理体制的改革方向:统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管。民政部门围绕这样的新型管理体制,为扭转此前被动尾随剧烈变迁的社会后面强行约束社会的尴尬局面,采取了有效的改革举措,国家终于开始为此前被五花大绑的社会松绑,进而为国家权力理性承诺社会自主、自治与自律,建构国家-社会二元互动的合理关系,提供了条件。

在这里,政府行政机构管理社会最为关键、也最为积极的变化就是“统一登记”。因为这一政策举措中间,存在一个国家治理理念的关键变化:国家不再一味维持以往那种强行约束和控制社会的统治方式,转而以登记制的方式对社会进行管理。

此前,所有社会组织的登记与管理,实行国家行政权力管控与单位制约束的双重强制性管理。就国家行政机构的登记而言,已经显出“多一个社会组织不如少一个社会组织”的压制社会成长的倾向,从而在国家权力层面保证其对社会的绝对优势;与此同时,当单位成为相关社会组织挂靠的机构时,又使社会组织丧失了社会性,虽然在民政部门正式登记为社会组织,其实根本无法代表相关社会成员的利益,也无法准确表达相关成员的社会意愿,更没有任何有效的组织形式,社会的散沙状态没有任何改变;而政府也无法借助它们的互动获得国家治理的有用信息,因此处在一个治理社会的盲瞽状态。

统一登记社会组织,促使政府按法律规定,对社会组织进行程序化的登记与管理。由于登记制的内在制度特性,必然促进民政部门确立行之有效的社会管理机制——“登记机关、综合监管部门和业务领域主管部门,分别按照自己的职能对社会组织进行管理、监督,是什么事就由谁管,出什么问题就由谁来查处。”(李立国语)政府管理社会的职能也就此得到合理的规定与执行。当需要政府其他相关部门配合管理的时候,有关部门,甚至党群机构的相关职能启动,也才变得可能。并且由于实行了政府行政部门的统一登记,依法管理也就顺理成章。

确立了社会管理新体制,就可相对有效地推动兴起中的社会进入一个组织化的轨道。社会自组织状态具有了正当性与合法性依据,也就可以实现社会的自主、自治与自律,既避免社会的混乱,又成为国家权力治理社会的合理基础。但需要强调,国家权力管理社会的新体制,依赖于国家权力据以管理社会的权力理性运行机制,以及社会接受国家管理的理性组织程度的双向约束。

就前者言,目前中国的国家权力管理社会,还存在亟需填补的政治与法律空白——政治空白是,如何有效承诺人民主权原则之下的公民自主、自治与自律是一种普遍权利。法律空白是,中国尚缺乏一部国家权力足以以法管理社会的高位阶法律文件(如《社会组织法》),国家权力管理社会所依据的是低位阶的行政法规(如目前政府部门管理社会组织的三个行政法规)。在政治与法律供给不足的情况下,国家权力的自我约束,国家权力勇于尝试改革的工作动机,以及国家权力部门对社会的理性认知与互动关系的确认,关乎国家权力管理社会的正当性与合理性。民政部门积极尝试在先行法律框架下,进行行政管理手段的优化(如“两个一体化”的直接登记改革),是值得赞赏的做法。同时,民政部对地方政府管理社会的积极探索所采取的支持态度(如跟广东和深圳签订部省合作协定,支持社会组织登记的改革创新),也为政府主管部门探寻如何有效支持社会兴盛并合理管理社会提供了典范。

就后者,即就社会走向自我管理与接受政府管理的新机制而言,政府不能采取抽身而逃的消极态度,对社会组织事务不管不问。法治化管理模式是必须认取的管理机制。但由于中国政府长期对社会进行高强度约束或管控,因此,政府试图塑造一个抽身而出的自主、自治与自律的社会机制时,必须设计“全身而退”、凸显自足社会的精巧方案。民政部必须为之储备足够的资源与管理手段。

所谓储备足够的资源,就是要聚集足够的推动社会自治的物质资源、组织资源与管理举措。政府得学会有效购买公民的利益组织与公益组织的社会服务,在国家权力与社会公众之间搭建有效互动桥梁。从而避免因资源短缺,政府抽身时留下更大的社会真空。而政府为之聚集资源,绝对不是榨取本属于社会的资源,来为政府显示整治社会的能力“埋单”。政府应当以让利的姿态和有效的法律手段,为社会输送自主、自治与自律的物质条件。所谓足够的管理手段,就是要求政府(民政)部门要在单纯使用法律手段或行政手段之外,学会采用更为稳妥和有效的谈判手段、妥协方式,俾使政府理性与社会的理性和谐互动,从而使国家权力免于躁动,进而使社会免于骚乱。达到这样的状态,才表明政府为社会成功松绑。

在一个国家长期压扁社会的背景下,政府为社会松绑,首先体现为扶持社会成长的宽松法律与政策的制定与执行。就此而言,民政部体现了积极的有为心态与支持改革的倾向。但另一方面,为社会松绑不是放任社会自把自为。为了维护社会基本秩序,政府管理社会的起码职能不能丢弃。当地方政府努力降低社会组织登记的门槛,展现出支持社会自主、自治与自律的积极态度的时候,中央政府必须在宏观管理的层面,既提供强有力的支持,又予以积极有为的管控。民政部确立的“齐抓共管的依法管理和监督体系”思路,如能坐实为一套行之有效的管理体制,那么将对社会的兴起、兴盛,发挥积极的引导作用。

中国社会被刚性约束已久。因此怎样采取恰如其分的新型社会管理体制,对于社会自身治疗被国家长期伤害了的机体病症,具有决定性作用。国家权力应当逐渐放下对社会组织的高度政治警惕性,从公益组织降低门槛,甚至放手登记入手,渐进地放松公民利益组织的登记,最后对所有类型的公民组织放开登记,全面以法律的管理手段治理社会。目前阶段打破刚性的政治设限,对社会组织分门别类处置,实际上也是给政府练习管理真正独立自主社会一个宝贵的聚集经验的缓冲机会。政府和社会组织都要在渐进进程中积累社会自主、自治与自律的经验教训,相应也才可以实现公民脱开政府庇护之后的自治目标。

从社会结构的层次上看,为社会松绑宜于从基层社会开始。基层社会的自主、自治与自律,基本上可以被限定在社会的范围内,而不上升到国家权力的层次上,因此,既可以让曾经自满自足的国家权力逐渐习惯疏离自己的自足社会,而不至于在惊怪之中扼杀兴起中的组织化社会;与此相仿的是,社会也可以在国家权力放心地松绑的过程中,逐渐聚集起自主、自治与自律的经验,在与国家权力的理性博弈中学会划分清楚国家与社会的边界,积累社会自我治理的宝贵经验。

民政部确立的城市居委会的改革进路、大力推动的农村村委会的选举,都属于城市基层组织与农村基层建制的社会建设内容,也都属于国家权力行使社会管理权力的对象。不过也需要强调的是,从基层社会逐渐上推到上层社会,形成整个社会的组织自由登记和政府以法管理,才是完整意义上的社会之诞生的标志。任何限定范围与层次的社会管理,都是扼制社会、做大国家权力,诱导国家重回通吃旧格局的观念。

普通民众并不是人人、时时、事事都将自己的关注落在国家权力上面。他们秉行的主要是生活哲学原则。因此,在国家-社会的弹性空间中,国家完全不必对社会过度紧张,社会也不会对国家权力深怀敌意,国家与社会是完全可以积极互动、相安无事、各行其职、双赢互利的。在这种理性安顿国家权力与社会自治的格局中,权力之中的人士与社会各界的群众,都可以免于高度的紧张,生活在安心、舒心与放心的舒适环境之中。这是为社会松绑的最深沉理由。就此而言,民政部责任大焉。


© [email protected]小声说 for 新闻理想档案馆, 2012/04/01. |
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