＜七星百科＞第三十期：
农村养老保险制度
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（1）：无处还乡
词条简介
农村养老保险是社会保险（非商业保险）的一个重要组成部分，是非城镇人员支付一定的劳动所得，在丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助，享受养老金的一种社会保险制度。[1]
目录
1.历史背景
2.实践与发展
3.批评意见
4.政策未来
5.参考文献
6.延伸阅读
1 历史背景
我国农村社会养老保险工作, 是在 1986年开始探索、1991年进行试点的基础上逐步开展起来的。 1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行 )》, 第一次以部门规章的形式确定了农村养老保险管理的基本原则和框架, 成为我国农村社会养老保险 (俗称“老农保” )立法的初步形态。2009年 9月 1日, 国务院关于开展《新型农村社会养老保险试点的指导意见》， 以中央行政法规的形式颁布, 标志着新型农村社会养老保险 (简称“新农保” )试点工作全面推开。根据制度内容和主管部门的不同, 农村社会养老保险大体经历了民政部主管 ( 1986- 1998年 )、原劳动和社会保障部主管 ( 1998- 2008年 )与人力资源和社会保障部主管 ( 2008年至今 )三个阶段。[2]
2 实践与发展
在我国地区经济发展不平衡的当下, 新农保实践应具有对不同地方特质的适切性。就全国范围而言, 经济欠发达的宝鸡是全国新农保最早试点的地区(宝鸡为地级市, 市属各区县情况大体相当 ), 具有典型的代表性; 经济中等发达的东海县开展新农保试点工作较早, 是全国农村养老保险重点联系县; 经济发达地区新农保试点范围较广, 如北京、上海、浙江、苏南、东莞等地已积累了相当多的经验, 江苏吴江代表了这一类型。
( 1)经济欠发达地区: 宝鸡模式
宝鸡位于经济欠发达的陕西西部。 2007年 6月 26日, 《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》出台, 并从 7月 1日起先后在麟游、太白两个县以县为单位全面开展了试点工作, 其余 10个县区各选择了 5个村先行试点。同年 11月, 宝鸡被国家劳动和社会保障部列为第一个“ 全国新型农村社会养老保险试点城市 ”。截至 2009年 8月底, 宝鸡市参加新农保人数已达 93万人, 领取养老保险待遇人数 19. 7万人, 参保率达 75% , 居陕西省第一。这种以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础, 家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充, 养老补贴与个人账户相结合的实践模式, 被誉为新农保“宝鸡模式”。
( 2)经济中等发达地区: 东海模式
东海县位于经济中等发达的苏北地区,但在江苏省相对落后。2006年 3月, 东海开始探索新农保制度, 同年 10月正式出台《东海县新型农民基本养老保险试点办法》, 于 2007年 1月 1日起正式实施。2008年 5月, 东海被国家人力资源和社会保障部列为农村养老保险重点联系县。截至 2009年 12月底, 全县新农保参保人数已达 12万, 新老农保累计参保达 30多万人, 占全县 48万适龄参保人员的 62. 5% , 基金积累达 1. 2亿元。目前, 全县共有 4083名农村居民领取了养老金, 养老金全部实行社会化发放。东海农保实现扩面、征缴、基金积累三个核心指标居苏北第一, 实现基金稽核、保值增值、信息化管理三项关键工作在江苏省领先, 创造了新农保的“东海品牌”和“东海速度”, 建起了被农民称为“没有围墙的养老院”。
( 3)经济发达地区: 吴江模式
吴江位于经济发达的苏南地区。在出生人口比例下降的同时,老年人口比重日益增加。 2009年, 60岁以上老年人占总人口的 19. 72%, 65岁以上老年人占总人口的 11. 32%, 老年人口具有基数大、增速快、高龄化显著等特点。吴江市新型农村基本 (社会 )养老保险制度酝酿于2003年, 2004年正式启动, 在责任分担机制、享受人群及享受待遇等方面出台一系列具体政策, 并不断根据实际情况加以动态修正。 2009年, 纯农参保率达到96%, 养老覆盖率达 97%。经过 6年多的实践历程, 吴江市新农保制度初步实现了覆盖对象全员化、基金来源多元化、管理制度规范化、业务操作信息化与网络化, 以及基层服务村级化。吴江新农保的良好局面与成功经验, 为发达地区新农保制度的全面推开提供了重要的参照系。[2]
3 批评意见
1．制度的整体设计未体现出社会保险的基本特征
社会保险应该同时具有以下三个特征：第一，国家法律的强制性；第二，保险费通常是由个人、企业和政府三方共同负担；第三，以保障劳动者基本生活水平为标准。 而现行《县级农村社会养老保险基本方案(试行 )》（以下简称《方案》）因过多地考虑到农民的保险观念不强而强调“自愿性”，资金筹集上坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则。 可以认为，这种保险模式基本不具备社会保险的含义，而是较多地体现出商业保险的特征。
2．制度覆盖面小、共济性差
我国幅员辽阔，不同地区之间经济发展水平的不平衡决定了农村社会养老保险制度的覆盖面一般是以区县为单位。但是，这种管理办法存在着较大的缺陷。一般而言， 保险系统的覆盖面越大，抗风险的能力就越大。而在一个区县的范围内，一些与保险有关的统计指标的差别很小，这就使养老保险制度的共济性很差。另一方面，养 老保险制度所必须的不变成本也较为明显地呈现出规模不经济的特征。
3．筹资模式的缺陷
《方案》规定，保险基金的筹集渠道为：“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠 道都缺乏硬约束。在经济不太发达的地区，普通农民很难享受得到集体补助。而《方案》又没有对国家的责任通过约束性的规范加以具体规定。这样，农村社会养老 保险在没有稳定的资金支持的情况下，很难成为真正意义上的社会保险。
4．保障水平设计缺陷
考虑到我国农民收入水平普遍较低，农村社会养老保险的费率水平也设计地较低。根据测算，如果按照《方案》设定的最低缴费标准元／月缴纳保险费，年之后，每月 可以领取养老金．元，年后，每月可以领取养老金．元，这很难保障农民的基本生活。一项调查表明，大部分参加保险的农民都选择了最低标准缴费。不仅如此， 《方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，使《方案》很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速 变化。[3]
4 政策未来
1.制度的设计应与国家的农业政策相适应
国际经验证明，农村社会养老保险制度应与国家一定时期所实施的农业政策密切相关。第二次世界大战以后，日本的农业政策经历了两次重大转折：一是鼓励离农政 策。为了达到扩大农业生产经营规模的目的，日本政府通过建立土地经营权转让养老金的制度，鼓励农民离开土地。二是返农政策。世纪年代以后，由于农业人口急 剧下降，其农业政策也转变为“鼓励返农”，土地权益转让养老金便被取消。近年来，我国的“三农”问题引起了政府的高度重视。“三农”问题的关键是农民问 题，解决农民问题的关键又是如何增加农民的收入；而提高农民收入的根本途径是实现农村剩余劳动力向非农产业的转移。只有通过建立完善的社会养老保险制度， 才能消除离开土地农民的后顾之忧。农村养老保险制度的建立和实施只有与国家的农业政策相配合，才能取得相得益彰的效果。
2.坚持“强制投保为主、自愿投保为辅”的原则
农村养老保险制度必须充分体现社会保险的强制性特征，凡达到全国农村平均收入水平以上的农民必须投保；同时，也应该考虑到全国各地经济发展水平的差异，对收 入在全国平均水平以下、贫困线以上者鼓励投保。农村养老保险制度的推进，可以按人群和地区分类、分步进行。首先在农村的不同人群中分类推进，如乡镇企业职 工和民办教师，强制其必须参加保险；其次在较为富裕的地区，一方面要加大政府资金的示范效应，另一方面也要逐步强制农民参加养老保险，然后逐渐扩展到其他 地区。
3.实行农村社会养老保险与土地保障相结合，与农村最低生活保障制度相衔接的政策
现阶段，农村的土地养老和家庭养老方式面临着许多挑战，需要政府为农民建立社会养老保险制度以弥补传统养老方式的不足。根据农村的具体情况，应建立农民土地 保障、农村社会养老保险制度和农村最低生活保障制度三位一体的农村社会保障体系。与城镇职工不同，农民有土地保障，尽管保障功能已经弱化，因此社会养老保 险只应是补偿土地保障功能的不足，而农村最低社会保障制度又成为保障农村老年人口最后的一道生活保障线。
4.建立“个人缴费、集体补助和政府政策及资金支持”的三方共同负担的筹资模式
城市养老社会保险制度中，企业是主要的投保人，而农村只在极少数经济比较发达的地区，集体企业才能为农民提供一部分保险金补助。因此，集体补助只能是辅助筹 资渠道，而为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的财政支持系统。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠，还需要给予农民一定数额的直接 经济补贴。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补 贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。[3]
5 参考资料
（1）《农村养老保险介绍》 惠择网 2011.10
（2）《新型农村社会养老保险制度的实践模式及其优化策略》，杨发祥，《学术界》(月刊)第146期
（3）《农村养老保险制度研究》 莲山课件
6 延伸阅读
（1）蒲晓红：完善新型农村养老保险制度的几点建议
（2）李明，李丞北：试论我国新型农村社会养老保险制度
（编辑：高丽 责编：董宸）
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