“如果深圳还希望像改革初期那样，一下子就得到非常到位的政策，和其他地区拉开好大的政策差距，也不太现实。给多了，万一遇到不可控因素怎么办？”
对前海改革，许多人将目光投向了中央政府。“从严格意义上说，前海改革是中央政府主导的。”
获批两周年，“特区中的特区”遭遇改革之惑
前海改革有多“前”？
□《南方周末》2012年8月30日
记者 方可成 发自深圳 实习生 王飞 石晓霞
站在北纬22.53度、东经113.90度附近，你手机中的地图可能会提示：你已经置身大海中。但实际上，你脚下是结实的土地，身边是忙碌的工程车和飞扬的尘土。
这里是前海，深圳西部一块填海而成的“深港现代服务业合作区”，这里被国务院总理温家宝称为“深圳的未来”，这里被冀望担当中国下一步改革的探路尖兵。
2012年8月26日，前海迎来两岁生日，一系列基础建设项目开工，约2725亿元的拟投资总额已经敲定。
然而，大开发前夜，前海却陷入了改革困局。
呱呱坠地之初，被称为“特区中的特区”的前海曾因“体制创新”、“制度改革”备受关注。而现在，就连前海管理局的内部人士也向南方周末记者坦承：“前海的改革实践现在还没有更多的特色”。本应探索新模式的前海，似乎正回到传统开发区的老路上。
如今，媒体要约访前海管理局局长郑宏杰，也比一年前困难很多。这位曾经常接受媒体采访，多次表示要以“蛇口精神”为榜样的局长通过新闻发言人告诉南方周末记者：按照制度，只有在上级安排的情况下，才会受访。
自上而下的改革授权不够，政策法规对改革创新的支撑不够，被一些人认为是前海改革踯躅不前的主要因素。但也有人针锋相对地提出：指望一步到位获得极为超前的改革政策，既不现实，又有“等靠要”的嫌疑。
一块面积仅仅15平方公里的土地，究竟应该承载多大的改革遐想？与曾经“杀出一条血路”的深圳改革相比，深圳前海所代表的这一轮改革拓荒与制度创新，面临着截然不同的环境，挑战更为复杂。
法律权威，还是行政权威？
8月22日，深圳市市长许勤在香港设宴几十桌，招待企业家和金融人士，目的只有一个：推介前海。
前海合作区规划获国务院批复2年来，许勤频频组织或参与类似活动，不遗余力地利用一切机会向各方人士推介前海。今年两会，前海开发也是许勤进京重点谈及的问题。
“现在，前海的工作是许勤市长直接抓，各部门都非常积极地配合。”前海管理局经营发展处处长王锦侠向南方周末记者透露。
王锦侠很感谢市委市政府的重视，但他又有些担心：这是不是走回了与其他开发区相同的老路上？
为了体现政府的重视并更有效地推进工作，将领导职位“高配”是中国大多数开发区的共同特征。以同在珠三角的两个开发区为例，广州南沙开发区管委会主任由市委常委、南沙区委书记直接兼任；珠海横琴新区的管委会书记，身份也是市委常委。
但前海不同，它想走出一条靠法律权威、不靠行政权威的新路子。
承载这一变化的，是前海管理局“法定机构”的特殊身份——这种介于政府与企业之间的机构，如其名称所示，首先对法律而非上级负责。
“法定机构”是前海最重要的体制创新之一。按照局长郑宏杰的说法，法定机构意味着企业化运作的政府，讲究投入和产出，讲究效益和效率。
深圳市人大常委会主任刘玉浦曾表示，“如果想把这个地方搞得活跃一点，搞得创新一点，就不能搞一个纯政府机关在里头，但如果由纯企业来开发前海，将来下一步很严重的问题就出来了，将来它的社会管理谁来承担？”深圳发展前海合作区的设想，正是在他担任深圳市委书记的任内提出的。
“设立法定机构，主要是为了强调它有更多的自主权，强调它的依法运作，减少行政行为的随意性。”深圳市政府政策研究室副主任吴思康对南方周末记者说。
前海合作区和南方科技大学，都是深圳法定机构的改革试验田。眼下，这两家机构都面临着改革困惑。
一个简单的例子是：由于登记注册时可以选择的类别依然只有“党政机关”、“企业”、“事业单位”、“社会团体”等选项，找不到“法定机构”这一类型，前海管理局仍然登记为事业单位。
前海管理局的工作人员大多来自市委市政府的各部门，他们放弃了公务员身份，但因为登记属性的缘故，依然拥有事业单位编制。管理局现有8个处，编制56人。人员的办公用品、出差标准等，也都必须遵照事业单位的“标配”。
在现实的运行中，前海开发处处可见政府的影子。深圳市金融办、发改委、交通运输委、规划国土委、监察局等十多家部门均负责了前海建设的一项或多项任务。
前海管理局要想独立提供公共服务、整合各部门资源，单靠法定机构的定位，显得力不从心。“我们对传统体制内部门的动员能力很弱，只能找市政府领导，否则‘玩不转’，没办法协调工作。”王锦侠说。
改革授权期待落空
前海要想凭借一己之力而不是市领导的权威“玩转”各项工作，就必须由政府各部门移交一部分权力。
但是，法定机构究竟可以拥有多大的权力，与政府部门如何对接，这些问题目前仍存在争议。
深圳市人大代表、综合开发研究院研究员刘鲁鱼全程参与了被称为“基本法”的前海条例（《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》）审议工作。他透露，条例第一稿中的不少内容都在申请获得各种授权和政府部门事权移交，但这些条款后来基本均被删去。
“各方的权力边界没有厘清，讨论中没有形成共识。”刘鲁鱼解释说。
其实，前海最初想要的授权还远不止一部分事权而已。虽然是迄今为止国务院批复的面积最小的战略发展区域，但前海的心很大——它曾有个迪拜梦。
作为中东地区的经济和金融中心，迪拜在伊斯兰教法规方面放松管制，甚至聘请英国前首席大法官为上诉大法官，整体移植普通法体制。
“我们在制定前海条例时，预想是能够像迪拜那样。第一稿里提出：现有的所有法律法规制度可以不适用于前海——不是说‘不适用’，而是‘可以不适用’。”王锦侠说。
在他看来，如果得到改革充分授权，体制机制的创新就没有包袱。“什么机制能够适应、推动、发展现代服务业，就实行‘拿来主义’，吸收借鉴世界各国最合理、最先进的制度，经过本土化，建立一个全新的制度框架体系。”
迪拜之梦不是凭空而来。
前海合作区致力于发展现代服务业——这也是中国经济“两轮驱动”中长期的短板。与制造业不同，现代服务业的发展更需要打破体制障碍。深圳综合开发研究院区域发展规划研究所副所长刘国宏将之形象地比喻为“围起来”发展和“网络化”发展的差别：当年发展制造业，往往是围一块地、建一家厂、招一批工、接一些单，就发展起来了；但服务业却不能围起来发展，它需要有服务对象，需要建立起网络，更需要政策上放松规制。
“前海立足于现代服务业，而现代服务业的开放发展，就必然带来体制机制的改革和再造。”参与了前海相关政策研究的深圳市政府政策研究室副主任吴思康说。
但是，被外界评价为“勇敢”乃至“激进”的迪拜式改革设想，最终落了空。
在2010年底由深圳市人大举行的立法研讨会上，曾出现观点的激烈交锋。有人支持前海在白纸上“另起炉灶”进行创新，但也有一些专家认为，前海“不能全部推倒内地的东西，而应该在本身政治制度和法律制度框架内进行创新”。
经过与全国人大常委会的沟通及反复讨论，前海条例一稿中提出的授权设想，在不断地“往回收”，直至三审稿和最终出台的条例中，“迪拜梦”已经完全消失了。
“不能说深圳市改革的冲动不足，先迈了些步子，后来又被扯回来了。”一位见证了前海条例审议出台过程的记者说。
深圳市人大法制委员会副主任周荣生对于条例改动的解释是：“删除或取消了原来的一些制度设计，是因为时机和条件尚不成熟，或者是为了与现行法律法规更有效衔接，使条例更具操作性。”
前海的土地是在海上依靠人工“凭空出现”的，但制度却难以脱离既有的体制框架。
在刘国宏看来，“改革的环境已经变了。如果深圳还希望像改革初期那样，一下子就得到非常到位的政策，和其他地区拉开很大的政策差距，不太现实。如果给多了，万一遇到不可控因素怎么办？”
改革悖论
除了“迪拜梦”落空外，前海的一些具体制度设想也未能实现。
条例第一稿中曾提出法定机构运行的机制设计，包括：前海管理局设立理事会作为决策机构；再比如，仿照香港的廉政公署，设立独立的监督专员公署。
此外，官员财产公开方面亦有突破——草案规定，前海管理局理事会理事、局长、副局长、高级管理人员以及监督专员和助理监督专员应当公开其收入以及与其决策有关联的利益情况。
但在人大的立法讨论中，这些细节的设计被一一否决，代之以“宜粗不宜细”的大原则。
刘鲁鱼透露，这一原则是在市人大召开的第一次立法研讨会上就被确定了的。当时，市人大常委会主任刘玉浦和常务副主任谭国箱均表达了这种意见。
吴思康曾在前海条例的讨论会上说：制定这个条例可以很难，难到一辈子也制定不出来，也可以很容易，只需规定大的框架。最终，前海条例采用了他所说的“容易”方法。
吴思康不认为这是“退步”。“改用更原则性的话表述，事实上是给了更大的空间，在具体操作过程中可以通过制定具体事项的实施细则来推进，一事一报、一事一议地解决问题。”
刘鲁鱼也支持“宜粗不宜细”的原则。他觉得：既然现代服务业的合作区是新鲜事物，怎么可能现在就把未来所有情况都预测了并作出规定？
他还直言：指望政策上的突破不是改革应有的态度，中国成功的改革都是在制度之前进行尝试，而不是“等靠要”。“没有任何一场改革不冒风险，改革就意味着风险。如果已经有框框了，还叫改革吗？那就是正常行使职能了。改革历来是自下而上的，不可能什么都订好了。实际上前海条例的‘宜粗不宜细’是想给改革比较大的空间。”
在改革者期待来自上层的充分授权的同时，政策制定者却更加期待自下而上的探索与闯劲，这成了改革中的一种悖论。
正式通过的前海条例还将前海管理局的职能由“负责经济、社会和环境事务的管理”调整为“着重经济建设”。周荣生说，这是因为前海正处于招商引资和开发建设任务艰巨的起步阶段，管理局不宜承担过多的经济开发之外的事务。不过他同时强调，这个改动没有封死，以后根据形势需要随时可以调整。
然而，在前海的设计师和实践者们看来，经济建设恰恰不是重点。尽管这里的金融集聚区将生产总值目标定为世界领先的每平方公里100亿元，但如前海咨询委员会委员、港交所行政总裁李小加所言，前海应是“轻资产、重制度、重政策”。
“前海的价值不在于增加多少经济总量，它的价值主要体现在体制、机制和法治环境的创新方面，体现在能否先行先试走出一条与国际接轨的路子。”王锦侠说，“在这背后，是中华文明复兴所需要的先进制度体系支撑的问题。”
如果前海的改革实验宣告成功，将在产业发展和体制创新方面带来巨大的全国示范效应。“前海所要建立的不是一般意义上的开发区，而是具有改革探索意义的实验区；前海所要进行的试验也不是一般意义上的试验，而是带有全局性、方向性的试验，它在一定程度上关系到经济体制改革深化的纵深方向，关系到未来发展模式完善的取向，是着眼全局、立足长远的战略决策。”国家发改委地区司司长范恒山说。
作为条例第一稿的主要起草者之一以及前海改革的实践者，王锦侠认为，这份于去年7月通过的条例“正面作用是主要的，但它更重视接轨现有的体制，显得稳健，但价值也就减色不少，存在可以改进的地方”。
他坦言，这一年多来，因为立法的支撑不够，具体安排不多，以及既有行政体制的束缚，所以前海管理局的改革实践上“现在还没有更多的特色”。
“前海改革是中央政府主导的”
8月初，规格颇高的前海合作区咨询委员会成立，全国人大常委会副委员长华建敏受聘主任委员。他说，前海要“坚持改革创新，继续发扬深圳的‘拓荒牛’精神，敢想敢干，着力培育和构建制度优势”。
尽管一些改革设想一时未能落实，但前海依然显示出了一些特殊之处。
“计划单列市权限”便是其中之一。经过国务院的批复，前海管理局拥有了与深圳市平级的权限，这样一来，进入前海的企业不再需要到深圳市和广东省的各个部门去解决自身发展所需要的各种服务，而是可以在前海合作区就地解决。此外，需要进一步支持时，还能直接跟部委挂上钩。
与部委的互动，有另一项独创的专门制度予以保证，即“部际联席会议”。2011年9月，第一次联席会议在京举行时，共有包括交通运输部、税务总局等在内的27家成员单位以及国务院法制办、国家统计局有关负责人参加。
“前海不是我们深圳市自己搞的一个很特殊的发展区域，它是中国现代服务业对外开放的一个试点，遇到问题需要各个部委来研究决策。”吴思康说，“这种联席会议也便于他们总结实验过程中的经验和问题，为其他地方的发展提供借鉴，及时在全国范围内推广。”
此外，郑宏杰还在接受媒体采访时一口气列出了许多个“第一”，以证明国务院批准的前海政策“特中之特”和“先行先试”的特点：第一次明确支持前海实行比经济特区更加特殊的先行先试政策而不是优惠政策，第一次明确将前海建设成为我国金融业对外开放试验示范窗口，第一次明确前海要构建跨境人民币业务创新试验区，第一次明确将个人所得税优惠范围扩展到境外高端人才和紧缺人才而不仅限于港澳居民，第一次在区域发展法律政策中要求探索香港仲裁机构在前海设立分支机构，第一次明确支持前海建设深港人才特区。
但这些“第一”，都难掩前海在体制改革上遭遇的困惑，以及改革进展乏力的现实。
“前海的机制还没有理顺，很多问题没有解决。”刘鲁鱼说。他所言的问题包括：作为“事业单位”的前海如何处理与下属企业的关系？前海管理局如何处理与其他政府部门的关系？前海控股公司与市场又是怎样的关系？前海是否要遵循其属地南山区的政策？……
“所有人都在困惑之中。”身为市人大常委会成员的刘鲁鱼说，“不过，这也是正常的。”
王锦侠期待，前海可以在十八大之后迎来新的改革契机，获得更多的改革授权。“过去，改革主要是勇气问题；现在，改革主要是智慧问题。面对错综复杂的格局，怎样一步步朝着目标迈进，需要大智慧。”
深圳市的许多人都将目光投向了中央政府。“从严格意义上说，前海改革是中央政府主导的。它首先不是深圳市的事情，而是中央政府的事情。”深圳市政协委员金心异说，“深圳需要结合中央的考虑和部署节奏。”
吴思康也认为：“我们现在的改革开放和过去很大的不一样在于，现在都是在法律法规，在完备国家制度的大框架之下，有序地进行改革开放。”
但刘鲁鱼却有不同的建议：让企业唱起主角。他说，应该像当年蛇口改革交给招商局一样，将前海改革也交给企业，特别是港资企业，而不是像现在这样，由政府推进为主。“前海合作区和其他开发区最大的区别在于市场化程度最高，深圳在这一点上有最好的基础，但这个最大的优势却被漏掉了。”
无论设计中的改革路径如何，各方都期待着前海更大的改革动静。
8月上旬，南方周末记者来到前海合作区，眼前依然是荒凉的景象，只有简陋的工棚和轰鸣的机械。出租车司机不愿接近这里，他们害怕车辆的底盘被坑洼不平的土路刮伤。由于等待填海地基沉降需要时间，大规模的建设等到明年才能开工。
但随着国务院的22条支持政策公布以及咨询委员会的成立，围绕前海的各类话题已经火热。只不过，和一两年前相比，这一次舆论鲜有提及“体制创新”、“制度改革”，大家热议的是前海附近的房地产项目前景，“前海概念”股票的大涨，以及前海如果实行免税政策，是不是不用跑到那一头的香港去买化妆品了。（见报稿与此版本略有差异）
“举特区的旗，打香港的牌”
——前海的深港合作实验
“举特区的旗，打香港的牌，串北京的门，走自己的路。”
这是前海管理局经营发展处处长王锦侠总结的前海合作区的特点。与上海浦东新区、天津滨海新区等国家级新区比起来，“深港合作”的地缘优势的确是深圳前海合作区握在手里的一张王牌。未来从前海出发，10分钟内可以抵达深圳机场、香港机场，半小时内抵达香港中环。
不过，一开始，对于深圳这边提出来的设想，那边的香港人并不太积极，甚至有些不情愿。用中国经济体制研究会副会长李罗力的话说就是“剃头挑子一头热”。
“随着内地的全面开放，香港作为亚洲金融中心、航运中心、贸易中心的地位正不断弱化，不少公司向内地转移。”深圳综合开发研究院区域发展规划研究所副所长刘国宏说。在深圳市提出前海规划后，自然有部分港人担忧：前海是否会取代香港的服务业地位？一些媒体在报道中称前海要打造“未来的中环”，更令港人疑虑。
实际上，中央政府也在考虑如何处理香港与内地关系的问题。“探索内地与香港紧密合作的新途径”便是交给前海的使命之一。“从国家整体战略出发，发展前海的目的之一就是要保持香港的长期繁荣稳定，为香港更好地融入内地奠定基础。”前海管理局局长郑宏杰说。
但直到2011年9月，香港特别行政区政府驻粤经贸办事处原主任梁百忍依然表示，一些关键性的问题香港方面现在仍然没有搞清楚，不了解深圳方面的需求是什么，不知道香港的某些制度和机构如何进入前海，以及进入前海可以做什么。
现在的情况发生了变化。为打动香港，深圳市政府多次前去进行介绍和洽谈。“通过沟通，他们了解到，前海建设对香港的意义是非常重要的，现在他们的态度已经非常积极。”深圳市政府政策研究室副主任吴思康说。
一些重要官员先后表态支持。时任香港特区政府政务司司长的唐英年就曾提出，在前海建立发展现代服务业示范区对香港而言是“宝贵的契机”。
在香港工商界人士眼中，前海的契机主要是打入内地市场的机会。由于CEPA（《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》）一直被认为是“大门开了，小门未开”，尤其是服务业的开放程度不高，而国家却在前海明确提出“支持在CEPA框架下适当降低香港金融企业在前海设立机构和开展金融业务的准入条件”，其意义可以想见。
深圳对香港的渴求，则主要体现在提高服务业发展水平、借鉴先进机制上。
香港人的到来，客观上也形成了体制创新的压力。深圳市人大常委会主任刘玉浦就曾直言：“香港的现代服务业，包括将来国际上的现代服务业要进来，完全只有国内这一套法律程序，恐怕还不能满足需要。香港的企业也好，国外的企业也好，它是否进驻就看你有没有各种法律上的保障，要先给他们吃颗定心丸，可以先干起来。”
在起初的制度设计中，一度有人提出：前海可以移植香港的整套法律制度。但反对者认为这并不可行，甚至有人提出“这是否沦为殖民地”的质疑。最终，这一建议未被采纳。同样未落实的提议，还包括深港两地公务员交叉挂职。
不过，“法律合作”依然被写进了国务院的批复之中。“过去国务院所批的产业规划里边，都不涉及法律法规方面的内容，因为立法属于全国人大的职权。但是前海规划在征求全国人大的意见后，特意提及了法治建设的内容，目的就是为了支持现代服务业的发展，因为服务业的发展很多都要依靠规则，规则决定了服务业的发展。”吴思康说。
具体而言，法律合作主要体现在香港仲裁机构在前海设立分支机构，而非具体法律法规的引进。未来，前海的企业将可以按照需要选择香港或内地的仲裁机构，而这并不会与内地的法律制度产生冲突。
7月16日，前海管理局在香港举行了政策解读暨招商推介会，与30多家企业签订合作协议或意向协议，其中有15家世界500强企业，12家港资企业，12家外资企业，签约总金额达到了2200亿元。（完）
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