金太军 赵军锋：基层政府“维稳怪圈”：现状、成因与对策
内容提要：作为维持社会稳定、建设社会主义和谐社会的重要组成部分，基层政府的维稳工作近年来虽取得一定成效，但还存在不少问题，甚至陷入了维稳“成本递增收益递减”的“怪圈”，主要表现为“维稳强迫症”、“维稳恐惧症”、“维稳虚弱症”、“维稳变异症”。“维稳怪圈”在本质上是政府与社会之间的关系失衡所导致的。因此，应通过基层政府创新，提升治理能量，积极探索“多元协作式”的社会治理模式，建立基层政府维护社会稳定的长效机制。
关键词：基层政府；“维稳怪圈”；现状；成因；对策
一、问题的提出与立论
目前，中国的社会稳定格局受到各种类型的突发事件特别是群体性事件的严峻挑战。各种频发的自然灾害以及群体性事件对政府的“维稳处突”能力提出了越来越高的要求，尤其是作为国家神经末梢和管理终端的基层政府遭遇的压力更大。“由于大多数群体性事件最初都发生在基层，所以直接面对群体性事件的基层政府，就面临着极大的挑战和考验”。在一些群体性事件中，基层政府甚至成为群众攻击目标和社会泄愤对象 。
基层政府一方面是维护社会稳定的实施主体，一方面又成为群体性事件的主要对象。这一尴尬的双重困境是由其在国家系统中的角色和作用决定的。基层政府一般包括县(市、区)和乡镇(街道)两级。从县域层面来看，县政是社会稳定的“接点”，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位。从乡镇层面来看，乡镇行政是整个国家行政的基础，还是整个国家机器的“末梢神经”。国家有关维护稳定的法律、法规、命令、指示等，都需要通过基层政府来组织、协调、监督、实施。随着现代化进程的不断推进，我国社会阶层不断分化，社会异质性增加，社会矛盾日益凸显，基层成为社会矛盾的集聚场域，基层政府成为公民表达利益诉求的直接对象。当基层政府漠视甚至压制公民的利益诉求时，公民的对立情绪“在高压下得到积累、强化和扩散，并在寻求着以非制度化、非理性的方式释放的时机。”一旦出现突发事件或偶然事件，“政府临场处置稍有失当，或者控制不力，处置不及时，或者控制过头，滥用警力，都可能引发‘气’以大规模骚乱方式的彻底释放。”例如，2004年重庆“万州事件”的起因仅仅是因为一名搬运工的扁担不小心碰到了一名中年妇女，引发口角，但是由于现场执法人员处理不当，结果却引发了严重的社会骚乱。因此，基层政府在维护社会稳定的系统中处于特别地位：基层政府的所作所为成为社会稳定的关键性变量，它可能直接促进社会稳定，也可能直接加剧社会动荡。那么，当下的政府特别是基层政府维稳行为处于一种什么状态？为什么会呈现这种状态？对社会稳定有什么影响？这无疑是具有重大现实意义的课题。
实际上，早在上世纪80年代国内一些学者就敏锐地洞察到社会稳定问题并开始了相关研究，((权力制约与社会稳定》、《舆论监督与社会稳定》、((公平与社会稳定》、《正确处理人民内部矛盾与政治稳定》是国内较早研究社会稳定的系列文章，在学界产生了较大影响。1989年“六四”风波平息后，作为改革开放总设计师的邓小平审时度势，突出强调制止动乱、保持稳定，学界逐渐把目光转向社会稳定研究，发表了大量的论文，出版了一系列的著作。纵观整个20世纪90年代，关于社会稳定的研究主要在国家层面展开，聚焦改革开放、现代化以及社会转型对稳定的影响。进入21世纪，随着政府职能转变和行政体制改革的推进，社会稳定研究虽然还保持着以前的认知惯性，但是开始把研究视角转移到政府层面，越来越多的研究者注意到，政府行为与社会稳定具有直接的相关关系。有学者认为传统的基层维稳是通过抑制手段维持现存秩序的“静态稳定”，要有效破解基层维稳困境，需要根据多数公民的意愿和现实发展的需要，不断地打破现状，用新的平衡代替旧的平衡，实现“动态稳定”。有学者认为压力型体制下各级政府追求短期利益的最大化，从而导致政治合法性的快速流失。政治体制用来维护自身生存和运行的成本越来越高，支付成本的能力并不一定同步提高。一旦政治体制的维护成本超过其支付能力，就可能出现社会无序和冲突失控。有学者认为基层政府维稳思路和模式存在偏差，重堵轻疏，公众表达利益机制缺失，导致基层政府陷人一种“越维稳越不稳”的恶性循环。有学者认为基层政府出于强力维稳需要，对群体性事件往往依赖政府直管模式下的强力压制方式处置，这导致基层政府运行机制存在较多的制度性缺陷；而且维稳问责日益强化，导致基层维稳运行范式朝着非理性方向发展。
总的来说，学界对政府维稳的研究，主要从维稳方式切人，以政府应对为重点，已经达到了相当的研究深度，但还存在着明显的不足：第一，对于基层政府维稳方式存在的问题缺乏系统性的具体阐释；第二，过度强调政府的强力压制一面，而忽视了基层政府治理乏力的一面；第三，孤立的从政府或社会层面探讨基层维稳，没有将其置于“政府与社会”互构的框架之下考量，因而不足以描述和解析当前基层政府维稳的实际状态。有鉴于此，本文从案例分析人手，采用多案例比较研究的方法对基层政府的维稳行为进行“过程追踪”，同时结合二手资料具体梳理基层政府“维稳怪圈”症状表现，剖析基层政府维稳系统的运行机制，并从中提炼出基层政府“维稳怪圈”模式，在“政府与社会”互构框架下剖析问题成因，提出以政府创新为路径，提升基层政府治理能量、积极探索“多元协作式”的社会治理模式，构建基层政府维护社会稳定的长效机制。
二、确诊“维稳怪圈”：案例分析与理论提炼
基层维稳是一个现实性极强、又极其复杂的问题，属于“发生在当代但无法对相关因素进行控制的事件”，适合采用案例研究方法。运用多案例比较研究的方法，需要形成一套准确的、可观察的、成体系的研究指标，以建构研究效度。由于维稳的内涵和外延极其广泛，首先，我们选取一个关键性指标一信访一作为观察基层政府维稳状态的分析单位。其次，遵循差别复制原则，按照三个标准选择案例：(l)自变量值相似；(2)案例特征相似；(3)因变量值不同。所选案例资料来自三种途径：一是调研中搜集的政府部门的相关政策法规、制度细则等，二是相关政府或部门的报告文件、宣传材料以及政府网站相关的工作报道，三是与相关政府部门领导、工作人员和群众的访谈。
案例1
•z市综合运用法律、政策、经济、行政等手段，建立大信访、大调解机制，主要经验：领导重视是根本、经费保障是关键、提升调节能力是基础、齐抓共管是核心。虽然成功化解了一大批社会矛盾纠纷，但是，影响社会稳定的因素仍大量存在，各类社会矛盾纠纷呈数量增加、类型复杂、调处难度增大的趋势。从数量上看，呈增加趋势。2008一2010年到市上访量分别为426批2884人次、449批3182人次、957批37巧人次，三年上访量翻了一番。从类型上看，呈多元化态势。过去，社会矛盾纠纷主要表现为婚姻家庭、宅基地、部里、债务等类型，而现在的矛盾纠纷往往是土地征用、房屋拆迁、环境污染、工资福利、劳资纠纷、企业转制、股份制企业的不规范运作、企业破产、村级财务管理、医患纠纷、非正常死亡等。当前，Z市的社会矛盾纠纷呈以下特点：纠纷内容的趋利化；纠纷主体的群体化；纠纷调处的复杂化。
案例2
•H市立足“以人为本，信访为民”理念，依托现代科技成果，通过打造“阳光信访”系统，组建联合接访和电子信访两个中心，探索构建“信、访、网、电”四位一体社会管理新模式。“阳光信访”系统集“投诉、查询、服务、督办、分析、管理”等功能于一体，联结人民来访联合接待中心和电子信访服务中心两大平台，整合市、县、乡三级信访工作资源，构建横向到边、纵向到底全覆盖信访工作网络。目前，H市连续五年信访总量呈下降趋势，信访事项按期办结率达到95%以上；2010年与2007年相比，全市进京上访下降66.2%，去省上访下降37.6%，来市上访下降21.5%。
通过两个案例的比较，可以发现：(l)基层政府行为是影响社会稳定的关键性变量。Z市和H市针对同样的问题，即化解矛盾纠纷、解决上访难题，由于两市采取了不同的政府行为(解决信访的方式不同)来回应这一矛盾，结果迥然不同：Z市社会矛盾纠纷更加凸显，H市社会矛盾纠纷有所缓解。(2)政府创新是解决基层政府维稳问题的可行性策略。案例中Z市采取大信访、大调解机制，这一信访调解机制在全国很多地方已经制度化，属于常规性信访模式；H市立足本地实际状况，转变理念，引入技术手段，改革传统信访办理方式，建立“阳光信访”机制，属于创新性的信访模式。(3)政府创新只有回应社会需求，才能有效维护社会稳定，实现政府与社会之间的良性互动。目前，社会利益呈多元化诉求，这给基层政府的维稳工作带来了新的挑战。这要求基层政府创新维稳行为，实现维稳权力的兼容性和维稳系统的开放性。H市的“阳光信访”通过引人技术因素，提高了维稳系统(信访机制)与社会的互动效率，有效回应了社会需要。由此可见，基层政府维稳状态取决于三个变量：(l)维稳策略，保守或创新；(2)维稳权力，排他或兼容；(3)维稳系统，封闭或开放。
根据上文分析，我们从两个维度来建构基层政府维稳模式的分类框架：(l)权力强度，指基层政府权力的垄断程度。(2)政府回应度，基层政府满足社会合理需要的程度。根据权力强度和政府回应度的程度差异，我们可以将基层政府的维稳模式分为四种类型。(见图一)
类型1：“弱权力一低回应”，即乏力型维稳模式，漠视民众诉求和利益，基层维稳体系脆弱无力、维稳投人不堪重负，无法有效回应社会需要，典型的如“花钱买平安”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”等。
类型2：“强权力低回应”，即压制型维稳模式，无视民众诉求和利益，以“不出事”为最高原则，以强制性权力为依据，采用高压手段，达到维稳目的。这是维稳权力的滥用和异化的表现。典型的如滥用警力以及对进京上访人员拘留劳教、关黑监狱等。
类型3：“强权力高回应”，即管控型维稳模式，消极对待民众诉求和利益，以考核压力为主驱动力，以社会管制和监控为手段，通过“运动式”或“应急式”方式达到维稳目的。典型的如敏感时期的强化管理、对“缠访者”的监控等。
类型4：“弱权力高回应”，即治理型维稳模式，重视民众利益、积极回应民众诉求，积极进行基层政府创新，构建多元协作的社会稳定格局。这是基层维稳的根本出路和发展目标。典型的如淮安的“阳光信访”、新泰的“平安协会”等政府创新行为。
社会不稳定因素如病毒般侵蚀着社会有机体，基层政府的各种治疗手段或者药不对症(类型1)，或者用药太猛(类型2)，或者治标不治本(类型3)，导致社会不稳定反复发作、迁延难愈，我们将这一维稳状态称为“维稳怪圈”。
三、“维稳怪圈”的症状表现
所谓“维稳怪圈”，原意是指“越维稳越不稳”，出自清华大学社会发展课题组在《以利益表达制度化实现社会长治久安》的报告：“各级政府将大量的人力、物力、财力用在维稳上，但社会矛盾和社会冲突的数量却不但没有减少，反而不断增加。”
笔者认为这一“越维稳越不稳”的维稳怪.圈的表述失之偏颇，因为，“越不稳”并非是“越维稳”造成的，反之，近年来，各级政府包括基层政府维稳工作取得了一定成绩，但的确陷入了维稳“成本递增收益递减”的怪圈中，这一怪圈包括三层含义：一是基层政府的维稳总成本是递增的；二是基层政府每增加一单位的维稳成本所获得的效益是递减的；三是基层政府的维稳总收益也是递减的。具体表现在以下四个方面：
(一)基层政府的“维稳强迫症”。现行的行政体制中，在目标责任制和官员问责制的约束下，维稳压力层层下传，使基层政府成为维稳工作的实施主体。一些基层政府总是被一种“维稳思维”所困扰，出现了一种“不稳定幻像”，主观认为社会矛盾和社会冲突日益激化，社会稳定面临严重威胁，为了追求表面的、一时的社会稳定，不计成本，不惜代价。据统计，我国2010年用于内部保安的预算达人民币5140亿元。据《2009年预算执行情况及今年预算草案报告》显示，公共安全财政支出在2009年增加16%的基础上，2010年再增8.9%，增幅超过军费，实际金额亦与国防开支相差无几。
基层政府在投入大量人力、物力、财力，付出巨额经济成本的同时，也在挥霍着政治资本，透支着政府信用。(点击此处阅读下一页)
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