金融时报 | 香港特首普选的“国际比较”问题

2014年7月9日，中国驻英国大使刘晓明为英国《金融时报》撰稿《香港政改必须遵循基本法》中有这样两段话：“经过十多年的依法稳步推进，香港政改离基本法提出的目标近在咫尺。但有人不甘心遵循基本法确立的框架，要按所谓的‘国际标准’来，要搞‘公民提名’，不达目的就要‘占领中环’(Occupy Central)，瘫痪香港经济。”“我在英国和美国工作多年，这两个国家的选举制度就不尽相同，我也从未听说哪位英国首相或美国总统是公民提名产生的，何谈国际标准？”此文已被人民网、新华网、环球时报网及其他各主要网站以“驻英大使谈香港普选：从未听说美国总统公民提名产生”为题全文转载，可见其受重视程度。

虽然可以理解刘晓明大使的本意，即以他在英美工作的亲身经历来证明不存在公民提名的“国际标准”。但是，这里的比较很不恰当。

首先，英国和美国都是国家，而香港只是中国的地方政府——特别行政区。英国和美国作为国家是国际法上的主体，因此不应将不具有国际法主体地位的香港与英国和美国相比较。

其次，即使不考虑国际法上的主体地位，香港特首的选举与英国首相或美国总统的选举也没有可比性。英国首相作为下议院多数党的领袖，其前提是他（她）本人已是在一定选区由选民直接选出的下议院议员。美国总统虽然由选举人团间接选举产生，但总统候选人需要经过初选、党代表大会及全民投票三个投票程序才可以正式当选。在美国历史上有多次总统候选人赢得全国普选，却因输掉选举人票而落选（最近一次例子是2000年大选中的戈尔对小布什）。所以，选举人团的制度在美国也一直饱受争议。而目前关于2017年特首普选的主要争议是提名形式问题，即由提名委员会提名还是由公民提名问题。

当然，由于各国政治体制不同，如英国为议会内阁制，而美国为总统制，所以国家行政首脑或国家元首的产生方式也有所不同，确实不存在统一的“国际标准”。1966年联合国《公民权利和政治权利国际公约》也没有规定具体选举形式的“国际标准”，而是规定了选举的一般原则和公民的政治权利。例如，该公约第25条规定每个公民应有下列权利和机会：

一、直接或通过自由选择的代表参与公共事务；

二、在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；

三、在一般的平等的条件下，参加本国公务。

至少对于该公约缔约国及公约适用区域来说，这些规定应构成选举和公民享有政治权利的“共同标准”。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第39条明确规定《公民权利和政治权利国际公约》“适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。”

由于香港是中国的地方政府，若“国际比较”，也只能与英国或美国的地方政府进行比较。英国是单一制国家同时采用地方自治制度，所有地方政府都是由地方选民直接选举产生的（其中有些地方政府行政首长由普选产生的地方议会选出）。美国实行联邦制，各州州长全部由民选产生。无论地方自治还是联邦制，地方政府或联邦成员行政首长由民选产生是世界通例。