看中国管控境外NGO如何向俄罗斯“借鉴国外有益做法”。

自2015年4月草案二次上会，围绕《境外非政府组织管理法》的争议便源源不断。

与围剿维权律师、打压倡导型NGO的步调一致，这部法律通过管制境外NGO以打压境内公民社会的旨意也昭然若揭。
当局将意识形态的管控视作维持政权稳定的核心要素，前苏联解体与独联体国家发生颜色革命的教训也被反复提及。警惕“敌对势力”通过境外NGO进行的意识形态渗透，严格管控境外NGO，便是中国从中学到经验之一。
在《境外非政府组织管理法》审议过程中，即有官方学者明确提出中国应向俄罗斯学习；立法者在进行立法说明时也提到，草案的出台“借鉴了国外有益做法”。

关于打压NGO这件事，世界上确实还有不少国家有着比中国更丰富的经验（回复0108《看奇葩国家如何搞死一只NGO》、0109《在奇葩国家成立一家NGO有多难》）。俄罗斯便是常为国际社会抨击的反面教材之一。然而与之对比，中国此番《境外非政府组织管理法》的草案文本，恐怕还要更加恶劣。

1
China vs Russia: Round 1——监控制度
众所周知，中国对非政府组织的管控采取双重管理制。即每个正式登记成立的NGO组织必须要有一个业务主管单位，另加一个登记管理单位，即民政部门。
中国将NGO划分做基金会、社团、民办非企业三类，分别有对应的登记管理条例予以规制。而其中，仅有《基金会管理条例》涉及境外组织。境外基金会要在中国成立代表机构，同样要遵循双重管理制度。
学界业界对双重管理制诟病颇多，取消双重管理制而实行直接登记，一直被视作改革共识。民政部一度大力推进“一手托两家”的过渡措施，让那些本来就应由民政部门进行业务监管的公益慈善、社会服务类机构直接在民政注册。突破双重管理制的地方试点也曾搞得火热，三个登记管理条例的修正案似乎也呼之欲出。而近年来，这场改革浪潮却偃旗息鼓、不了了之。此番《境外非政府组织管理法》更是逆行倒施。

《境外非政府组织管理法》全面强化了双重管理制度。对境外非政府组织，其登记管理单位由民政转向公安，不仅注册、变更登记沿用双重审批，且新增五年后重新注册也要双重审批的规定。此外，对于境外非政府组织在境内的活动，从规划到结项，也通过双重备案的方式实现了全程监控。

审批 备案（新增）
登记代表机构 双重审批
5年后重新登记 双重审批（新增）
登记变更 双重审批
临时活动许可 双重审批
年检报告 双重审批
年度活动计划 业务主管单位审批（新增） 登记管理单位备案
项目执行情况 项目执行地公安机关备案
人员雇佣情况 双重备案
临时活动 双重备案

那再看看俄罗斯。俄罗斯的《联邦非营利组织法》（Federal law on non-profit organizations of Russian Federation）因其对公民结社自由的不合理限制而臭名昭著，频频受到国际社会的批评。这部法律和中国的立法相似，也着力将NGO组织的行动纳入全面监控中。经过十多轮修订，2013年的俄罗斯非营利组织立法要求所有境外组织在决定进入俄罗斯之日起三个月内，必须告知当局（13.2），关键信息必须到有关部门进行登记。针对境外NGO，这些关键信息包括：其资金和财产信息，资金分配计划，支出目的，项目实施情况，以及年审报告（32.4）。

尽管中国在备案登记方面与俄罗斯的规定非常相似，但双重审批制度却是连俄罗斯都未有的。

第一轮，中国完胜。

2
China vs Russia: Round 2——禁止性规定
《境外非政府组织管理法》草案全文共有24个“不得”，除了一个是要求有关部门在年检时不得乱收费外，其余23个“不得”均是对境外NGO行为的限制。
23个“不得”，两个与《基金会管理条例》的要求保持一致，境外NGO不得在中国境内募捐或接受捐赠，不得危害中国国家统一、民族团结、损害国家利益、公共利益、他人合法权益、公序良俗等。
还有10个“不得”与双重管理制度相关，配套更为严苛的惩罚措施，严禁双重管理制度之外的境外NGO存在或活动。
剩下的“不得”则集中于三方面：
一是限制境外NGO的活动范围，强调境外NGO不得从事或资助盈利性、政治性、非法的宗教性的活动。这里的几个“性”都无明确定义，尤其是最具争议的“政治性”，若将所有的权利倡导活动囊括其中，则会成为对中国公民社会的致命打击。
二是对资金来源的限制。要求境外NGO必须使用在公安备案的账户，只能使用境内外合法来源的资金以及中国境内的银行存款利息。
三是对境外NGO雇佣人员的限制。如招聘工作人员或志愿者必须委托当地外事服务单位或者中国政府指定的其他单位办理、境外NGO代表机构中的境外工作人员的比例不得超过工作人员总数的百分之五十，等等。
在俄罗斯，《联邦非营利组织法》针对境外NGO同样有相当多的禁止性规定。其中最重要的，也是禁止境外NGO参与政治活动。这种禁止通过两种方式实现：
其一是简单粗暴的直接禁止。威胁到俄罗斯主权、政治独立、领土完整及国家利益的行为，一律禁止。当局有权禁止境外NGO在俄罗斯境内开展某些特定的项目。
同时，出于保护宪法基础、公序良俗、公共卫生、他人的合法权利、确保国土安全等目的，当局有权禁止境外NGO向特定接受者捐赠或资助。
其二则是间接禁止，即著名的“代理组织”规定。俄罗斯要求所有接受境外资助的境内NGO——尤其是那些代表境外利益参与政治活动的机构——登记为foreign agent，“外国代理人”。在俄语中，“agent”是个近似于“间谍”的贬义词。登记为“外国代理人”的机构在活动中需处处明示自己的代理人身份——而谁还愿意和一个自称间谍的组织合作呢？这些“外国代理人”也面临更严格的监控，如官方对其账目和管理记录不定期的抽查。
好消息是，中国尚未走到由官方将所有接受境外捐赠的组织污蔑为“间谍”的地步（当然，民间有不少五毛确实是这样做的）。
坏消息是，在界定“政治活动”的问题上，中国做得比俄罗斯还差劲。

俄罗斯《联邦非营利组织法》第二条对政治活动进行了定义（尽管是一个非常糟糕、宽泛的界定）：参与组织或举行的政治活动旨在影响国家机构对政策走向的决定，或出于该目的引导形成公共舆论。但是，科学、文化、艺术、公共卫生和健康、慈善活动等，不得被视为政治活动。

俄罗斯的定义几乎将政策倡导行动一网打尽。也就是说，在俄罗斯，接受境外资金进行政策倡导的机构，都会被视作“外国代理人”，因被污名化而行动受限。而在中国，也没有法律明令禁止境内NGO从事“政治性”活动，但禁止境外组织给从事“政治性”活动的草根组织提供资金，至于什么是“政治性”，则不予规定，成为一顶随时可能扣下来的帽子。
这样来看，到底谁的立法更厉害呢？

第二回合，姑且算中俄两国打了个平手吧。

3
China vs Russia: Round 3——警察权力
为了确保境外NGO在两重管理制度的框架下，严格遵照禁止性规定行事，《境外非政府组织管理法》准备给登记管理部门——也就是公安部门更强大的监管权力。

这些权力包括：
– 进入境外非政府组织在中国境内的办公场所、活动场所进行现场检查；
– 询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；
– 查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存；
– 查封或者扣押与被调查事件有关的场所、设施或者财物；
– 查询与被调查事件有关的单位和个人的银行账户，乃至根据法定程序予以冻结。
必须注意的是，在什么样的情况下，公安机关遵从什么样的程序可以采取这样的措施——草案中只字未提。
那么再看看俄罗斯的立法。同样，针对境外NGO，尤其是“外国代理人”，俄罗斯也给予了官方更大的监管权限。
例如，有关机关可以定期或不定期的要求境外NGO代表机构提供管理和资金使用的详细情况，派出代表人员参与境外NGO组织的活动，并对活动的合法性进行审查和确认。
经过几轮修改后，俄罗斯将采取这些措施的程序性规定加入到法律中：如果当局要对“外国代理人”进行非常规的检查，必须由选举委员会依据相关法律做出决定，并告知检察机关。进行非常规检查的前提，往往是有个人、法人、媒体或政府部门进行举报，提供了相关NGO违法行为的事实信息。与此同时，遭到非常规检查的NGO可以就针对它的行政决定诉至法院，寻求救济。
相比俄罗斯立法，对警察权力毫无约束的中国立法，显然更加恶劣，后患无穷。
第三回合，中国完胜。
由此看来，中国立法一旦通过，必然会超越俄罗斯，成为限制公民结社权的又一大反面教材。

中国将在这条与国际社会背道而驰的逆流上前行多远？或许时间能给出答案。

Rollin
旅欧学人，关注公民
权利、公民社会。
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