权力制衡是未来中国改革的关键
作者：韦森
来源：华尔街日报中文网
来源日期：2012-3-2
本站发布时间：2012-3-3 0:39:38
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近日，世界银行行长佐立克来中国访问，参加了世界银行与中国国务院发展研究中心联合编制的《2030年的中国》研究报告的发布会。这项研究报告的中心思想是：“中国现已走到发展道路上的一个转折点”，必须加快和深化改革，尤其是政治体制改革，才能避免“没有太多预兆”情况下经济快速放缓的危险。这份报告还警示说，中国经济急速放缓，可能会令银行和其它产业中的问题恶化，甚至可能引发经济危机。
进一步深化改革，正在成为当今中国社会各阶层的一般共识。中国社会已经到了非进一步改革不行的关头，但问题是如何改?尤其是政治体制改革，从哪里着手?如何启动?改革的核心和关键又是什么?
上述报告向中国政府决策层提出了六条建议：(1)、重新界定国有部门和私营部门的作用，完成向市场经济转型;(2)、推动创新，建立与全球研发网络相连的开放型社会;(3)、促进绿色发展;(4)、为所有人提供均等机会和社会保障;(5)、加强财政体系建设，改善财政可持续性。这涉及三个关键领域：确保各级政府有充足的财力以满足支出需求、筹集更多的财政收入以及调整支出结构，提高社会和环境方面的支出比重;(6)、确保中国作为国际社会的利益攸关方继续融入全球市场。
这六条建议乍看来宏大、全面且现实，但仔细分析一下，好像每一条建议均非常“虚”，并没有真正触及到当今中国经济、政治和社会体制运行的深层次核心问题。而且，即使这六条建议所涉及到的确实是当今中国社会需要解决的问题，但其具体可操作性也值得怀疑。
那么，在经历了30余年的改革开放和经济高速增长，当前中国经济社会所面临的根本问题是什么? 我们大致可以将其归纳为以下八大类：
(1)、政府官员贪腐案件大面积发生而屡治不果;
(2)、社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大，基尼系数已经接近0.5%;
(3)、越来越依靠政府和国有部门的投资和高投资率来维系经济增长;
(4)、居民家庭收入和消费占国民收入的份额持续下降;
(5)、广义货币不断膨胀，房价和消费品物价快速上升，导致中国食品和日常生活用品物价水平已经接近甚至超过发达国家;
(6)、在普通居民收入增长缓慢的情况下，政府用在医保和社保等方面的财政支出又严重不足，导致民生困顿、民怨积累;
(7)、社会诚信和商业伦理严重缺失，食品安全、产品质量、环境污染乃至商业欺诈等问题在各种媒体上不断曝光;
(8)、上述类问题不断恶化，衍生出了困扰中国政府决策层的第八个问题──一些恶性事件和万人以上群体事件不时发生，社会内部的紧张程度不断增强。
为什么在中国经济高速增长时期催生并积累下来上述八大社会问题，且交织在一起而不断恶化?追根溯源，就会发现，上述深层次的经济社会问题，直接或间接地、或多或少地都与政府的行政权力不受任何实质性的约束与制衡有关。
单从中国的税收和财政体制来看，当下中国各级政府每年已掌握了十几万亿的财税收入，加上各地政府的卖地收入和其他各种预算外收入，保守估计也要十七八万亿元(中央党校周天勇教授曾估算到，在2010年中国各级政府的实际财政收入已达到了15万亿元)。这么大的政府财力盘子，各级政府的财政收支又不公开透明，政府官员腐败大面积地发生而屡治不果，还不是缺少民主预算和财政公开透明的制度安排的一个必然结果?当今中国社会内部财富占有和收入分配差距的不断拉大，中国大多数富人多与权力有直接和间接关系，难道不与具有这种财政体制安排的基本政治制度有关?
当今中国社会的这八大类问题，越来越强烈地告诉人们，中国政府的财政税收体制是到了不改不行的时候了。换句话说，与政府体制和整个政治体制连在一起的财政体制改革，应该是当下和未来中国政治体制改革的核心问题。
由此看来，当今中国社会中存在的一些深层次经济与社会问题，并不是市场化改革不足和不够的问题，而是在已经市场化了的当今中国社会中，政府不但调控和管理着市场，而且以市场化的手段直接参与市场的问题，是一些政府官员在发展经济的过程中公开或隐秘地运用所掌控的权力和巨大资源来为自己家人和亲友谋利和寻租的问题。
因此，未来中国要走向一个良序的市场经济社会，必须用民主和法治的现代制度规则来使政府的权力受到实质性的约束和制衡。如果现代民主政治的制度规则不能在未来中国社会中确立，政府权力不受人民代表的任何实质性制衡，谈任何表层的市场化改革，都只能会流于空谈，也肯定达不到预想的后果。
一句话，在当今中国的经济社会格局之下，在政府与市场的边界没有清楚地界定之前，在政府及其官员的权力尤其是征税权和财政支出权没有受到人民代表实质性的约束和制衡之前，试图重新界定“国有部门与私有部门的边界与作用”，甚至主张将现有国有大企业进一步私有化，只是流于空谈。若真的按此改革思路走下去，只会使一些直接掌握着行政权力和与权力有关的人在国有企业的进一步私有化过程中再次暴富，从而进一步拉大中国的社会财富占有和收入分配的差距，进一步恶化而不可能解决当今中国的上述八大社会问题。
当今中国社会所需要的显然是深层次的社会改革，尤其是根本性的政府体制和政治体制改革。中国未来的改革，也显然是个系统工程，需要整体地考虑和进行根本性的改革。当然，中国社会两三千年的历史，尤其是中国过去30多年的改革成功经验，均告诉世人：中国社会的改革，需要渐进地进行，而且往往是在危机中“应对出来的”。这也意味着中国社会在当下乃至未来均容不得、也经受不起“大爆炸式”的改革。
但是，现在看来，从约束和制衡政府的财税收支权入手，建立现代民主政治下的有限政府(limited power of government)，应当是探索未来中国改革道路的一条基本思路。已经酝酿并蹉跎了十余年，目前仍在全国人大财经委、国务院和财政部之间进行“协调”和“博弈”、且尚未在社会上公开讨论的《预算法修正案(草案)》，如果在今年能够顺利通过审议，显然是符合这种渐进性改革思路和大方向的。
(作者韦森，复旦大学经济学教授，澳大利亚悉尼大学经济学博士，曾在剑桥大学经济与政治学院和哈佛大学哈佛-燕京学社访学。主要研究领域为制度经济学和比较制度分析。学术著作主要有：《社会制序的经济分析导论》、《经济学与伦理学》、《经济学与哲学》、《经济理论与市场秩序》、《经济学如诗》、《思辨的经济学》以及《市场、法治与民主》等。本栏目所述仅代表他的个人观点。)
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