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陈卫东：未来五年我国司法体制改革的若干建议

进入专题： 司法改革    ● 陈卫东  
    自1978年党的十一届三中全会确定恢复与健全社会主义民主与法制方针以来，30多年风雨兼程，中国的司法建设和改革取得了令人瞩目的成就。从1997年党的十五大确立依法治国的基本方略，到2002年党的十六大进一步提出推进司法体制改革，再到2007年党的十七大提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”直至2008年11月，中共中央政治局通过了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，我国司法改革工作一路走来，为社会主义法治事业的逐步发展，为中国经济社会逐步转型提供了强有力的支撑与保障。司法改革是政治体制改革中的重要组成部分，在一个法治传统并不悠久的处于社会主义初级阶段的中国，这一进程在未来相当一段时间内都是一项长期性的、根本性的工作，本文拟对未来五年我国进一步推进司法体制改革的图景进行描绘，期冀着这一改革工程能够继续走向深入。
    
    一、司法改革过程中存在的问题
    
    在充分肯定前些年司法改革工作取得的重大成绩的同时，我们也不得不承认，许多更深层的问题并没有彻底解决，并且面临更大的困难。司法改革本是一项涉及机制设置、权力机关协调等多方位的全面改革，需要一种宏观的、战略性的规划。然而，目前的司法改革措施大多停留在工作机制层面上，深层次的体制改革尚未展开。
    第一，司法公信和司法权威的危机在一定程度上蔓延。
    一直以来，我国的司法体制改革都是以提高司法公信和司法权威作为改革目标，然而近年来我国的司法公信和司法权威却在一定程度上出现了滑坡。具体表现为，随着我国经济的快速发展，社会转型过程中出现了多元化的利益群体，社会纠纷日益增多，作为纠纷解决重要组成力量的司法机关却因为各种原因而缺位。一方面表现为司法机关内部制定各种立案受理标准，将许多类型的纠纷排除在司法解决之外，使得利害关系人被迫寻求非司法解决的途径，降低对司法解决纠纷的信任度。只有涉法问题都可以向司法机关起诉，涉法问题都应有可诉性，才能提高司法权威，维护社会公平和公正。另一方面表现为司法机关办理案件过程中时有发生的冤假错案和司法腐败现象，进一步加深了司法的信任危机，使得部分公民在发生纠纷时尽可能的通过非司法途径解决。
    第二，作为司法体制改革真正主体的公民缺少有效参与。
    作为司法体制改革真正主体的普通公民，在司法改革过程中缺少有效参与，导致司法机关对公民的司法诉求与利益吸收不够，造成普通公民既不能根据自己的实际需要和切身利益提出其所关切的实际问题，又不能参与到司法改革的具体讨论与设计过程中。当前，我国司法改革过程中一个严重的问题是，具体司法改革举措的提出、论证与决策过程，决策者很少真正去了解、去聆听普通公民的呼声，这就造成了现实中的法律信仰的普遍缺失，在一定程度上加剧了司法公信的危机，导致公民对司法改革的漠视，影响司法权威的确立。
    虽然我国在前一阶段的司法改革过程中已经有人民陪审员和人民监督员等公民参与司法的形式，但是当前的司法改革基本上是权力本位的，以权力运作为主旋律，改革的出发点往往在于便利国家权力的行使，这就造成陪而不审、监而不督，走形式、装门面等现象十分突出。在很大程度上，前一阶段的司法改革举措仍然建立在“限权”、“权力制约权力”等认识层面之上，缺少“授权”、“权利制约权力”等民本意识。我国现有的以提高司法公信和维护司法权威为目标的诸多司法改革举措大多建立在司法的民主性基础上，司法改革的在司法民本性上着力不够，司法改革的部门化、神秘化和精英化，使得司法改革与普通公民的距离越来越远，以至于我国司法的公信和司法的权威仍然停留在较低水平。现代社会，司法应当最大限度地满足公民解决纠纷的需求，应以公民更好地接近正义为目标，然而，多年的改革似乎在司法形象的亲和性、司法服务的可接近性等方面并没有取得实质性的突破。
    第三，司法职权配置仍未摆脱行政化、地方化和部门化的窠臼。
    首先，法院内部的权力配置不科学而导致司法行政化。上下级法院关系、法院内部决策过程、法官之间的行政化色彩浓厚。其次，法院与地方权力机关的关系不合理而导致司法地方化。由于权力配置的技术性原因，司法实际上依附于行政，造成了法院受制于行政。虽然司法机关的人事任免归各级人大，但是法官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方政府或党委，故在审判、执行中不得不考虑地方领导的态度。一些地方的党委在事关本地区局部利益问题上，往往以党委指示来干预法院依法办案，政法委员会往往成了司法机关联合办公的机关。再次，法院与其他权力机关部门利益的冲突而导致司法部门化。以往的改革方案大多是由公、检、法等职能部门自身设计和实施，不可避免地带有部门利益的特征，具有本部门的扩权倾向，而由此产生的矛盾和争议也多是各部门之间权力和利益的冲突。在司法改革过程中，已出现各司法机关因特定的利益、立场衍生出扩张自身权力范围的“屁股指挥脑袋”倾向。多年的司法改革实践表明，司法机关已经将自身的部门利益渗透在了司法改革的进程之中，对于一些改革草案常常从自己利益的角度来理解与展开：在有利于自己的利益时，往往极具改革热情，而在有损自身利益时，则更多是浅尝辄止，甚至使改革方案直接流产。
    
    二、司法体制改革的指导思想
    
    第一，坚持党的领导。
    司法体制和工作机制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性、法律性，必须在党的统一领导下，科学决策、循序渐进、分步推进。首先，在我国经济快速发展，社会急剧转型，矛盾纠纷多发的情况下，只有在党的领导下，才能从大局角度出发，确保司法体制改革的正确方向，从而有利于维护国家安全和社会稳定，社会主义司法制度的自我完善和发展。其次，司法体制改革作为政治体制改革的重要内容之一，必然涉及重大利益调整，权力重新配置必然涉及部门权力的增加和减少。在这种情况下，司法改革如果由改革对象来设计和主导，就很难达到预期的目的。因此，司法改革要获得突破，一定要有一个超越被改革者利益的部门来主导和推动。只有党才有能力、有魄力去协调我国司法体制改革所涉及的部门之间，中央与地方之间的利益冲突，也只有在党的领导下，才能实现司法体制改革在全国范围内的统筹，维护社会主义法治的统一和权威。
    第二，推进公民参与。
    我们十几年来所称呼的并致力于的“司法改革”，究其本意应该是“改革司法”，即司法改革的对象应该是司法机关及其相应的司法制度，因此司法体制改革的重要参与者就应当是普通公民。尽管中央决策层、实务界与理论界在司法改革中的作用不可忽视，但是司法体制改革的受益者是普通公民，因此未来的司法体制改革在参与主体方面应做出适当的调整，应当让公民成为司法体制改革的参与者与决定者。司法体制改革改什么，怎么改，必须充分尊重人民的意愿，不能与人民的根本利益相违背，这就要求司法改革方案的确定和实施应当最大限度地满足公民的现实司法需求；对司法改革的评价，也应当以满足公民需要的程度为标准。我们在进行司法体制改革的过程中，应当广泛发动群众，吸收公民参与，把司法体制改革的过程变成培育法治思想和法治精神的过程，重塑司法公信和司法权威的过程。
    第三，尊重司法规律。
    司法规律是整个司法过程的标尺，司法活动只有围绕司法规律这根标尺开展具体的司法活动，才能保证司法活动的准确性。司法体制改革的实质是要对引发司法职权脱离司法规律要求的因素予以修正，把司法职权配置中不符合司法规律要求的职能和机制加以完善，这就必须要按照司法规律的内在要求设计司法体制改革的整体方案。要使司法规律能够成为指导司法体制改革的标尺，除了要从理论上明确司法规律的控审分离，控辩平等，审判独立、程序正义等基本内涵之外，还必须促使人们在观念上普遍认同司法规律对优化司法职权配置方面的重要作用。这就提醒我们注意司法体制改革过程中出现的一种思想倾向：盲目的闭门主义，即以中国国情和中国特色为托词，无视普适性的司法规律。当然，我们也反对一味的拿来主义，即不探寻国外某一司法制度产生的背景，置中国的司法现状于不顾，直接照搬。
    
    三、未来五年司法体制改革的具体举措
    
    我国司法体制改革已经进入“深水区”，将向纵深发展。目前应该依照司法权的性质和司法制度发展的客观规律，提出总体发展战略和全方位、多角度、深层次的具体部署，面对现实存在的问题，统筹设计未来的整体司法制度构建。
    第一，进一步拓宽公民参与司法的途径，扩大参与效果。
    为了改变现状，实现司法公正，重塑司法机关的公信力，顺利实现建设法治国家的目标，除了需要司法机关提升自身的司法能力外，让公民参与司法是一条有益的破解之道。
    首先，对于公民参与司法，应当作广义的理解。我们不能把它局限在审判或者限于陪审这一块，应该从广泛的意义上，把整个诉讼阶段的参与都纳入到公民参与司法的范围内。就刑事诉讼而言，公民在侦查阶段、检察环节的参与也是参与司法的表现形式。在此种意义上，公民参与司法既包括公民参与行使司法权力，决定司法行为的情形，如陪审员参与审判，决定案件的裁判结果的情形；也应该涵盖协助司法的情形，如见证人制度；还应该包含监督司法，如人民监督员制度，羁押场所的独立巡视制度等。
    其次，公民参与司法的功能是多元化的。公民参与司法，不仅体现了司法的民主价值，还体现了司法的公正价值。公民的有效参与，使司法机关受到公民有效的监督，从而促使其更加敬业地办理案件，这样就做到了司法公正，进而提升司法的公信力。在重大、疑难案件上，比如近期发生的几起案件，陕西药家鑫案，云南李昌奎案等等，法院怎么处理都会遭受当事人乃至部分群众的诘难，这样处理有人有意见，那样处理还有人有意见。这就体现了公民在一定程度上不信任司法。如果让公民真正成为司法决策的主体，在重大、疑难案件上，由公民作主，也就是由社会大众自己作主。以这样的方式，就可以化解司法的信任危机，也可以避免这些案件将来可能发生的申诉，上访等问题。重大案件司法决策主体由纯法官主体扩大到由人数多于法官的普通公民和法官共同组成的合议庭最终决定，这种权力的转移本身也就是审判责任的转移，从而让法院从目前司法公信力已经饱受质疑的情况下解脱出来，这也就意味着法院与法官的所承受的维护司法公信与权威的重任得到了分担。此外，公民参与还有解决专业性难题的功能。在很多方面，法官如医疗事故纠纷等，法官欠缺相应的知识储备，处理案件力不从心。通过公民参与司法，就可以吸收专业人士参与到案件的审理过程中，从而化解专业性难题。
    第二，进一步优化司法职权配置。
    首先，尊重司法规律，规范司法程序，建立控审分离、控辩平等对抗的司法运行模式。按照通行的司法权理论，司法权具有这样一些特征：被动性、中立性、公开性、独立性、终局性、权威性等。
    其次，继续推进人民法院改革，优化法院审判职权配置。要明确上级法院和下级法院之间是审级监督关系而非行政领导关系，决不能因为实行司法系统内部的垂直管理而加重司法行政化倾向，各级法院内部党委的领导以及上级法院党委对下级法院党委的领导应当是政治领导而不是业务领导，优化不同层级法院的职权配置，充分发挥基层和中级法院就地解决纠纷的作用，强化最高法院和高级法院的审判监督和指导职能。
    为了实现刑事诉讼打击犯罪与保障人权的双重目的，贯彻控辩平等的基本要求，应该将批准逮捕权交由法院行使。批捕是具有裁判性质的权力，批捕权与检察机关所承担的控诉职能存在内在的矛盾和冲突，检察机关的追诉倾向使其不能保持超然态度，很容易漠视或纵容诉讼中出现刑讯逼供等违法行为，打破控辩平衡，使程序正当性缺失。由诉讼中控辩双方之外中立的第三方即法院行使批捕权，有利于体现控辩平衡的刑事诉讼机理，保证批捕的客观性和公正性。
    针对实践中有人担心将批捕权交由法院行使可能导致法院或法官出于利益考虑，会尽可能地对已经批捕的案件作有罪判决从而不利于对错捕案件纠正的情况，可以设置治安法官，其专司剥夺或限制人身权利的审查，独立于负责审判的法官。由治安法官负责批捕，还可以解决我国司法实践中广为诟病的不经中立机关审查即剥夺或限制行政违法行为人的劳动教养制度。针对有人担心在现行司法管理体制下，批捕权交由法官行使的效果与交由检察官行使的效果区别不大，这一点可以从司法管理体制和工作机制方面进行改革，详见下文分析。
    再次，优化检察权的配置，分离诉讼职能和监督职能。如何协调并化解检察机关的诉讼职能和诉讼监督职能之间的冲突，不仅关乎检察权的优化配置和检察机关未来发展的大方向，更事关司法体制改革的成败，是一个极为重要也不能回避的问题。在刑事诉讼中，检察官所承担的主要职能是控诉职能。公安机关所享有的侦查权以及检察机关所享有的自侦权都是由控诉职能派生而出的，因为控诉的前提是要查清案件事实、收集案件证据，这既是追诉犯罪的前提，也是追诉犯罪的基础。因此，从这个意义上来看，检察机关对侦查活动的监督实质上就是为了更好的完成其诉讼职能的要求。监督的特点首先在于监督应当具有中立性，亦即监督者不能是利益相关者，只有这样的监督才是公正的。检察权的改革，应该朝着诉讼职能与监督职能相分离的方向发展。目前而言，检察权的完善应该从加大审前程序特别是侦查程序的监督着手，许多冤假错案都是因为侦查阶段的问题而造成；同时要弱化直至取消对审判活动的监督，毕竟检察机关可以抗诉权的形式制约审判权，这既是控辩平等的要求，也是审判中立的必然之路。
    检察机关的监督也要强调外部力量的监督，尤其是自侦案件的批捕和审查起诉问题。当前只是规定自侦案件的批捕权上提一级，却没有关于审查起诉的规定，对此，应该加大自侦案件的外部制约力量。在这方面，人民监督员制度是一个很好的发展方向，但是要进一步推进，落到实处，要向着社会监督、群众监督的方向发展，让普通公民参与进来，以提升检察监督的公信力。长远来看，针对我国当前处于社会转型、利益多元化时期官员腐败现象突出的情况，为了有效打击腐败，提升党和政府的威信，同时因避免权力关于集中而引发的权力滥用，应该成立专门的反腐败侦查机关，即反腐败侦查局来侦查检察机关目前负责的自侦类案件。反腐败侦查机关可以在纪委、监察和检察院反贪部门的基础上组建，以监视居住或取保候审来替代实践中的“双规”措施，以提高反腐败侦查的法治化水平，侦查终结的案件由检察机关负责批捕和起诉，以形成权力的制约。
    最后，逐步推进侦查权的改革。历史的经验已经反复证明，绝大多数冤假错案在侦查环节上已经形成，不公正的侦查制度是错案形成的重要根源。较为稳妥的改革路线图应当是在综合考量秩序、安全与自由、权利的基础上，以平衡两种价值需求的基础上逐步、稳妥地设计、推进相应的改革措施。一方面主要着眼于如何对侦查权进行控制以实现公正，遏制非法取证行为，实现讯问时全程录音录像，犯罪嫌疑人接受讯问时有权要求律师在场等，毕竟刑讯逼供等各种酷刑行为被公认为侦查环节上影响公正的最为突出的问题。另一方面则通过探讨秘密侦查合法化、侦查现代化等重大问题，研究如何在对侦查权进行控制的同时实现侦查效能的提升。
    关于未决羁押场所的管理归属问题，长远看来，交由司法行政部门管理更有利于管理的中立性，能够更好的保护在押人员的权利。但是，当前公安部门已经从管理体制和工作机制方面强化了监管队伍的建设，加大了未决羁押人员权利保障力度，提高了他们的日常待遇，并以开放的姿态接受社会的监督，这些努力应该予以肯定；考虑到我国当前正处于社会转型，矛盾多发，犯罪率较高等现实情况，从维护社会安全与稳定的角度来看，未决羁押制度改革应该稳步推进，近期内仍可以由公安部门代管。
    第三，改革司法的管理体制和工作机制。
    首先，审理权与裁判权合一。在我国目前的司法管理体制下，法官的审理权和裁判权经常是分离的，特别是在重大、疑难、复杂的案件中，案件最终的裁判权在审委会，甚至在当地的政法委。最近法院系统出台的审判管理机制，更是强化了司法管理的行政化色彩，进一步加剧了审者不判、判者不审的现象。要改革现有的司法管理体制，必须从案件的审理权与裁判权由审判者统一行使着手，废除现有的司法审批机制，让有经验的已经成为庭长、副院长、院长的审判员重新回归审判岗位，发挥其审判所长，提升审判的质量。担任庭长、副院长、院长的审判员与一般审判员的差别仅限于其审判经验的积累，而不是行政化的审批权力。审理权与裁判权的统一意味着基于行政职务而产生的行政审批权力不复存在，审委会所拥有的对重大、疑难、复杂的案件的裁判权也不再存在，而是由更多人数组成的合议庭行使。
    我国审判管理中所奉行的行政化审批机制源于我国建国之初，掌握社会主义法律知识的审判者不多，担任审判职务的人员一部分是旧法统下掌握国民党法律的司法者，更多的则来自军人、团员、干部等，客观上需要由懂社会主义法律知识的人进行把关，以提高审判质量。改革开放后，由于十年动乱的影响，懂社会主义法律知识的审判者依然匮乏，大批的复员军人进入司法机关，而他们往往没有接受过系统的法律训练，这在客观上使得司法行政化审批机制继续延续。但是自改革开放以来法律教育的恢复，特别是从上世纪90年代以来，司法职业化的改革，以及全国统一司法考试的实施，我国目前的司法人员绝大多数都已经掌握社会主义法律知识体系，加之我国目前所实行的新任司法人员从书记员到助理审判员再到审判员的职业训练，走上审判岗位的司法人员有能力处理日常审判事务。因此，我国目前所实行以行政式审批为核心的审判管理机制已经完成了其历史的使命，应该让其退出历史舞台，取消地方各级法院的审委会所行使的案件裁判权，专门负责司法廉洁事务，切断行政权力干预司法的路径。同时，对于地方政法委，可采取逐级撤销的方式，只保留中央政法委负责全国司法政策、司法改革的决策。
    其次，审判的权力与责任合一。当前我国所采用的审判管理机制，是在剥夺了审判者裁判权的基础上，模糊了审判所应该承担的责任界限，形成行使权力却不承担任何责任的漏洞，给行政权力干预司法打开了方便之门。在我国已经发现的冤假错案中，基本上都可以找到这种审判责任漏洞的蛛丝马迹，最后承担责任的往往是没有裁判权的审理者，而真正的决定者却因为制度漏洞而得以脱身。这不仅损害了司法的公信与权威，还在一定程度上鼓励了那些掌握行政权力之人继续利用漏洞行干预司法，因此，应该让审判者的权力与责任统一，堵住这个审判责任承担方面的漏洞。
    最后，司法事务与行政事务分离。
    一是法官的考核、晋升与惩戒与行政式的考核脱离。由法官代表组成的审委会负责初审，以多数意见通过，报当地人大或人大常委会批准，审委会的成员每半年或每一年定期轮替，以免对审判事务造成较大影响，同时又可以保障对法官评价的公平。三是法院的后勤保障单列。如经费、装备、辅助人员（如司机，安全保障人员，司法警察，司法统计人员等）任用与辞退、人员交流等行政事务应该由法官以外的人员负责处理，该类行政事务人员按照政府公务员管理，由当地政府负责招录和考核。四是生效裁判的执行与审判分离。将裁判的执行交由司法行政部门负责，法院系统的执行机构划归司法行政部门管理。
    第四，加强司法队伍建设和司法保障。
    当前我国司法公信力不高，权威不够，除了上述司法行政化管理体制因素之外，另一个重要原因则是当前的司法队伍建设和司法保障的力度不够。要提升司法的公信和权威，一是需要注重提高司法队伍的素质，特别是业务素质以外的司法理念，树立社会主义法治信仰。在司法的过程中，让司法人员敢于坚持依法得出的正确意见，公平对待诉讼各方，刚正不阿、不畏权势，维护法律权威，维护社会主义法治。在认定案件事实和适用法律时，司法人员敢于秉持不偏不倚、居中裁判，以事实为依据，以法律为准绳的态度，抵制权势、金钱、人情、关系等因素对司法活动的干扰。二是需要加大司法保障的力度，司法队伍的招录和管理与政府公务员分离。这不仅是司法依靠的是长期经验积累的特殊要求，更是维护司法公信和司法权威的必要保障。一方面司法任职年限应该逐步放宽到终身任职，司法人员的考核和奖惩应该由地方人大及其人大常委会负责，除违纪或健康原因不适宜继续担任司法职务的，司法人员不能被调离工作岗位。另一方面司法人员应该享受比相同工作年限的政府公务员更高的工作待遇，以增强其自身抵御司法腐败的能力，保障司法廉洁，提高司法公信。
    此外，律师作为司法活动的重要参与者，其对司法改革中的问题和出路，不乏深刻的见解。同时，作为法律职业共同体的一员，律师与司法制度有着天然的关系，忽视律师群体的意见，意味着忽视了其背后可能代表着的广泛的委托人利益。下一步司法体制改革应当重视改善律师的执业环境，加大对律师群体的执业保障力度。对于律师群体反映强烈的刑法第306条问题，从司法大局来看，该现阶段有保留的必要，但是对于其在司法实践中的适用应该提高门槛，以避免司法机关滥用权力打击、报复执业律师。一个可供参考的方案是，司法机关以刑法第306条拟对执业律师进行诉讼的，需要由省一级的律协认定该执业律师执业中存在违规行为为前提。这样一方面可以提高启动的门槛，避免司法机关肆意对执业律师提起诉讼，加大对律师执业的保障力度，由省一级的律协负责调查则可以避免当地可能存在的不当干预，提高违规行为调查的中立性。另一方面应当强化规范律师的执业行为，建立对执业律师违法行为自律与惩戒机制，创设律师服务质量评价体系，提高律师辩护与代理的质量，在保障律师执业权利和提高律师素质之间实现价值的平衡。
    
    陈卫东，中国人民大学法学院教授、博士生导师。
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