爱思想 | 黄靖：中国改革面临的六大挑战与选择

黄靖：中国改革面临的六大挑战与选择

进入专题： 改革    ● 黄靖  
    中国的政治改革势在必行。改革与革命的本质区别在于，革命是一场自下而上的政治运动，“不破不立”，在彻底摧毁现行体制的基础上建立新的体制；改革则是自上而下的、循序渐进的改良运动，“不立不破”，在新法未立、旧法不除的秩序下，完成政治体制的和平转型。
    这也正是改革的困境所在。一方面，改革的根本原因，就在于现行政治体制和治理方式难以为继，必须进行全面的制度性改建。否则，必将引发溃乱以至革命。另一方面，为了确保改革成功，必须维护现行体制的合法性和政府治理的有效性。否则，改革未行，动乱先至。因此，任何成功的改革，都必须充分认清目前面临的根本挑战，在不削弱政府治理能力的前提下，把握轻重缓急，坚定不移、前后有序地完成改革。
    当前，中共面临的根本挑战中，首当其冲的是如何管理好其党员干部队伍。古今中外，对官员管理的失控，是大国政权垮台的根本原因。天灾人祸、外敌入侵、内部造反只不过是崩塌的诱因。以两个显例为证。其一，苏联。20余万布尔什维克，领导1917年的革命成功；200万苏共党员，是1941-45年卫国战争中的中流砥柱。至上世纪80年代末，苏共党员人数已达2000余万，几乎占总人口的9%！然而，苏共中央对自身“执政党”的掌控却有名无实。中上层党员干部异化为一心为私的特权阶层；基层党员管理散漫，不知党为何物。“执政”的苏共党员，成为侵吞国有资产、推动苏联解体的先锋队。最后埋葬苏联的，恰恰是以叶利钦（耶尔辛）为首的前苏共精英。
    其二，明王朝。在中国历代王朝中，明朝最为重视官员管理。除了各种典章制度，更有锦衣卫和东厂在皇帝的亲自掌控下，监管官员。但到了明朝末年，尽管东厂耳目遍天下，手段恶古今；崇祯也算是励精图治，但对自己的官员却是完全失控。面对农民军和满人入侵，对内调度失灵，对外征伐无序，终于垮台。
    
    中央与地方关系的扭曲
    
    中共现有8200余万党员。但如何有效管理中共党员干部，却成为日趋严重的问题。改革干部管理体制，有效管理党员干部，不但关系到改革成败，更事关执政党生死存亡。
    中共面临的第二个根本挑战是中央与地方政府的关系。随着改革进程的深入，中央与地方的关系也日趋紧张。地方政府必须为当地的经济发展和社会稳定负责，却没有自己独立的财政收入——中国是地方政府没有独立财政收入的唯一大国。因此，中央投资、（通过中央政府的平台）借债、卖地是地方政府获得资金的唯一来源。随着市场经济的不断发展，地方政府对中央的财政依赖扭曲了双方的经济以至政治关系，使得双方在利益上的矛盾长期得不到合理解决，越来越成为中国持续发展的一个桎梏。
    中央与地方关系的扭曲，进一步凸显了中共面临的第三个根本挑战：集权与分权的矛盾。采纳市场经济是改革开放取得巨大成功的主要原因。促进市场经济的发展必须分权，使在第一线运作的厂长、经理能够根据千变万化的市场，及时调整自己的策略。因此，经济改革的过程其实是一个分权的过程。但是，中共一党领导的政治体制，则必须通过集权来保持政策和治理的有效性。政治上的集权和经济上的分权，形成了长期难以克服的两难局面，成为中国进一步发展的瓶颈。
    第四个根本挑战是日益拉大的分配失衡，并由此导致社会最基本的公平与正义的沦丧。这其中有政策因素，但主要原因是经济结构的长期失衡。由于多年来以投资拉动经济发展，使经济发展中的三个要素——资金、科技和劳力——中资金的比重长期高居不下。其结果，那些从事金融、投资和资本密集型产业的人群，掠获了经济快速发展的大部分成果，而劳力的酬劳则长期低迷，科技也长期被“山寨”掠夺。
    因此，要从根本上解决分配不公，必须实现经济转型——这是目前中共面临的第五个根本挑战。靠投资拉动的经济增长不可持续。只有提高科技和高品质劳力的投入和收入，才能从根本上完成中国经济从投资型经济，向生产消费型经济的升级换代。
    第六个根本挑战是社会民主转型的挑战。经济现代化给人们带来了两个前所未有的好处：其一，是个体的经济独立性，比如妻子离开丈夫也能独立生活，年迈的父母无需子女供养，也能靠有养老金安享晚年——所有这些在一个传统的农耕社会中是难以想象的。其二，是现代化将人们最重要的经济资源，从脚下不可移动的土地，转换成可以随身携带的知识和技能，人们因而有了完全的社会经济能动性。其结果，是以“忠孝仁义”为核心理念的“臣民”价值观，被以“平等、自由、独立”为核心理念的“公民”价值观所取代。而政治参与则是一个公民不可让渡的权利、责任和义务。正是有了广泛的政治参与的要求与行动，才成就了现代的民主政治。如何满足不断高涨的政治参与的要求，而又不危及社会的根本稳定，是中国是否完成社会转型、建成一个开放、多元、民主的现代社会的关键。
    
    打破干部管理机制中的纵横交错
    
    显然，应对这些挑战是政治改革的要务。其中当务之急，是必须改革干部管理机制，管理好中共的干部队伍。否则，任何改革措施都注定要失败。同其他国家的政府体制一样，中国的干部管理机制有三个组成部分：选拔（奖励）、监督、惩罚，分别由组织部，纪委和司法系统负责。但中国的特点，是党纪国法内外有别，三个部门各行其是。尤其是干部管理制度的纵横交错——组织、纪检、司法部门的纵向管理与横向领导——更是管理不力甚至失灵的根本原因。其结果，一方面是日常腐败无人问，因为各地纪检司法部门要服从地方中共党委领导；一方面是出了大事找中央，因为只由中共中央纪委甚至中央领导才能压过地方权势。消极腐败要么累禁不止，要么一动而惊天下。
    在政治改革中，干部管理机制中的纵横交错必须要打破。要在选拔、监督、惩罚三项机制中，全方位地加强纵向领导和管理，消除横向控制。在中央集体领导制度下，加强干部的纵向管理，进一步完善并规范中央集体领导中对选拔、监督、惩罚三项机制的分工负责，从而促进和巩固最高决策机制中权力的分配和制衡，加强权力的制度化和权力运作的透明化。
    只有通过改革干部管理机制、有效地管理好各级干部之后，才能够放手实施其他改革措施。其中，改革和完善税收制度是应对其他挑战、切实深化改革的关键。首先，只有通过税收改革，才能从根本上解决地方政府的独立财政收入问题。在所有的现代化国家中，房产税和消费税是地方政府的主要财政来源。实施并完善这方面的税收制度，不但能使地方政府有独立稳定的财政收入，从而为理顺中央与地方关系打下根本的经济基础，缓解政治集权与经济分权的矛盾。更重要的是，它能改变各级政府的政策行为方式，敦促他们一方面为自己的经济政策和行为负责，一方面更切实际地接受纳税人的监督，对纳税人负责。
    其次，以房产税和消费税为中心的税收制度改革，将在从根本上推动中国消费和分配结构的重建，从而为改善分配不均，促进经济转型起到积极正面的作用。
    再次，合理完善的税收制度有助于中国社会的民主转型。现代经济社会的一个标志，就是中产阶级是政治参与的主体。而在法制基础上的合理税务体系，不仅确保中产阶级的财产不受侵犯，也是中产阶级履行公民义务、积极参与政治的根本保障。而中产阶级积极参与政治的根本动力，并不是所谓的理想与信仰，而是要保证自身的权利和利益不受伤害。正因如此，他们不想破坏稳定，因为稳定是他们靠知识和技能求生的根本保障；他们并不一定要颠覆和夺取政权，但却坚决要求有监督权力运作的权力。
    坚决积极的政治参与、理性务实的权利要求、见好就收的妥协方式，是中产阶级参与政治的基本表现。中国不久前的乌坎事件就是一个典型的例子。事实上，通过合理税收制度来规范政府——尤其是地方政府——与纳税人的政治互动，是发达国家维护稳定的成功经验，他山之石可鉴。
    要切实改善分配问题，推进民主转型，中国政府还应该在两个相关的具体问题上积极推动改革措施。其一，结合中国“城市化”的发展计划，积极实施“居者有其屋”。这不仅是一个可持续发展的经济政策，也是一项重大的改革措施。这一点，是新加坡经验中最值得借鉴的。“居者有其屋”减低了人口的流动，使政府更便于管理，从根本上解决大量流动人口对社会稳定的潜在危害。更重要的是，“居者有其屋”促使中产阶级社会的形成与发展，为以后的政治改革奠定了稳定的社会基础。
    其二，在城镇人口相对稳定的前提下，切实加强人民代表大会制度的功能和职责。可以借鉴新加坡经验，将居民委员会和人民代表大会制度有机结合，使人大代表以居委会为依托，代表政府定期接待居民，代表他们就其关切的问题和要求，与各级政府机构交涉沟通。在真正履行人大代表职责的同时，也改变社会管理方式，扩大有序而理性的政治参与，促进中国社会的积极转型。
    
    作者是新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授、亚洲与全球化研究所所长
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