季卫东：建设法治国家的路线图和时间表
在过去一年里，有三件事情对中国未来的治理提出了严峻挑战，值得特别关注。
三件大事意味深长
研判中国现状与未来走势，有三件事值得重视。
其一，根据联合国数据估测，显示贫富悬殊程度的基尼系数在中国已经高达0.55，远远超出国际公认的警戒线。当然，我们不妨参照城乡分治、存在大量灰色收入等特殊国情，对这个计算值加以质疑和修正。但是，即便农村区域基尼系数为0.39的统计结果，已经接近阶层分化的临界点，也无法掩盖城乡收入差距为3.3倍以及城市区域基尼系数不可计算的事实。实际上，不得不借助二元基尼系数加以调整和解释的做法，本身就揭示了在社会两重结构中的整合困境。二元社会、复杂法制，这样的格局很容易造成摩擦、冲突以及秩序的碎片化。
其二，人口普查的最新资料确认中国人口递减之势已经难以逆转。这意味着劳动力的比较优势正在削弱、人口红利濒于枯竭、经济高速增长的拐点已经呈现，除非人口政策和移民政策发生变化。虽然市场规模的优势可以带来新的机遇，但是，扩大内需是以群众的消费能力和消费意欲为前提条件的。前面提到的贫富悬殊和城乡差距会深刻影响消费能力的加强，更严重的是社会保障制度的滞后导致过度的储蓄偏好，压抑消费意欲的伸张。在这样的情形下，所谓“未富先老”“老无所养”的不安会感笼罩在多数人心头，如何尽快建构一张完善、合理的社会保障网就成为突出的政治议题。另外，与人口政策相关的还有性别失衡问题，涉及社会治安政策以及国际私法等问题。
其三，今年重庆发生的事件，以极其戏剧性的方式表现了既得利益集团的能量和肆意妄为，加剧了权力结构的裂变以及政府诚信危机，凸显了社会治安政策的尴尬。虽然后续的审判程序希望向社会展示“法律面前人人平等”的原则，但也引人深思：在“文强诅咒”应验之后，只有通过体制的合理化、民主化才能为国家权力解咒，才能重建公民对政府和法律秩序的信任，在这一点上能否达成共识，具有关键意义。
如何应对上述挑战，就是今后十年政治改革和制度建设的基本课题。中国的法治路线图的出发点和行进的方向、步骤、速度也因而明朗。
以改革应对挑战
在全球金融危机和经济持续不景气的背景下，为了消化过剩产能、扩大市场内需而使城市化提速，既可以为经济增长提供新的驱动力，也构成一系列非经济的改革举措的突破口。城市化将把更多的农民转变成市民以及白领中产阶级，提高民众的购买力和消费水准，并导致社会两重结构的解体和治理模式的更新。城市化将大幅度减少高楼空房率、大幅度增加基础设施的利用率，使刺激经济的巨额投融资产生实际效益。2010年的选举法第五次修改，废除了对农民参政权的制度性歧视，实现了同票同权，使得城市和农村都按相同的人口比例选举人大代表，有利于克服社会两重结构的弊端。为了进一步鼓励和帮助农民进城，为了在高铁使全国各地的距离变近之后诱导制造业向中西部实施更大规模的投资，还有必要尽快实施酝酿已久的户籍新政，适当承认迁徙自由这一宪法明确的基本权利。调查数据显示，大多数市长对户籍制度改革持反对意见，于是，如何说服官员接受新的宪法修正案就成为对政治艺术和决断力的一场严峻考验。
除了拆解二元社会，向医疗、教育、社会保障等公民福利事业投资也是拉动内需消费、体现分配正义、迎接老龄化时代的重要举措。2011年生效的社会保险法，就是以“安身、安心、安全”为目标的制度变迁的一个重要标志。然而，受到“未富先老”的条件限制，“钱从哪里来”之类的问题显得尤为突出。要及时建立和健全各种福利制度，就需要把国有企业所持股份的相当部分、甚至绝大部分转让给民间，用出售国有股份所获得的巨额款项来填补支付缺口、完备基本的社会保障系统。这意味着改变“国进民退”政策，掀起新一波的民营化浪潮，刺激私人资本的长线合理行为，造就一批新型经营者，实现经济结构和社会结构的同步转型。
还可以通过第二次税制改革，把过度集中的征税权适当分散，增加地方政府的经费来源，防止在土地财政受到严厉压制之后发生地方政府债务危机。
此外，还应该按照“精兵简政”方针，尽量压缩地方政府的编制和开支。如果能在2013年到2015年期间采取这些开源节流的举措，一个小而强的政府与一个大而全的社会相结合、中央统筹和地方能动相结合的新体制就有可能自然而然地树立起来。
在运用国有资产确立社会保障的过程中，有两项制度设计具有关键性意义。一项是笔者从2003年就开始主张的“预算议会”，涉及有序民主化的路径。另一项是在2004年开始正式提上议事日程的“法治政府”，主要是在迄今为止的行政改革的延长线上适当重组行政权与审判权之间的关系。
强化人大预算审议职能
所谓“预算议会”的制度设计，是要切实贯彻和加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能，进而有步骤地把各级人大转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算实施实质性审议的公开论坛。换个表述，也就是实施“财税民主”。这样的财税民主不妨首先从直观性较强、与群众利害的相关性也较强的地方开始，自下而上逐步推行。也就是说，选民有兴趣并且有能力立即参与的乡镇人大和县级人大应该立即全面实行预算议会的做法，在2018年以后再渐次扩大到省、市、自治区乃至全国。
为了维持经济发展的速度和效益，需要采取有利于资本积累的企业倾斜政策；为了维护执政地位，又需要通过强化福利保障制度来争取广大人民（尤其是低收入阶层）的支持。在这里，社会上的不同阶层和集团的分化是在所难免的，国家机关内部的政策争论也是在所难免的。为此，当然需要利益磨合、意见竞赛的场所、公平的规则以及忠诚而有能力的代理人。
在这个意义上，推行“预算议会”的做法不仅要改变各级人大的工作重点，而且还必须改变其活动方式和成员构成。通过制度设计，可以很好地把国有企业改革、社会福利制度调整与完备以及治理方式的转换有机结合起来，也可以很好地把政治改革与经济改革衔接起来，还有利于各种利益群体和政治力量在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧，逐步提高人民代表从事政策竞争和参与政治决策的能力。假如预算的审议结果真能直接牵涉不同集团的切身利益，那么，对于利益代表的重视程度就会迅速提高，能够促进人民代表大会制度的功能强化和改革。
“预算议会”专业性较强，会促进围绕权衡不同利益的理性对话，从而能够避免民粹主义、“均富”等容易情绪化的论争点成为政治的基本对抗轴，造成民主政治在还不太成熟的初期就夭折。因而，这一制度设计方案的基本特征是，首先让代议制的讨论范围尽量限定于那些在不同利益群体之间实行公平分配的租税和财政事务，而暂时对其他政治性问题加以一定程度的冷处理——搁置争议，留待今后适当时候去解决。“预算议会”还有利于在有效地加强民意代表对行政权的监控的同时，加强政府独立面向社会承担责任和政治风险的能力。何况在政治改革初期阶段，以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式，保持经济发展所需要的社会稳定。更重要的是，对全国预算案的实质性讨论势必刺激地方政府以及各种社会力量有兴趣到中央的公共论坛讨价还价，从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力。
法治政府
所谓“法治政府”，就是不仅要以法律作为手段来实施治理，也不仅要树立依法行政的方针，还必须承认法律优越的原则，承认法院在具体案件审理方面做出终局性决定的权力，承认在法律解释方面审判权高于行政权。
关于法治政府的制度设计，基本的宗旨是确保国家权力的中立性，通过独立的、专业化的公务员系统和行政过程透明化来防止公共决策偏袒某个利益集团，防止出现选择性执法的流弊，防止公器的私用和滥用。因而，在通过反腐败的举措重振纲纪、清明吏治的同时，必须加强对行政权的制度制约和监督，严格追究并惩治一切违法行为。对于国家权力中立化而言，改革现行的公务员制度以及在法院拥有独立审判权的前提下健全行政诉讼制度具有非常重要的意义。
通过一整套的行政改革举措减少审批项目，提高治理的效率和公正性，只涉及国家权力的合理化问题，并不直接影响统治的主体。但是，放权松绑式的行政改革其实具有革命和自我革命的意义，往往会招致来自主管部门的激烈抵抗或者巧妙歪曲，也很容易在官官相护的关系网中半途而废、消于无形。为了防止这样的结局，加强行政改革的实效，必须借助民意的支援来压制抵抗势力，适当加强舆论监督。只有通过信息公开和言论自由对权力造成有力量的制衡，用法律规则约束政府行为的设想才能真正付诸实施。
站在这样立场上来看行政改革，首先需要在政治层面准确地界定信息的公开度和言论的自由度。
法治政府是否真正形成，可以把审判权的存在方式、特别是“民告官”的程序公正和胜诉率作为标准来检测。通过审判权来制衡行政权，防止强制手段被滥用、公民权利被侵犯，使政府和个人在法律面前地位平等，这是依宪行政的一项关键性制度设计。
在这个意义上，审判机关尤其是最高法院应该扮演宪法卫士的角色，只有这样，才能获得制衡其他权力的根据和力量。而宪法理应是个人、社会以及政府之间的核心共识，是现代国家秩序的基石。一部得到全民拥护的宪法，可以避免一事一议、分别交涉的繁琐和成本上升，让那些身份、教育、种族、政党以及宗教迥异的公民们团结起来，并且为社会生活提供基本的框架。要把宪法真正付诸实施，就需要奉行“宪法至上”的原则，同时加强审判权的功能。
之所以要强调审判的独立性，是由市场竞争机制和现代法治国家的基本性质决定的，也是健全民主的需要，否则，中国的经济学和政治学就无法推出一个既合乎逻辑又合乎现实需要的正解。实际上，没有审判独立，严格适用法律就是一句空话，公共权力也不可能得到有效的限制。审判独立的前提条件是法官的专业化和律师的功能强化。
一般而言，立法机关和行政机关是站在多数人立场上来行事的，而司法机关则要站在少数人立场上来行事。在法院，任何一个人都应该得到平等的对待，法官必须倾听当事人的声音。如果言之成理、持之有据，少数派或普通个人应该获得胜诉的判决。因为这个判决是在考虑了案件的具体事实和特殊情况、各方的具体诉求之后做出来的，可能会对法律是一个补救，对行政机关举措是一个矫正。
在这层意义上，司法机关是可以对立法权、行政权加以制衡和某种纠正的，审判也可以成为弱势群体、少数人乃至个人推动社会进步、推动制度变迁的渠道。如果审判不独立，人们就会感到求告无门，就会在不信任中产生绝望情绪。从中国的政治形势和客观条件来看，通过审判独立和司法审查形成制衡政府权力的制度化应该从2013年到2015年期间开始，并在2018年左右产生实效。
毋庸讳言，当前国内外社会环境中存在的风险、不确定性以及预料外因素也许会干扰法治国家建设的进程。但是，即便时间表有所调整，路线图也应该明确不变。鉴于结构性腐败和乱象的蔓延速度，还有必要形成这样的清醒认识：建设法治国家的进程，也不宜轻易受到外界的干扰。
季卫东，上海交通大学凯原法学院院长。
来源：财新《中国改革》2012年第10期。
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