季卫东

作者： 信力建   1.广东中山市一高校毕业生公益招聘会设立“党员专区”，有企业称，党员毕业生比普通大学生素质更高，责任心更强。这几年来，他们招了不少党员毕业生，绝大部分表现出色，都能安心留在企业发展。今后，他们还将把招聘党员毕业生作为广纳后备人才的重要举措。此次招聘会上，该公司一下子拿出了10个储备工程师、2个人事专业岗位，并明确要求优先招录党员毕业生，很多岗位就直接表明学生党员优先，而且同一岗位，党员待遇大约要高出300元/月。 2.叶匡政：中国五项社会保险的法定缴费之和，已达工资水平的40%，有些地区接近50%。这是清华大学教授白重恩的研究发现。中国社保缴费在181个国家中排名第一，是北欧五国的3倍，是G7国家的2.8倍，是东亚邻国的4.6倍。这样的社保机制，简直成了压榨民脂民膏的机器。而延迟退休，无非是想延长压榨时间！ 3.调查发现， 89%的人认为单独工作时效率更高，但只有29%倾向于远程工作。63%的人表示，在办公室最常见的干扰因素是“大声吵闹的同事”。大约40%的人表示，假如同事能不再走过来闲聊，他们就能完成更多地工作。但有38%的人宁可“做一些令人不快的事情——比如选择增加工作量、坐在一个吃东西声音很响的人旁边，或是更远的上班路程，也不愿意坐在老板边上。” 4.湖南高院介绍曾成杰案审判和执行死刑情况，称曾集资诈骗8.29亿，引发多起群体事件和恶性案件，罪行极其严重，依法判处死刑；今年6月14日最高法核准，本月12日执行死刑，当日长沙中院曾贴布告，因无曾子女电话故刑后寄通知书给其女婿。而长沙市中级人民法院在微博中称：法律没有明文规定，对犯人执行死刑时，犯人必须跟亲人见面。 5.美国50个州里有23个废除死刑，有些州对死刑是备而不用。对于保留死刑的州，尊重死刑犯的临终告别权是由来已久的。死刑犯一般允许与亲属、朋友和律师通电话，也允许其亲属、朋友定期探视。在接到处决某个死刑犯人的命令后，死刑犯被从普通牢房转移到死刑犯房，在那里可以与家人度过最后的十二个小时。近亲属、罪犯律师及获得监狱局同意的其他人可与死刑犯见面，并与死刑犯共进最后一顿告别餐。有时死刑犯甚至可以与配偶临终同居。 6. 7月14日，福建省教育厅、省财政厅、中国人民银行福州中心支行等多部门就加快推进生源地信用助学贷款工作联合下发通知，明确城镇低保户等八类学生可以申请助学贷款，家庭拥有小车，在校期间校外租房或经常出入营业性网吧等八类学生不得办理贷款。 7.一些游客表示，到冀宝斋博物馆去主要是冲着3A景区的牌子和里面的藏品。河北省旅游局相关负责人表示：“去验收看了看，冀宝斋博物馆有体量、有规模，硬件设施、软件服务、交通、游客接待能力等达到标准了，我们就给挂上了国家3A级景区的牌子。我们的打分评定不涉及里面的东西鉴定，摆放东西的真假，旅游部门管不了。” 8.7月15日上午，唐慧诉湖南永州市劳教委行政赔偿一案，在湖南省高级人民法院做出终审判决：唐慧胜诉。法庭判决：永州市劳教委赔偿唐慧侵犯人身自由赔偿金1941元，精神损害抚慰金1000元，共计人民币2941元，唐慧要求书面赔礼道歉的请求未获得支持。 9.调查发现：我国80%的癌症患者确诊时即属于中晚期。90%的早期癌症是没有明显症状的，但等到中晚期出现了疼痛等状况时才开始察觉，这时就医，多数患者已失去了治愈的机会。而癌症发展到晚期，5年生存率极低，晚期肺癌一般存活期只有1年，肝癌晚期出现黄疸和腹水存活期为1至3个月。 10.李某因涉嫌轮奸被公诉后，其家人怀疑该女子是陪酒员。李某称，案发当晚，李某身边并非只有涉案5人，离开酒吧及到达酒店后，女孩没反抗且“醉酒”状态不明显。李家人认为这么多人能在场证明，酒店有监控，要求做无罪辩护。 11.2012年英军现役与退伍军人自杀人数远超于在阿富汗阵亡士兵的数字。BBC电视时事栏目《广角镜》发现，去年共有21名服役士兵和29名退伍军人自杀，总数达50人，而同期在阿富汗死亡的英军将士共有44人，其中40人在执行任务时阵亡。 12.面对“地震遗址不见踪影，至少几亿人民币打了水漂”的质疑，北川老县城保护工作指挥部称，“5•12”汶川特大地震纪念馆及遗址保护工程，总投资为4.7亿元，工程包括一座地震纪念馆、一个地震遗址保护区和曲山镇灾后重建的集镇任家坪。而真正用于北川老县城保护的资金未超过1亿元，主要用于修建拦沙坝、导流堤，经受住了暴雨引发的洪水考验，尽管遗址浸泡在洪水中，但建筑并未全部被淹没，震损建筑也未垮塌。 13.7月13日，韩亚航空空难涉事的浙江江山中学游学团搭航班踏上了回家的路。媒体称，江山中学为游学与中介公司合作已有7年，江山中学2013年为期半个月夏令营的费用为29300元。带队的老师不需要缴纳任何费用，而旅游已被层层转包，到美国校园仅是参观。而相关旅行社给予的答复是：“难以联系到教授、学生见面交流”。 14.槟榔是砒霜同级致癌物，最易诱发口腔癌。国际癌症研究中心把槟榔列入“黑名单”，和烟酒、砒霜等同列为一级致癌物。专家称：“口腔癌有60%左右的患者都和吃槟榔有关。”槟榔致癌原因有两个：第一，槟榔里的化学物质经咀嚼后，形成亚硝基，是致癌的化合物。其次，槟榔较硬，咀嚼时易对口腔黏膜造成机械创伤。印度是世界槟榔消耗最大国，口腔癌发病率居世界第一。 15.昨天，有关“我国人民币存款突破百万亿”、“中国人均存款77623元”的消息受到广泛关注。专家指出，人民币存款的统计口径既包括个人存款，也包括企事业单位存款和财政性存款等，计算人均存款不能简单地用人民币存款总额除以中国人口总数。而根据测算，以全国人口总数13.5亿计算，截至今年5月底，中国人均存款为32719元。数据显示，我国的储蓄率高达52%，就大国经济而言这在历史上不曾有过先例，而从储蓄动机来看，用于养老占了很大比例。 16.近年来，报考公务员成为了最受高校毕业生欢迎的选择。CEIC数据库的统计表明，2003年到2012年期间，报考公务员的高校毕业生比例从4.1%上升到了14.1%。2013年又有112万高校毕业生报考公务员，来争夺20839个公务员岗位，其成功率只有1.87%。类似的现象也发生在国企领域。面对僧多粥少的局面，许多挑剔的高校毕业生选择宁可失业也不去做那些待遇与自己预期不符或者是被认为“低贱”的工作。 17.随着受教育程度的增加，21-25岁之间的青年失业率逐渐上升。小学及以下受教育程度的青年失业率仅为4.2%，初中及高中受教育程度的青年失业率则约为8%，大学受教育程度的青年劳动者失业率则进一步攀升，达到 16.4%，是小学教育水平人群的4倍。而美国高中以下受教育程度的青年失业率高达27.6%。但大学以上受教育程度的青年失业率降到了只有6%。 18.季卫东：我们就可以看到，强调中国梦的时候，必须注意两个层面。第一，它是不是和个人梦联系在一起，以保障个人的自由、合法权益，是它的题中应有之义。第二，每一个人合法权益能否得到很好的协调，这是调整的问题。这种协调需要把利益诉求能够表达出来，能够形成一个公共决定，就公共事务做出一个公共选择，在这个意义上恰好可以看到前面涉及到的是自由，后面涉及到的是民主，这两者加起来就是中国未来的法律秩序基本形态。在我看来，中国梦最后要落实到民主与法治上来。 19.盛洪：法院判决书和浙江高级法院发言人的讲话之所以错误百出，不顾基本的常识和逻辑，并不是因为法官们的素质太低，而是由于我国目前实际实行的司法制度存在重大缺陷。在这一制度中，法院只是一个前台摆设，法院判决只是在前台的表演，真正的判决早已由政法委规定好了。所以，为了执行政法委的政治目标，法官只能不顾判决书的法理是否通顺，逻辑是否严谨，才会出现遗笑后世的荒唐判决书。而政法委作为执政党的一个机构干预司法，才是我们法院不能独立判案的真正原因。 20.吴敬琏：在我看来，依靠强势政府、海量投资保持高速增长的做法早已走到了尽头。投入增长得很多，保增长的成效却愈来愈差。去年5月以后各地大上城建项目和“造城运动”，GDP增长速度在第四季度提高了0.9个百分点，到今年一季度又重新下降。但为此投入的资金却大量增加。开始的时候没有在银行信贷上表现出来，而是在银行的表外业务、影子银行、城投债的发行等社会融资增长上表现出来，使资产负债表中的杠杆率（负债率）不断攀升。到今年第一季度，这种信用扩张似乎已经传导到货币流通量上了。我担心，如果出现宏观经济环境恶化的情况，会给系统性改革带来困难。

季卫东：中国法学教育改革的理念和路径 进入专题 ： 法学教育    ● 季卫东 （ 进入专栏 ）   　　 　　一、以卓越计划推动法学教育改革 　　 　　在二十一世纪最初的十余年间，国内外格局发生了巨大变化。社会需求越来越多种多样，应对方法和整合机制也必须有所创新。“走出去”战略使中国企业不得不面对全新的投资环境、大量的贸易摩擦以及复杂的决策风险，从而不得不更加关注合规性内控、经营法务以及顾问律师的作用。2008年爆发的金融危机使中国政府参与全球治理的时间表大幅度提前，制度、人才等国际竞争力问题日益凸显出来。在2012年，把权力关进制度的笼子里成为高层基本共识，法治秩序的建构再次提上议事日程。以这些大趋势为背景，教育部适时推出“卓越法律人才教育培养基地”建设计划，目的非常明确，就是要通过法学教育改革迎接市场化、多元化、国际化、法治化的时代挑战。 　　迄今为止的我国法学教育对本科生与法律专业硕士生的培养目标和课程内容没有清晰的界定，导致高层次法律职业教育体系实际上并未成型，甚至存在不少认识误区。在授业上主要采取“满堂灌”的讲义形式，偏重背诵条文、标准答案以应试，缺乏专业素养和技能的训练。科目设置、教学方法等比较因循守旧，与法律实务和社会需求脱节，与国际标准相比更是相去甚远。在法学院剧增的过程中，重数量、轻质量的风气很浓厚，导致低成本扩大再生产的同一化模式普及。到2010年，设置法学本科的高等院校数达640所、在校生大约35万人，加上各类研究生就是近50万之众，但平均就业率却在文科各类专业中排在末位。据悉法科毕业生的年平均司法考试合格率设定在大约10%，但司法合格者中却只有半数从事律师、法官、检察官工作；法务低端市场的人才供应严重过剩，但法务高端市场的人才却极其匮乏。不得不承认，法学教育的投入、产出以及需求之间关系是显著失衡的。 　　由此可见，必须通过比较大胆的改革举措使法学教育消肿、回归到适当规模，进而明确法学教育的目标和方法，否则就难以满足建设法治国家、参与全球治理、实现合规经营、解决各类纠纷等重大社会需求。“卓越法律人才教育培养基地”建设计划，为今后我国法学教育改革、特别是对本科教育与高层次法律职业教育进行合理的统筹规划和有机衔接提供了很好的抓手或者实验平台，可以有力地促进从同一化模式（追求数量和压低成本）向差异化模式（强调质量和增加选项）的转变。所谓差异化模式，就是在确保知识技能的教育质量和标准规格的前提下鼓励创新，根据对法律人才多种多样的需求进行各具特色的分类培养，把通识与专才这两个侧面密切结合起来。 　　基于以卓越法律人才培养计划拉动我国法学教育改革的上述认识，对今后发展的方向不妨进行如下设定：（1）通过正义论、法律职业道德等教育科目以及社会公益活动加强认同感和基本素质的熏陶。因为法律理念虽然抽象、难以捉摸，但对于解释共同体的形成、卓越人才的培养、洞察力和综合判断力的提升都具有重要意义。（2）通过改进课程设置、教材、参考资料等一系列配套措施建立合理的法学基础知识体系，除了十六门核心课程之外，还要适当开设学科交叉课程、综合应用课程以及知识前沿课程。（3）采取判例教学法、对话教育法、谈判教学法、诊所教学法、模拟教学法、解决个案作坊教学法等加强职业技能的培训。鼓励实体法教师和程序法教师、专职教师和实务部门兼职教师共同开设“统一战线（unibus）”课程，以增强学生打破既定的学科壁垒、纵横自如地运用各种知识和经验解决实际问题的能力。（4）为了拓展学生的国际视野和思想选择范围，有必要重视国际法、比较法、国别法的课程，加强与外国相关机构的交流，提供留学和访学的机会。 　　 　　二、“三三制”：法律人才培养模式的创新 　　 　　因为我国法学教育规模很大，但毕业生中只有极小一部分从事律师、检察官、法官等职业，多数是到企业、政府部门等就业，所以本科阶段的人才培养目标不能特定在法律职业素养和技能上、不妨适当模糊处理，与此相应课程的内容方法也需要多样化。而真正的高层次法律职业教育应该放到研究生阶段进行，按照少而精的标准大幅度压缩规模、提高质量。不言而喻，这正是“卓越法律人才教育培养基地”建设计划的基本意图。为了实现上述意图，需要重新定位法学本科教育以及非法学本科的法律硕士教育，否则就会引起混乱。相比较而言，诉讼律师、检察官、法官更需要专精化培养，可以放进“法本?法硕”的制度通道；立法者、行政官员、非政府组织领导人、商务律师、政府顾问律师、企业管理层、公司法务总监、国际纠纷解决机构的高层职员等更需要复合化培养，可以纳入“非法本?法硕”的既有范畴。在法硕阶段的卓越人才培养计划里，虽然毕业生的就业渠道也不妨多种多样、不拘一格，但教育目标却应该是明确的、统一的、特定的，这就是造就理想的职业法律人（特别是律师）。 　　在通盘考虑“法本?法硕”的制度设计时就会发现，法学本科阶段的法律类课程有必要适当减少，学习时间也有必要适当缩短，而把专业教育的重点转移到研究生阶段。法学本科教育应该更加侧重基础法律课程以及其他社会科学知识的吸收，要求学生掌握信息处理技术和多种外语，并通过人文教养与专业知识的交融来培养作为守法公民的基本素质以及解决涉法问题的能力、特别是表达、沟通以及进行妥当判断的能力。在研究生阶段进行的高层次法律职业教育，其目标是培养富于正义感、责任感以及专精的学识，具有国际眼光，善于进行创造性思考的卓越法律人才。着重培养的法律职业能力包括对复杂的事实关系进行整理、发现事实的重要性和关联性的能力；根据事实关系正确调查收集法律、判例、规则的能力；为了满足客户的需求而正确地把法律适用于事实的能力；碰到伦理问题和棘手问题能够妥善处理的能力；以书面或口头形式对事实和意见进行适当表达的能力；在有限的时间里有效完成工作的能力，等等。再考虑到体系化实习和海外留学（例如取得美国法学院LLM学位）的需要，两年的时间肯定不够用。 　　基于上述分析和判断，上海交通大学凯原法学院在“法本?法硕”类型的法学教育改革方面进行了模式创新，从2009年开始筹办“三三制”（3+3）法科特班。法科特班是针对培养卓越法律人才的需求而进行的专精化本硕贯通培养，即选择优秀生源从法学本科四年级开始，提前进入硕士研究生阶段的法律职业课程学习，接受较为长期的、体系化、专精化的职业教育。具体做法是从修满三年的法学专业本科生中选拔一定数量的优秀生源，从本科四年级开始提前进入硕士研究生阶段的学习，以本硕贯通培养的方式让学生接受高层次法律职业教育，以包括本科阶段合计六年的连续时间获得法律硕士学位。法科特班的基本定位是主要面向司法和涉外法务方向的高层次法律职业教育，特别强调以下三方面能力的培养：第一、国际视野以及法律分析和判断能力的培养；第二、作为法律高端职业从业者的实务技能的训练；第三、作为法律秩序担纲者的职业自觉性和精神的陶冶。相对于目前体制内较为便捷的法本法硕“4+2”模式，“3+3”模式的法科特班避免了法学专业本科生第四年的粗放式实习等的时间浪费，使高层次法律职业教育在时间上更好地得到衔接，在内容上更精深、更充实，并能有充分余裕来为半年的体系化实务训练以及海外名校留学（例如中国法硕与美国LLM双学位项目）或研修提供的更合理的制度安排。 　　“三三制”法科特班的学生无法通过在每年一月举行的全国统一的硕士研究生考试来进行选拔，而只能通过免试推荐的方式在本科三年级结束时进行择优录取。考虑到体制内对接的便捷性，在试办的前两年，法科特班的学生限于上海交大凯原法学院的优秀法学本科生。即法学本科生三年级结束后，凯原法学院依据学生前三年的成绩积点排名和综合素质测试，选拔一定数量（15名左右）的学生进入特班。从2012年的第三届开始，法科特班除继续面向本院优秀本科生选拔外，也通过每年7月的卓越法律人夏令营和9月的推免复试选拔一定数量（目前25名左右）的来自国内其他名校法学专业的优秀本科生。对被遴选为法科特班的校外同学，实行在学分制基础上的课程修读的弹性制度。具体说来，被遴选为法科特班的校外同学原则上在原属学校取得本科学历和学士学位后再正式进入法科特班学习，可与本校法科特班同届同学修读课程，也可与本校特班上下届的同学修读课程；对于某些选修课，可以在严格条件下承认校外录取生在原属本科学校四年级期间所修读的相应课程的学分，但最多以15学分为限。 　　“三三制”法科特班设计的特征是严格把握入口（选拔优质生源）和出口（提供更多机会），并对卓越法律人才的个性化成长和职业生涯规划进行适度的流程管理。这种模式不仅适合于“法本?法硕”教育，还可以扩大到“非法本?法硕”教育领域。经过反复协商，从2012年开始上海交通大学凯原法学院与本校外语学院联合面向全国高中毕业生招生（暂定每年招收20名），也采取六年一贯制本硕贯通培养，总体定位为复合型高端涉外法律人才。具体安排是本科前三年在外语学院培养，以充分掌握两门联合国通用语言或小语种以及国际商务专业知识为主要目标；本科第四年和研究生阶段两年共计三年在法学院接受高层次法律职业教育；期间分别获得外语学士和法律硕士学位。如果能争取到教育部支持，还拟从全国其他涉外类高校三年级学生中招收外语、外贸、外交等专业学生，并解决学制、学位对接问题，从而进一步扩大复合型高端涉外法律人才的选拔范围和培养力度。事实证明，“三三制”作为中国法学教育改革的一种模式的确具有可复制性、可推广性以及较广泛的示范效应，并且可以用于跨学科联合培养卓越法律人才。 　　除公、检、法、司等传统法律职能部门和律师事务所外，法科毕业生从事行政管理、公共管理、企业管理等工作的人数相当多，但是法学院的课程很少针对这种需求进行有计划、有体系的设计。因此，今后的法学教育改革还应该根据社会的多样化需求去培养卓越法律人才，调整课程设置，尝试与公共管理学院、经济管理学院等联合开设专业必修课或选修课。在我国海外投资日益活跃以及中外贸易摩擦日益频繁的情况下，凯原法学院在“非法本?法硕”教育改革过程中，把培养卓越的企业总法律顾问和公司律师作为重点目标。为此，我们从2010年起在日本东京设立了企业法务海外实习基地，于2011年5月成立企业法务研究中心，并在教学体系上区分出知识产权法、商事与金融法以及涉外经济法等若干基本模块，开设了特色专题的系列课程。如果能达成协议，完全可以通过“三三制”模式与相关学院联合培养企业法务和政府法务方面的人才。实际上，凯原法学院正在筹备与本校安泰经济管理学院共同创办新型的跨学科“企业法律风险管理”学位项目，设计方案已经完成，只待批准。 　　 　　三、法学课程设置需要新思维 　　 　　迄今为止中国法学院的教育内容始终偏向书本知识的传授，培养应用型人才与研究型人才的区别在课程设置和教学方法上都没有充分反映出来。虽然成文法需要注重原理以及概念、命题之间的逻辑关系，但过分强调体系性学习就很容易忽视理论与实践之间的关联，无法在法律实务界形成人才辈出的局面。同样的批评之声在德国、法国、日本、韩国也可以听到。另一方面，判例法国家的教育以判例为素材，更强调实用性以及法律思维方式和操作技能的训练，但却存在过分注重诉讼、私法以及个人的问题，没有充分留意到法律职业的组织化、产业化所带来的深刻影响。实际上，兰德尔判例教学法尽管不是使用宪法、法律、学说，而是使用上诉审的判例作为素材，但在通过绵密的分析和逻辑演绎把法理适用于具体的事实这点上与成文法体系的教育方法是一致的。而这样的法学教育方法已经不能适应越来越复杂多变的、充满风险性的社会现实。因此，法学教学内容和教学方法的改革似乎正在成为一种国际通行的现象。 　　就教学内容而言，在这里尤其值得重视的是美国哈佛大学法学院在经过三年调查研究和参照医学院、商学院、公共政策学院的改革经验的基础上，从2006年开始启动的比较根本性的课程体系改革，被认为是自兰德尔判例教学法以来的第二次法学教育大革命。其中一年级课程设置上最重要的变化包括：（1）把国际法、比较法作为必修科目。目的在于使法科学生在一开始就对世界的法律格局有清晰的认识，并在国际社会的框架里正确定位本国法。这一必修科目可以从已经开设的国际公法、法与国际经济、宪法与国际秩序、比较私法学说与制度、中国法（或其他外国法）等课程中自由选择。（2）鉴于立法权和行政权不断伸张的现实，“立法与管制”也确定为必修科目。( 点击此处阅读下一页 ) 共 2 页： 1 2 进入 季卫东 的专栏    进入专题： 法学教育   

季卫东：以“三审制”落实法治 进入专题 ： 三审制 法治    ● 季卫东 （ 进入专栏 ）   　　 　　现代市场经济运行良好的国家都以法治为基础。因为投资者、贸易者、劳动者、消费者——无论个人还是团体以及企业－－只有明确地知道行为准则以及违反规则的后果，才能进行合理的规划和决定。在这里更重要的是，规则平等适用于任何人，政府不得偏袒某一方、也没有超越于规则之上的特权。正是法治可以使市场经济的参与者不必担心其他人任意侵犯自己的合法权益，无需就生产和营销中碰到的各种问题和纠纷解决逐一与政府官员进行谈判，因而可以全神贯注于各自的事业和绩效。 　　由此可见，以限制政府权力为特征的那种法治是财产权和契约履行的保障，是自由竞争、公平竞争的前提条件，有利于减少交易成本、提高办事效率、防止寻租行为。中国在确立市场经济体制之后推行法治，乃改革开放时代制度变迁的必然逻辑。在一定意义上也的确可以说，市场经济就是法治经济。 　　市场竞争机制还会促进功能分化和利益集团分化，导致社会的结构和思想状况具有越来越显著的多元性。在社会多元的格局中，国家权力的中立化、客观化、媒介化以及治理方式的转换势在必行。也就是说，强势群体与弱势群体相对峙的格局以及解决利益和价值冲突的现实任务决定了政治体制改革已经无从回避，最佳切入点在于注重程序公正的法治。经济市场化和社会多元化对依照规则管理公共事务的内在需求，也为法治国家的建构提供了基本动力。把这样的政治议题放到结构性历史演变的宏观背景中考察，可以发现法治正是未来中国开启另一个轴心文明时代的关键。 　　 　　两步骤重塑权威 　　 　　回顾帝制中国的2000余年历史，可以发现各种合力作用的结果是：通过秦律形成了以皇帝为顶点的一元化权力结构（强制的秩序），通过汉儒形成了以三纲六纪为框架的对称化权威体系（承认的秩序），并借助君父大义和修齐治平的推演方式使这样的权力结构和权威体系耦合在一起。1905年废除科举制度，是传统权威体系开始分崩离析的标志。1911年辛亥革命，则引起了传统权力结构的解体。两种巨变叠加在一起，造成社会长期无法整合，军阀混战、地方割据、宗族裂变。中国共产党作为一种极其强大的整合力量，在把个体从血缘和地缘的共同体以及关系网络中解放出来之后又再次组织起来，重塑了一元化权力结构，并在一定期间内把能够有效凝结个体、动员民众的革命意识形态以及超凡领袖作为新的权威，或者制度性权威的替代品。 　　但现在我们面临的问题状况是：在全球资本主义大潮的冲击下，大量个体以原子化的形态游离于既有的社会结构之外，新的权威或者制度性权威的替代品已经失落，而一元化权力结构也再次濒临瓦解的险境。经济绩效本身并不能从根本上解决执政合法性的危机，只能推迟危机的爆发，而在延宕的过程中倒很有可能促进社会的结构性腐败，为新的社会革命创造条件。 　　显而易见，为中国重新塑造妥当的权力结构和权威体系就是我们这一代人的神圣使命。既然中国已经市场化、多元化以及国际化，那么新的权力结构和权威体系当然要以此为参照，适应社会发展的需要。这样多层多样、变动复杂的局面很难继续采取一元化的绝对权力来控制，因而政治体制改革的方向应该是扩大个体自发结合和自治的空间、防止权力的滥用。由此可见，在确保有效整合的前提下适当放权和分权就是题中应有之义。在某种程度上这意味着权力结构的多元化，会诱发整合困境，因而政治体制改革的任务绝不是仅仅放开规制那么简单。为了兼顾多元和整合这两个方面，需要进行顶层设计，通过合理的制度安排解决中国现代政治中始终存在的所谓“一放就乱、一统就死”的问题。另外还有一项重要任务，就是树立一个真正能得到人民内心认同、自愿遵循的权威体系，防止出现各行其是、无法合成公共选择的乱象。能把限制权力与加强权威、保障自由与维护统一有机联系在一起的正是现代法治秩序。 　　概括地说，重新塑造权力结构和权威体系的作业可以分为两个步骤。第一，通过激活现行宪法的方式，把平等、自由、民主、人权等现代文明的普遍性价值与高度集中的现行政府权力结合起来，在加强法律规则的执行力和确立司法独立原则的基础上实现权力的合理化、效率化、正当化，建构一个立宪主义的法治国家。第二，在法律共同体已经形成和巩固的基础上，回过头来改造高度集中的权力结构，把普遍性价值与互相制衡的权力关系进行合乎宪政理念的重新组合，更准确地说是精心选择不同的宪法设计。其中非常重要的一个举措，就是加强人民代表大会的功能（特别是预算审议功能），修改选举制度，落实民主主义政治原则。与此同时导入对违宪法规、违法行政举措的司法审查制度，以加强法院系统的权威和功能、真正落实司法独立原则。 　　有必要严格区分权力与权威这两种不同的概念。权威与权力的不同在于前者的强制性必须基于社会承认，从而形成一种优越的价值或者道义性，导致自发的遵循。简单地说，权威就是能让他人基于信赖而自发服从的力量。权威也不妨被理解为建立在正当性、合理性以及必要性的基础之上的“服从的制度化”。法治之所以具有权威性，是因为通过一视同仁的规则适用限制政府权力以及强势群体，确保任何个人的权益都不受侵犯。对理性的公民而言，通过限制自由的方式来保障自由这种制度安排是可以承认和接受的。尤其是在立法的民主程序原则得到充分落实的情况下，规范强制力的基础是选择自由与责任自负的逻辑关系，因而比较容易被内在化，变成一种重然诺的自觉行动。 　　由于在很多场合权力与权威被混淆了，所以时常有人把权威与民主对立起来，试图贬损权威。这样的认识是错误的，至少是很片面的。实际上，与其他任何政体相比较，民主制都更需要权威。因为民主制不等于群众专政和倾向性舆论，而以自立的公民为前提条件；如果没有与自律兼容的权威，民主制就不可能稳定、不可能持续，在有些场合甚至还无法做出重大的政治决定。在议论纷纭的场合，需要权威的声音来凝聚共识。在竞选者势均力敌时，需要权威的决定来化解对投票结果的质疑、回避国家分裂的危机。 　　法治就是非人格化的权威，其基础是系统信任。只有在把对人格的信任转化为对系统的信任时，法治才能确立其权威，并有效运作起来。当然，民意的多数支持也可以树立强大的权威，特别是加强主权的权威性，当然也可以加强法治的权威。从权威而不是权力的角度来把握法治，我们就能够预防中国古代法家思想中存在的严刑峻罚的偏向，确保构建现代法治秩序的作业不掉进旧体制的窠臼。 　　如果通过法治重新塑造的权力结构和权威体系能够有效地替代帝制时代形成的传统以及辛亥革命以后层出不穷的变局和混沌，构成一种普遍认同的秩序和制度模式，那么我们就有理由相信中国正在通过法治走向民主，并随着世界经济重心的转移和社会结构的转型而进入一个全新的轴心文明时代。由此可见，作为“中国梦”的制度载体，除了法治与民主，我们别无选择。当然，在法治民主的模式、各种具体制度的设计、功能等价物、不同组合方式、操作手段以及推进的路线图和时间表上还存在甄别取舍的余地，还需要公共选择的决断。 　　 　　“三审制”落实法治 　　 　　重庆发生的李庄律师被捕事件、尼尔·伍德谋杀案、“打黑英雄”副市长出走美国领事馆的丑闻等等，以极其戏剧性的、颇有点黑色幽默的方式表现了既得利益集团的能量和肆意妄为，加剧了法治倒退、权力结构的裂变以及政府诚信危机。因此，从2012年开始，社会对拨乱反正和政治体制改革的期盼显著升温。在这样的背景下，中共十八大报告有一个新提法，强调在处理改革、发展以及稳定之间关系方面要运用“法治思维”和“法治方式”。明确了党要守法和摈弃特权的治国方针。明确法治的目标是“保证人民依法享有广泛权利和自由”。概括起来可以说，中国似乎在“法治民主”上已经达成了基本共识。 　　剩下的问题是如何落实从法治到民主的设想，实现政治体制改革的软着陆。因为经济发展是解决我国所有问题的关键，所以国家转型应该以正确处理政府与市场之间关系作为切入点，侧重限制权力以保障投资和贸易领域竞争的自由和公平，把增大人民的福祉和树立法制的权威作为主要目标。 　　从这样的视角来考察现阶段中国的顶层制度设计，我想提出“三审制”方案的初步意见供大家批评和讨论。这里所说的“三审制”，包括政治体制改革的以下三项重大举措：加强人民代表大会的“预算审议”功能，通过全面的、严格的预算制度来决定政策的优先劣后顺位，改善治理的绩效；扩大审计署的职责和权限，使国务院的内部监察机制与人大的预算、决算审议通过等外部系统以及问责机制联动起来，把“问责审计”作为杠杆推动比较彻底的行政改革，达到重组事权与财权之间关系、精简机构和编制等目标；进而通过对违宪法规和违法行政举措等的“司法审查”来提高法院以及整个法律体系的权威，并按照司法审查的现实需要来倒逼司法体制改革的深化。 　　下面具体说明预算审议、问责审计、司法审查这三大改革的内容。 　　 　　“预算议会”化 　　 　　所谓“预算议会”的制度设计，是要切实贯彻和加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能，进而有步骤地把各级人大转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算进行实质性审议的公开论坛。不言而喻，有意促成这样的特征决不意味着全国人大将削弱根据宪法规定而行使的立法权、决定权、任免权以及监督权，只是强调把以预算审议所谓突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状。所谓预算，就是资源分配方案，也是政策的货币表现形态。而根据政策目标分配资源正是政治的中心工作。换个表述，也就是要让作为国家权力机关的人民代表大会的制度改革以实施“财税民主”作为出发点，通过刷新资源管理方式来重塑政治生态。这样的财税民主不妨首先从直观性较强、与群众利害的相关性也较强的地方开始，自下而上逐步推行。例如选民有兴趣并且有能力立即参与的乡镇人大以及县级人大应该立即全面实行预算议会的做法，然后再渐次扩大到省、市、自治区乃至全国。 　　为了维持经济发展的速度和效益，需要采取有利于资本积累的企业倾斜政策；但为了维护统治的正当性，又需要通过充实福利保障制度来争取广大人民（尤其是低收入阶层）的支持——在这里，社会上的不同阶层和集团的分化是在所难免的，国家机关内部的政策争论也是在所难免的。为此，当然需要利益磨合、意见竞赛的场所、规则以及代理人。在这个意义上，推行预算议会的做法不仅要改变各级人大的工作重点，而且还必须改变其活动方式和成员构成。通过预算议会的制度设计，可以很好地把国有企业改革、社会福利制度整备以及治理方式的转换有机结合起来，也可以很好地把政治改革与经济改革衔接起来，还有利于各种利益群体和政治势力在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧，逐步提高人民代表从事政策竞争和参与政治决策的能力。假如预算的审议结果真能直接牵涉不同集团的切身利益，那么对于利益代表的重视程度就会迅速提高，能够促进人民代表大会制度的功能强化和改革。 　　预算议会专业性较强，会促进围绕权衡不同利益的理性对话，从而能够避免民粹主义、“均富”、外交等容易情绪化的争点成为政治的基本对抗轴，造成民主政治在还不太成熟的初期就夭折。因而这一制度设计方案的基本特征是首先让代议制的讨论范围尽量限定于那些在不同利益群体之间进行公平分配的租税和财政事务，而暂时对其他政治性问题进行一定程度的非政治化的冷却处理——搁置争议，留待今后的适当时候去解决。预算议会还有利于在有效地加强民意代表对行政权的监控的同时，也加强政府独立面向社会承担责任和政治风险的能力。何况在政治改革初期阶段，以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式，保持经济发展所需要的社会稳定。 　　更重要的是，对全国预算案的实质性讨论势必刺激地方政府以及各种社会势力有兴趣到中央的公共论坛来进行讨价还价，从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力。基于这样的认识和预测，有必要尽早开始准备省市人大代表的直选，并在适当时机实施，从而一举在全国层面实现财税民主政治。 　　 　　“问责审计”模式 　　 　　对于国家权力中立化而言，改革党派性太强的公务员制度以及在审判独立的前提下健全行政诉讼制度具有非常重要的意义。这一切最终都将落实到行政问责机制的形成和健全上。 　　行政问责的意图不仅仅是限制行政权力，还要最大限度提高行政效率，使得公务员的人数、能力、经费、设施、权限、责任都能充分动员起来用于政策目标的实现。为此需要特别留意合理的评价标准和行之有效的监督方法，( 点击此处阅读下一页 ) 共 2 页： 1 2 进入 季卫东 的专栏    进入专题： 三审制 法治   

季卫东：建设法治国家的路线图和时间表 进入专题 ： 法治国家    ● 季卫东 （ 进入专栏 ）   　　 　　在过去一年里，有三件事情对中国未来的治理提出了严峻挑战，值得特别关注。 　　 　　三件大事意味深长 　　 　　研判中国现状与未来走势，有三件事值得重视。 　　其一，根据联合国数据估测，显示贫富悬殊程度的基尼系数在中国已经高达0.55，远远超出国际公认的警戒线。当然，我们不妨参照城乡分治、存在大量灰色收入等特殊国情，对这个计算值加以质疑和修正。但是，即便农村区域基尼系数为0.39的统计结果，已经接近阶层分化的临界点，也无法掩盖城乡收入差距为3.3倍以及城市区域基尼系数不可计算的事实。实际上，不得不借助二元基尼系数加以调整和解释的做法，本身就揭示了在社会两重结构中的整合困境。二元社会、复杂法制，这样的格局很容易造成摩擦、冲突以及秩序的碎片化。 　　其二，人口普查的最新资料确认中国人口递减之势已经难以逆转。这意味着劳动力的比较优势正在削弱、人口红利濒于枯竭、经济高速增长的拐点已经呈现，除非人口政策和移民政策发生变化。虽然市场规模的优势可以带来新的机遇，但是，扩大内需是以群众的消费能力和消费意欲为前提条件的。前面提到的贫富悬殊和城乡差距会深刻影响消费能力的加强，更严重的是社会保障制度的滞后导致过度的储蓄偏好，压抑消费意欲的伸张。在这样的情形下，所谓“未富先老”“老无所养”的不安会感笼罩在多数人心头，如何尽快建构一张完善、合理的社会保障网就成为突出的政治议题。另外，与人口政策相关的还有性别失衡问题，涉及社会治安政策以及国际私法等问题。 　　其三，今年重庆发生的事件，以极其戏剧性的方式表现了既得利益集团的能量和肆意妄为，加剧了权力结构的裂变以及政府诚信危机，凸显了社会治安政策的尴尬。虽然后续的审判程序希望向社会展示“法律面前人人平等”的原则，但也引人深思：在“文强诅咒”应验之后，只有通过体制的合理化、民主化才能为国家权力解咒，才能重建公民对政府和法律秩序的信任，在这一点上能否达成共识，具有关键意义。 　　如何应对上述挑战，就是今后十年政治改革和制度建设的基本课题。中国的法治路线图的出发点和行进的方向、步骤、速度也因而明朗。 　　 　　以改革应对挑战 　　 　　在全球金融危机和经济持续不景气的背景下，为了消化过剩产能、扩大市场内需而使城市化提速，既可以为经济增长提供新的驱动力，也构成一系列非经济的改革举措的突破口。城市化将把更多的农民转变成市民以及白领中产阶级，提高民众的购买力和消费水准，并导致社会两重结构的解体和治理模式的更新。城市化将大幅度减少高楼空房率、大幅度增加基础设施的利用率，使刺激经济的巨额投融资产生实际效益。2010年的选举法第五次修改，废除了对农民参政权的制度性歧视，实现了同票同权，使得城市和农村都按相同的人口比例选举人大代表，有利于克服社会两重结构的弊端。为了进一步鼓励和帮助农民进城，为了在高铁使全国各地的距离变近之后诱导制造业向中西部实施更大规模的投资，还有必要尽快实施酝酿已久的户籍新政，适当承认迁徙自由这一宪法明确的基本权利。调查数据显示，大多数市长对户籍制度改革持反对意见，于是，如何说服官员接受新的宪法修正案就成为对政治艺术和决断力的一场严峻考验。 　　除了拆解二元社会，向医疗、教育、社会保障等公民福利事业投资也是拉动内需消费、体现分配正义、迎接老龄化时代的重要举措。2011年生效的社会保险法，就是以“安身、安心、安全”为目标的制度变迁的一个重要标志。然而，受到“未富先老”的条件限制，“钱从哪里来”之类的问题显得尤为突出。要及时建立和健全各种福利制度，就需要把国有企业所持股份的相当部分、甚至绝大部分转让给民间，用出售国有股份所获得的巨额款项来填补支付缺口、完备基本的社会保障系统。这意味着改变“国进民退”政策，掀起新一波的民营化浪潮，刺激私人资本的长线合理行为，造就一批新型经营者，实现经济结构和社会结构的同步转型。 　　还可以通过第二次税制改革，把过度集中的征税权适当分散，增加地方政府的经费来源，防止在土地财政受到严厉压制之后发生地方政府债务危机。 　　此外，还应该按照“精兵简政”方针，尽量压缩地方政府的编制和开支。如果能在2013年到2015年期间采取这些开源节流的举措，一个小而强的政府与一个大而全的社会相结合、中央统筹和地方能动相结合的新体制就有可能自然而然地树立起来。 　　在运用国有资产确立社会保障的过程中，有两项制度设计具有关键性意义。一项是笔者从2003年就开始主张的“预算议会”，涉及有序民主化的路径。另一项是在2004年开始正式提上议事日程的“法治政府”，主要是在迄今为止的行政改革的延长线上适当重组行政权与审判权之间的关系。 　　 　　强化人大预算审议职能 　　 　　所谓“预算议会”的制度设计，是要切实贯彻和加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能，进而有步骤地把各级人大转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算实施实质性审议的公开论坛。换个表述，也就是实施“财税民主”。这样的财税民主不妨首先从直观性较强、与群众利害的相关性也较强的地方开始，自下而上逐步推行。也就是说，选民有兴趣并且有能力立即参与的乡镇人大和县级人大应该立即全面实行预算议会的做法，在2018年以后再渐次扩大到省、市、自治区乃至全国。 　　为了维持经济发展的速度和效益，需要采取有利于资本积累的企业倾斜政策；为了维护执政地位，又需要通过强化福利保障制度来争取广大人民（尤其是低收入阶层）的支持。在这里，社会上的不同阶层和集团的分化是在所难免的，国家机关内部的政策争论也是在所难免的。为此，当然需要利益磨合、意见竞赛的场所、公平的规则以及忠诚而有能力的代理人。 　　在这个意义上，推行“预算议会”的做法不仅要改变各级人大的工作重点，而且还必须改变其活动方式和成员构成。通过制度设计，可以很好地把国有企业改革、社会福利制度调整与完备以及治理方式的转换有机结合起来，也可以很好地把政治改革与经济改革衔接起来，还有利于各种利益群体和政治力量在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧，逐步提高人民代表从事政策竞争和参与政治决策的能力。假如预算的审议结果真能直接牵涉不同集团的切身利益，那么，对于利益代表的重视程度就会迅速提高，能够促进人民代表大会制度的功能强化和改革。 　　“预算议会”专业性较强，会促进围绕权衡不同利益的理性对话，从而能够避免民粹主义、“均富”等容易情绪化的论争点成为政治的基本对抗轴，造成民主政治在还不太成熟的初期就夭折。因而，这一制度设计方案的基本特征是，首先让代议制的讨论范围尽量限定于那些在不同利益群体之间实行公平分配的租税和财政事务，而暂时对其他政治性问题加以一定程度的冷处理——搁置争议，留待今后适当时候去解决。“预算议会”还有利于在有效地加强民意代表对行政权的监控的同时，加强政府独立面向社会承担责任和政治风险的能力。何况在政治改革初期阶段，以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式，保持经济发展所需要的社会稳定。更重要的是，对全国预算案的实质性讨论势必刺激地方政府以及各种社会力量有兴趣到中央的公共论坛讨价还价，从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力。 　　 　　法治政府 　　 　　所谓“法治政府”，就是不仅要以法律作为手段来实施治理，也不仅要树立依法行政的方针，还必须承认法律优越的原则，承认法院在具体案件审理方面做出终局性决定的权力，承认在法律解释方面审判权高于行政权。 　　关于法治政府的制度设计，基本的宗旨是确保国家权力的中立性，通过独立的、专业化的公务员系统和行政过程透明化来防止公共决策偏袒某个利益集团，防止出现选择性执法的流弊，防止公器的私用和滥用。因而，在通过反腐败的举措重振纲纪、清明吏治的同时，必须加强对行政权的制度制约和监督，严格追究并惩治一切违法行为。对于国家权力中立化而言，改革现行的公务员制度以及在法院拥有独立审判权的前提下健全行政诉讼制度具有非常重要的意义。 　　通过一整套的行政改革举措减少审批项目，提高治理的效率和公正性，只涉及国家权力的合理化问题，并不直接影响统治的主体。但是，放权松绑式的行政改革其实具有革命和自我革命的意义，往往会招致来自主管部门的激烈抵抗或者巧妙歪曲，也很容易在官官相护的关系网中半途而废、消于无形。为了防止这样的结局，加强行政改革的实效，必须借助民意的支援来压制抵抗势力，适当加强舆论监督。只有通过信息公开和言论自由对权力造成有力量的制衡，用法律规则约束政府行为的设想才能真正付诸实施。 　　站在这样立场上来看行政改革，首先需要在政治层面准确地界定信息的公开度和言论的自由度。 　　法治政府是否真正形成，可以把审判权的存在方式、特别是“民告官”的程序公正和胜诉率作为标准来检测。通过审判权来制衡行政权，防止强制手段被滥用、公民权利被侵犯，使政府和个人在法律面前地位平等，这是依宪行政的一项关键性制度设计。 　　在这个意义上，审判机关尤其是最高法院应该扮演宪法卫士的角色，只有这样，才能获得制衡其他权力的根据和力量。而宪法理应是个人、社会以及政府之间的核心共识，是现代国家秩序的基石。一部得到全民拥护的宪法，可以避免一事一议、分别交涉的繁琐和成本上升，让那些身份、教育、种族、政党以及宗教迥异的公民们团结起来，并且为社会生活提供基本的框架。要把宪法真正付诸实施，就需要奉行“宪法至上”的原则，同时加强审判权的功能。 　　之所以要强调审判的独立性，是由市场竞争机制和现代法治国家的基本性质决定的，也是健全民主的需要，否则，中国的经济学和政治学就无法推出一个既合乎逻辑又合乎现实需要的正解。实际上，没有审判独立，严格适用法律就是一句空话，公共权力也不可能得到有效的限制。审判独立的前提条件是法官的专业化和律师的功能强化。 　　一般而言，立法机关和行政机关是站在多数人立场上来行事的，而司法机关则要站在少数人立场上来行事。在法院，任何一个人都应该得到平等的对待，法官必须倾听当事人的声音。如果言之成理、持之有据，少数派或普通个人应该获得胜诉的判决。因为这个判决是在考虑了案件的具体事实和特殊情况、各方的具体诉求之后做出来的，可能会对法律是一个补救，对行政机关举措是一个矫正。 　　在这层意义上，司法机关是可以对立法权、行政权加以制衡和某种纠正的，审判也可以成为弱势群体、少数人乃至个人推动社会进步、推动制度变迁的渠道。如果审判不独立，人们就会感到求告无门，就会在不信任中产生绝望情绪。从中国的政治形势和客观条件来看，通过审判独立和司法审查形成制衡政府权力的制度化应该从2013年到2015年期间开始，并在2018年左右产生实效。 　　毋庸讳言，当前国内外社会环境中存在的风险、不确定性以及预料外因素也许会干扰法治国家建设的进程。但是，即便时间表有所调整，路线图也应该明确不变。鉴于结构性腐败和乱象的蔓延速度，还有必要形成这样的清醒认识：建设法治国家的进程，也不宜轻易受到外界的干扰。 　　 　　季卫东，上海交通大学凯原法学院院长。 　　来源：财新《中国改革》2012年第10期。 进入 季卫东 的专栏    进入专题： 法治国家