季卫东：以“三审制”落实法治
现代市场经济运行良好的国家都以法治为基础。因为投资者、贸易者、劳动者、消费者——无论个人还是团体以及企业－－只有明确地知道行为准则以及违反规则的后果，才能进行合理的规划和决定。在这里更重要的是，规则平等适用于任何人，政府不得偏袒某一方、也没有超越于规则之上的特权。正是法治可以使市场经济的参与者不必担心其他人任意侵犯自己的合法权益，无需就生产和营销中碰到的各种问题和纠纷解决逐一与政府官员进行谈判，因而可以全神贯注于各自的事业和绩效。
由此可见，以限制政府权力为特征的那种法治是财产权和契约履行的保障，是自由竞争、公平竞争的前提条件，有利于减少交易成本、提高办事效率、防止寻租行为。中国在确立市场经济体制之后推行法治，乃改革开放时代制度变迁的必然逻辑。在一定意义上也的确可以说，市场经济就是法治经济。
市场竞争机制还会促进功能分化和利益集团分化，导致社会的结构和思想状况具有越来越显著的多元性。在社会多元的格局中，国家权力的中立化、客观化、媒介化以及治理方式的转换势在必行。也就是说，强势群体与弱势群体相对峙的格局以及解决利益和价值冲突的现实任务决定了政治体制改革已经无从回避，最佳切入点在于注重程序公正的法治。经济市场化和社会多元化对依照规则管理公共事务的内在需求，也为法治国家的建构提供了基本动力。把这样的政治议题放到结构性历史演变的宏观背景中考察，可以发现法治正是未来中国开启另一个轴心文明时代的关键。
两步骤重塑权威
回顾帝制中国的2000余年历史，可以发现各种合力作用的结果是：通过秦律形成了以皇帝为顶点的一元化权力结构（强制的秩序），通过汉儒形成了以三纲六纪为框架的对称化权威体系（承认的秩序），并借助君父大义和修齐治平的推演方式使这样的权力结构和权威体系耦合在一起。1905年废除科举制度，是传统权威体系开始分崩离析的标志。1911年辛亥革命，则引起了传统权力结构的解体。两种巨变叠加在一起，造成社会长期无法整合，军阀混战、地方割据、宗族裂变。中国共产党作为一种极其强大的整合力量，在把个体从血缘和地缘的共同体以及关系网络中解放出来之后又再次组织起来，重塑了一元化权力结构，并在一定期间内把能够有效凝结个体、动员民众的革命意识形态以及超凡领袖作为新的权威，或者制度性权威的替代品。
但现在我们面临的问题状况是：在全球资本主义大潮的冲击下，大量个体以原子化的形态游离于既有的社会结构之外，新的权威或者制度性权威的替代品已经失落，而一元化权力结构也再次濒临瓦解的险境。经济绩效本身并不能从根本上解决执政合法性的危机，只能推迟危机的爆发，而在延宕的过程中倒很有可能促进社会的结构性腐败，为新的社会革命创造条件。
显而易见，为中国重新塑造妥当的权力结构和权威体系就是我们这一代人的神圣使命。既然中国已经市场化、多元化以及国际化，那么新的权力结构和权威体系当然要以此为参照，适应社会发展的需要。这样多层多样、变动复杂的局面很难继续采取一元化的绝对权力来控制，因而政治体制改革的方向应该是扩大个体自发结合和自治的空间、防止权力的滥用。由此可见，在确保有效整合的前提下适当放权和分权就是题中应有之义。在某种程度上这意味着权力结构的多元化，会诱发整合困境，因而政治体制改革的任务绝不是仅仅放开规制那么简单。为了兼顾多元和整合这两个方面，需要进行顶层设计，通过合理的制度安排解决中国现代政治中始终存在的所谓“一放就乱、一统就死”的问题。另外还有一项重要任务，就是树立一个真正能得到人民内心认同、自愿遵循的权威体系，防止出现各行其是、无法合成公共选择的乱象。能把限制权力与加强权威、保障自由与维护统一有机联系在一起的正是现代法治秩序。
概括地说，重新塑造权力结构和权威体系的作业可以分为两个步骤。第一，通过激活现行宪法的方式，把平等、自由、民主、人权等现代文明的普遍性价值与高度集中的现行政府权力结合起来，在加强法律规则的执行力和确立司法独立原则的基础上实现权力的合理化、效率化、正当化，建构一个立宪主义的法治国家。第二，在法律共同体已经形成和巩固的基础上，回过头来改造高度集中的权力结构，把普遍性价值与互相制衡的权力关系进行合乎宪政理念的重新组合，更准确地说是精心选择不同的宪法设计。其中非常重要的一个举措，就是加强人民代表大会的功能（特别是预算审议功能），修改选举制度，落实民主主义政治原则。与此同时导入对违宪法规、违法行政举措的司法审查制度，以加强法院系统的权威和功能、真正落实司法独立原则。
有必要严格区分权力与权威这两种不同的概念。权威与权力的不同在于前者的强制性必须基于社会承认，从而形成一种优越的价值或者道义性，导致自发的遵循。简单地说，权威就是能让他人基于信赖而自发服从的力量。权威也不妨被理解为建立在正当性、合理性以及必要性的基础之上的“服从的制度化”。法治之所以具有权威性，是因为通过一视同仁的规则适用限制政府权力以及强势群体，确保任何个人的权益都不受侵犯。对理性的公民而言，通过限制自由的方式来保障自由这种制度安排是可以承认和接受的。尤其是在立法的民主程序原则得到充分落实的情况下，规范强制力的基础是选择自由与责任自负的逻辑关系，因而比较容易被内在化，变成一种重然诺的自觉行动。
由于在很多场合权力与权威被混淆了，所以时常有人把权威与民主对立起来，试图贬损权威。这样的认识是错误的，至少是很片面的。实际上，与其他任何政体相比较，民主制都更需要权威。因为民主制不等于群众专政和倾向性舆论，而以自立的公民为前提条件；如果没有与自律兼容的权威，民主制就不可能稳定、不可能持续，在有些场合甚至还无法做出重大的政治决定。在议论纷纭的场合，需要权威的声音来凝聚共识。在竞选者势均力敌时，需要权威的决定来化解对投票结果的质疑、回避国家分裂的危机。
法治就是非人格化的权威，其基础是系统信任。只有在把对人格的信任转化为对系统的信任时，法治才能确立其权威，并有效运作起来。当然，民意的多数支持也可以树立强大的权威，特别是加强主权的权威性，当然也可以加强法治的权威。从权威而不是权力的角度来把握法治，我们就能够预防中国古代法家思想中存在的严刑峻罚的偏向，确保构建现代法治秩序的作业不掉进旧体制的窠臼。
如果通过法治重新塑造的权力结构和权威体系能够有效地替代帝制时代形成的传统以及辛亥革命以后层出不穷的变局和混沌，构成一种普遍认同的秩序和制度模式，那么我们就有理由相信中国正在通过法治走向民主，并随着世界经济重心的转移和社会结构的转型而进入一个全新的轴心文明时代。由此可见，作为“中国梦”的制度载体，除了法治与民主，我们别无选择。当然，在法治民主的模式、各种具体制度的设计、功能等价物、不同组合方式、操作手段以及推进的路线图和时间表上还存在甄别取舍的余地，还需要公共选择的决断。
“三审制”落实法治
重庆发生的李庄律师被捕事件、尼尔·伍德谋杀案、“打黑英雄”副市长出走美国领事馆的丑闻等等，以极其戏剧性的、颇有点黑色幽默的方式表现了既得利益集团的能量和肆意妄为，加剧了法治倒退、权力结构的裂变以及政府诚信危机。因此，从2012年开始，社会对拨乱反正和政治体制改革的期盼显著升温。在这样的背景下，中共十八大报告有一个新提法，强调在处理改革、发展以及稳定之间关系方面要运用“法治思维”和“法治方式”。明确了党要守法和摈弃特权的治国方针。明确法治的目标是“保证人民依法享有广泛权利和自由”。概括起来可以说，中国似乎在“法治民主”上已经达成了基本共识。
剩下的问题是如何落实从法治到民主的设想，实现政治体制改革的软着陆。因为经济发展是解决我国所有问题的关键，所以国家转型应该以正确处理政府与市场之间关系作为切入点，侧重限制权力以保障投资和贸易领域竞争的自由和公平，把增大人民的福祉和树立法制的权威作为主要目标。
从这样的视角来考察现阶段中国的顶层制度设计，我想提出“三审制”方案的初步意见供大家批评和讨论。这里所说的“三审制”，包括政治体制改革的以下三项重大举措：加强人民代表大会的“预算审议”功能，通过全面的、严格的预算制度来决定政策的优先劣后顺位，改善治理的绩效；扩大审计署的职责和权限，使国务院的内部监察机制与人大的预算、决算审议通过等外部系统以及问责机制联动起来，把“问责审计”作为杠杆推动比较彻底的行政改革，达到重组事权与财权之间关系、精简机构和编制等目标；进而通过对违宪法规和违法行政举措等的“司法审查”来提高法院以及整个法律体系的权威，并按照司法审查的现实需要来倒逼司法体制改革的深化。
下面具体说明预算审议、问责审计、司法审查这三大改革的内容。
“预算议会”化
所谓“预算议会”的制度设计，是要切实贯彻和加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能，进而有步骤地把各级人大转化成主要对税收、拨款、各种津贴以及财政再分配的预算进行实质性审议的公开论坛。不言而喻，有意促成这样的特征决不意味着全国人大将削弱根据宪法规定而行使的立法权、决定权、任免权以及监督权，只是强调把以预算审议所谓突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状。所谓预算，就是资源分配方案，也是政策的货币表现形态。而根据政策目标分配资源正是政治的中心工作。换个表述，也就是要让作为国家权力机关的人民代表大会的制度改革以实施“财税民主”作为出发点，通过刷新资源管理方式来重塑政治生态。这样的财税民主不妨首先从直观性较强、与群众利害的相关性也较强的地方开始，自下而上逐步推行。例如选民有兴趣并且有能力立即参与的乡镇人大以及县级人大应该立即全面实行预算议会的做法，然后再渐次扩大到省、市、自治区乃至全国。
为了维持经济发展的速度和效益，需要采取有利于资本积累的企业倾斜政策；但为了维护统治的正当性，又需要通过充实福利保障制度来争取广大人民（尤其是低收入阶层）的支持——在这里，社会上的不同阶层和集团的分化是在所难免的，国家机关内部的政策争论也是在所难免的。为此，当然需要利益磨合、意见竞赛的场所、规则以及代理人。在这个意义上，推行预算议会的做法不仅要改变各级人大的工作重点，而且还必须改变其活动方式和成员构成。通过预算议会的制度设计，可以很好地把国有企业改革、社会福利制度整备以及治理方式的转换有机结合起来，也可以很好地把政治改革与经济改革衔接起来，还有利于各种利益群体和政治势力在编制和审议单纯的财政预算的程序中学会妥协的技巧，逐步提高人民代表从事政策竞争和参与政治决策的能力。假如预算的审议结果真能直接牵涉不同集团的切身利益，那么对于利益代表的重视程度就会迅速提高，能够促进人民代表大会制度的功能强化和改革。
预算议会专业性较强，会促进围绕权衡不同利益的理性对话，从而能够避免民粹主义、“均富”、外交等容易情绪化的争点成为政治的基本对抗轴，造成民主政治在还不太成熟的初期就夭折。因而这一制度设计方案的基本特征是首先让代议制的讨论范围尽量限定于那些在不同利益群体之间进行公平分配的租税和财政事务，而暂时对其他政治性问题进行一定程度的非政治化的冷却处理——搁置争议，留待今后的适当时候去解决。预算议会还有利于在有效地加强民意代表对行政权的监控的同时，也加强政府独立面向社会承担责任和政治风险的能力。何况在政治改革初期阶段，以预算为中心的议会有利于通过适当限制和逐步调节民主化的范围和速度的方式，保持经济发展所需要的社会稳定。
更重要的是，对全国预算案的实质性讨论势必刺激地方政府以及各种社会势力有兴趣到中央的公共论坛来进行讨价还价，从而有助于在推动地方自治的同时保持中央的凝聚力。基于这样的认识和预测，有必要尽早开始准备省市人大代表的直选，并在适当时机实施，从而一举在全国层面实现财税民主政治。
“问责审计”模式
对于国家权力中立化而言，改革党派性太强的公务员制度以及在审判独立的前提下健全行政诉讼制度具有非常重要的意义。这一切最终都将落实到行政问责机制的形成和健全上。
行政问责的意图不仅仅是限制行政权力，还要最大限度提高行政效率，使得公务员的人数、能力、经费、设施、权限、责任都能充分动员起来用于政策目标的实现。为此需要特别留意合理的评价标准和行之有效的监督方法，(点击此处阅读下一页)
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