欧树军：“看得见的宪政”：理解中国宪法的财政权力配置视角

欧树军：“看得见的宪政”：理解中国宪法的财政权力配置视角

进入专题： 政治分工 内部制约 财政权力 动态宪法   
● 欧树军  

　　
　　【摘要】如果说政治权力的配置是宪政体制的核心，那么作为任何政治共同体存活须臾离不开的血液，财政权力就是最不可或缺的政治权力，财政权力配置堪称所有政治体制大厦的根基。财政权力配置有自身对权力的政治分工和权力制约规则，财、人、事的合力决定着其他政治权力的运行机制及其实效。收入、支出、转移支付、预算、决算和审计六项制度及其运行机制组成的财政权力配置，以宪法、税法、预算法、转移支付法等宪法性法律为主要表现形式，是最可能”看得见的宪政”，也是最关键的宪法实践。由是观之，1994年的中国分税制改革，前所未有地重新配置了共和国的财政权力，可以说是中国宪法实践的一次影响深远的重大转型。而围绕分税制改革及其实效、历时三十余年、今天仍在持续的社会大辩论，也表明有必要从静态宪法观转向动态宪法观，把宪政视为不断自我修补、永远臻于完善的动态过程，这将有助于发现鲜活的中国宪法规则。
　　【关键词】政治分工；内部制约；财政权力配置；动态宪法；宪法规则
　　
　　一、中国宪法研究的”视觉偏差”
　　
　　政府行政权与法院审判权两分是宪政乃至法学研究的基本分类，[1]由此生发出下述历史连续性不断被拉长的假设：政府与法院各司其职，政府行政权力得到法院司法权力的约束，政府就不再是万能、全能的强力机器，而成为守夜人般的限权政府，此时就既”有宪法又有宪政”，宪法能否司法化及其程度、政府及其官员成为被告的频率而非概率就成为宪法实践能否看得见的重要尺度。反之，政府权力不受法院约束，政府却反过来干预法院的审判权，对行政、政治之外的社会领域也极尽支配控制之能事，不仅司法权力行政化了，而且政府本身成了一部利维坦般的冷酷机器，此时就即便”有宪法也没有宪政”，更谈不上看得见的宪法实践了。
　　按照这种两分法及其假设，中国宪法就很容易被理解为只是一部成文宪法，而且是被束之高阁、敬而远之的一纸空文，因为它看上去没有被法院适用过。进而，中国宪政就很不容易理解，即便是中国到底有几部宪法也会成为一个疑问，当成文宪法的刚性到底有多强不再被视为一个有必要在比较研究基础回答的经验问题时，[2]”宪政在中国曾经存在过吗”也就成为直觉所能提出的第一甚至唯一疑问，也就更加看不见支撑新中国六十年来政治运作的实际规则。
　　然而，仅仅赋予宪政以语词上的神圣性，只会增强中国”有宪法无宪政”之类批判的正当性，却无助于缩短目标与现实之间的距离。”良性违宪”并不见得就必然与”理想的宪政状态”背道而驰，制定与修订一部宪法也并不意味着马上就实现了宪政状态。同样，所谓现实世界中”真实的宪政”，与其说它是一种一劳永逸的静态理想状态，不如说它是无限接近某种理想状态的动态过程。这话听起来很耳熟，像是捣糨糊、和稀泥，但可能更接近现实世界中的宪政状态。与之相反，越是论证中国存在宪政的贫困，就越可能导向一个远离现实世界的宪政乌托邦。
　　目标与现实之间的巨大鸿沟，折射出中国宪法研究在类型学和理论假设上存在着几个绝非无关紧要的”视觉偏差”。首先就是将法院与政府割裂开来，将治理权与审判权对立起来，认为二者之间存在此消彼长、你死我活的零和博弈关系。其次，在权力的分工与权力的行使之间的关系方面，认为权力的制约优先于权力的分工，外部制约优先于内部制约，没有外部制约就没有内部制约，或者，没有外部制约，内部制约很难真正发挥作用，内部制约往好的方面说作用不大，往坏的方面说完全不起作用。再次，认为宪法、宪政只是个法律问题，只涉及司法部门的权力行使，只有法官审判才是在实施宪法，与行政部门、行政官员没有什么关系，即便有关系，他们在绝大多数情况下也是破坏者。
　　这种视觉偏差让我们提出了三个问题：第一，政府与法院、治理权与审判权是截然二分还是彼此关联？第二，再往前推一步，权力的实际行使（比如分工、合作）与权力的制约谁更优先？进而，外部制约与内部制约何者优先、何者有效？第三，宪法、宪政是法律问题还是政治问题？如果宪法不仅仅是文本的法，不仅仅是个法律问题，更是政治问题，那么”真正的宪法”、”活着的宪法”是否应该扩宽探寻的范围，到政治世界中找寻？
　　事实上，在现实政治与法律世界中，法律与政治存在难分难舍的关联。宪政不仅仅是个法律问题，不仅仅关乎司法部门、司法权力，不仅是宪法有什么内容、授予谁什么权力、限制谁的什么权力、保障谁的什么权利；宪政还是个政治问题，关乎宪法由谁以及如何制定、由谁以及如何实施、不同的权力如何配置及运行、追求什么样的政治目标？可以说，宪法之所以被称为”母法”、”根本大法”，正是因为宪法是”政治中的宪法”，是现实政治世界中的宪法，这种宪法不见得成文，但并非完全看不清。
　　因此，只有纠正上述“视觉偏差”，才能看见原来看不见的宪政。具体来说，只有超越“成文宪法”，看到“不成文宪法”；超越“无宪法典的不成文宪法”，看到“有宪法典的不成文宪法”；超越“法院宪法”，看到“政治宪法”；[3]进而，只有超越上述规范宪法意义上的修宪、司法化和注释观等静态宪政观，融合“政治宪法学、宪法社会学、规范宪法学”等不同视角，[4]才能还原宪政作为一种政治制度的复杂性，看到动态的宪政过程，看见“看不见的宪法”、[5] “隐秘的宪法“甚至真正的宪法”。
　　换言之，也许只有理解了“宪法在政治中”，理解了“政治中的宪法”，才能“看得见宪政”，才能发现真实的宪政，发现鲜活的宪政运动，进而确定我们在无限接近某个理想状态的宪政运动中走到了哪一步，以及未来的努力方向。在宪政体制所圈禁的国家航船中，掌舵与划桨当然都很重要，但掌舵可能更重要。细节很重要，在航行过程中适应环境变化调整方向、速度也很重要，但如果没有舵手，这一切都不可能。学术思考的首要任务在于将看似简单的问题复杂化，还原理论问题在现实世界中的多样性，这就需要将思考尽可能地往前推，思考某个理论体系的基本假设是否合理，是否成立，是否适用。要想解决疑难杂症的恰当处方，最好努力去探究问题的本源。
　　说到底，认为宪政是某种美好的理想状态的代名词，有了它就有了一切，这种”道德宪政观”在思维上非常意识形态化，在学术上也是相当轻率之举。实际上，宪政只是需要每个政治共同体千辛万苦、历尽磨难，去努力接近某种理想状态的过程。没有哪个关节点是宪政状态的终结，因为没有哪个点是稳定的，正如没有哪一步迈向目标的步伐不需要继续向前走。换句话说，宪政是个度的问题，没有100%十成足金的宪政，而只有处于某种比例、水平、程度的宪政，我们既不能轻易判断说成文宪法比不成文宪法更”宪政”，也不能简单地认为保守司法比能动司法更”宪政”，当然也更不能草率认定联邦制比单一制更”宪政”，这种宪政观有助于我们更加平心静气地去发现客观存在的宪法实践。宪政是个客观的存在，它就在那里，等着我们去发现，至于看不看得见、能够发现多少，则取决于观察者所使用的分析工具和观察视角、理论勇气以及学术的自主性。
　　现在，让我们先来做些界定，作为发现中国宪法实践和中国宪政运动旅程的起点。”宪法在政治中”和”司法在政治中”、“法院在政治中”一样，目的不是追求某种修辞效果，而是希望回到整全的结构视角，还原宪法在现实政治世界中的复杂性。首先，司法权，和行政权、立法权一样，都是治理权的一部分；司法部门，和行政部门、立法部门一样，分属政府的三个最基本分支[6]；它们实际上遵循的都是官僚制的运行原则。
　　这就涉及第二个问题，即不同权力的制约、平衡是非常重要的宪政问题，但可能是第二顺位的事情。就自然的排列次序而言，权力的实际运行及其机制才是第一顺位的事情，就此而言，权力运行的首要问题在于政治分工，在于人事、职能的分离抑或混同，不同的分工、合作方式决定了民主制、寡头制和贵族制在整个宪政体制当中的比例或者说比重。不同权力的实际运行影响宪政效果，因此，在逻辑上，各项政治权力的实际运行优先于政治权力的制约、平衡。也就是说，不同的政治权力在现实世界中如何运行、如何发挥作用，实际上决定了不同政治权力如何制约、平衡及其效果。
　　这也就决定了宪法、宪政不仅是法律问题，更是政治问题。事实上，宪法首先是一个政治共同体内部配置政治权力及其运行机制的政治制度，“宪法在政治中”，所谓宪政首先是作为政治的宪法，真正的宪政要从政治世界当中找寻，中国的宪政体制和宪政秩序建构当然也不例外。
　　那么，究竟什么才是看得见的宪法实践，什么样的宪法实践最容易看得见？现实地看，各种政治权力各自及其共同的运行规则都是宪法问题，如果按照重要性区分，权力的政治分工及其实际运行是第一顺位问题，权力的制约、平衡是第二顺位问题，都在不同程度上构成宪政议题，而第一顺位的问题可能对于我们理解宪法问题更为重要。因此，本文将主要从第一顺位的角度来开始讨论，从财政权力的配置入手发现“看得见的宪法实践”。
　　
　　二、大转型：分税制，1994
　　
　　财政资源是任何政治共同体生存的血脉，财政权力是最不可或缺的一项政治权力，财政权力的配置则堪称所有政治体制大厦的根基。由于几乎所有政治权力的运行都离不开财政资源，财政权力的配置也可以说是最重要的宪法问题。分税制财政权力配置机制在中国的建立绝非权宜之计，在共和国后三十多年至今的改革年代里，在八二宪法的时代里，很少有什么体制对于中国的政治权力运作和宪法实践有如此决定性地影响，而且必将穿透即将到来的新时代，它的确值得每个关心中国事务的财政学者、社会学者、政治学者和法学者注意。
　　1994年的分税制改革，前所未有地重新配置了共和国的财政权力，可以说是中国宪法实践的一次影响深远的重大转型。今天，所有对于分税制的批评，如果不关注分税制想要解决什么问题，最终导向的解决方案都很可能会带来更大的问题。如此一来，就可能重新回到那个中央-地方关系的经典怪圈：“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放，一放又乱”，这个怪圈弥散在中央地方关系的所有分支场域，几乎所有针对中央地方关系的混乱状态的批判都可以从各自的方向上回到这个原点。它就像一个黑洞，无情地吞噬着任何试图理顺中央地方关系的努力。
　　分税制试图尽可能远离这片黑域，并且在相当大程度上取得了成功，从而成为发现中国宪法实践的一个非常理想的分析标本。二十一世纪的第一个十年以来，作为整体上拒绝承认中国有所谓宪政的一部分，人们或明或暗地拒绝承认分税制是中国宪政体制的一部分，人们更多地将分税制作为土地财政、群体性事件、企业与个人”税负高”等诸多问题的”祸端”，中央地方关系似乎又再次回到了那个恶性治乱循环的黑洞。但是，我们无法想象一个宪政体制可以不涉及财政权力的配置，而分税制实质上就是财政权力的一种配置机制。分税制的建立恰恰也是为了解决恶性的治乱循环困境，它意味着对传统行政权力架构的整体性重构。在强地方、弱中央局面最严重的时期，也就是从1978-1993年间，中国岌岌可危的行政权力的过度垂直分权趋势由于分税制而得到遏制。
　　毫不夸张地说，分税制是八二宪法时代开启的影响最为深远的一次财政权力重新配置，而且是在1978年改革战车启动之后，当中央政府意识到财政权力的配置失衡不仅仅意味着垂直分权失控，同时也意味着整个国家很可能陷入分离、分裂可怕悲剧之际，这承前启后的一步才迈了出来。尽管财政联邦制是以不成文宪法的方式建立起来的，但最终，它证明自己可以通过经济决策权、公共投资权、财政权力、人事权力的下放[7]给国家带来前所未有的地方活力。
　　然而，也正是在此时，关键的问题出现了。财政联邦制在刺激地方活力的同时，也在破坏着中央权威。在人、财、事三方面，中央权威都受到了前所未有的挑战，财权的挑战最为致命，国库空虚，中央政府的任何试图发挥调控、控制、制约、监督作用的努力都成了无源之水、无根之木。必须引入新的财政权力配置体制、机制以及配套的法律、法规，让中央权威重新获得保障。对于一个人口众多、地区发展极不平衡的大国而言，这种防范措施必须切中中央-地方关系的治乱循环的病根命脉，分税制、各种税法（尤其是增值税法、个人所得税法）、预算法、转移支付法（待出台）等法律、法规，在整体上，需要既划定地方分权的底线，同时也划定中央集权的范围。
　　从财政权力配置的上述演化来看，1994年分税制、预算法的出现具有宪政意义上的战略地位。在整个宪政体制下的权力分工框架中，(点击此处阅读下一页)

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