信力建 | 治官，还是治民？

作者：信力建 

一个国家的基本政治制度究竟该设计来治官，还是治民，这是一个古往今来统治者都必须面对并加以解决的问题。北宋时期的神宗皇帝就曾跟手下大臣文彦博有这么一段有趣的对话。当时神宗在变法方面有时甚至比王安石还要激进，他很清楚变法的目的就是改变负担不均的现状，增加朝廷收入，而下层负担已经很重，且贫寒已极，没什么油水可刮了，因而目标只能是对准上层官吏——换言之，他认为政策制定，应该以治官为目标。这一来，自然引起手下官员的集体反对，其代表三朝元老、枢密使文彦博在跟神宗对话时，就明确表示反对——文彦博言道：“祖宗法制具在，不须更张以失人心。”神宗针锋相对：“更张法制，于士大夫诚多不便，然与百姓何所不便？”文彦博曰：“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。”这段对话十分有趣。神宗明白指出变法的目的就是针对士大夫阶层而不是针对下层百姓，文彦博则也直言不讳地告诫神宗，皇帝只能与士大夫合作，而不能代表百姓。事情的结果我们都很清楚：“治官”的变法彻底失败，而代表“士大夫（“官”）的利益来“治民”的政策大获全胜。理由也很简单：宋朝就是一个以官为主体（皇帝是官的最高代表）的传统专制社会，其选择只能是本集团利益——以官治民，而不可能相反。

然而，进入现代——尤其是进入“人民翻身作主”的新中国——以来，传统社会以官治民的模式发生了天翻地覆的变化，这变化就是“颠倒的历史颠倒过来”：从前是“治民”，现在则该是“治官”。

所以“治官”当先于“治民”，其理由是：官与权不可分。古人铨释“官”字的含义，谓“官者，管也。”管则需要权，有权就要设官，要设一定的官职来掌握和行使权力；当官就有权，哪怕小到一个警察、一个小公务员，手中也都掌握大小不等的权力。而权力，既可以用来积极为人民服务；也可以消极地不作为，有权不用，尸位素餐；更可以加以滥用，用来攫取物质或精神私利。权力具有极大的诱惑力和腐蚀力。英国思想家罗素在他的名著《权力论》中说过：“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行为所发生的影响往往超过他们自己的想象。”霍布斯也说：“得其一思其二、死而后已、永无休止的权势欲”，是“全人类共有的普遍倾向”。中国的孔夫子讲“食色性也”，讲的是人的生理自然本性；而“权力欲”则可以说是人、特别是官的社会本性。而根据英国历史学家约翰·阿克顿的名言：“一切权力必然导致腐化，绝对权力必致绝 对腐化。”对掌握权力的官吏如果不加制约，也必然会腐化。这一点，中国许多思想家也有论述，郑观应在其《盛世危言》一书中，就曾指出；“故今之巧宦，莫妙于阳避处分而阴济奸贪，一事不为而无恶不作。上朘国计，下剥民生，但能博上宪之欢心，得同官之要誉，则天变不足畏，人言不足恤，君恩不足念，民怨不足忧。作官十年而家富身肥，囊囊累累然数十万金在握矣。于是而上司荐之曰干员，同僚推之曰能吏，小民之受其鱼肉者，虽痛心疾首，籍口侧目，而无如何也。”因此，历代吏治大都以惩治奸贪为主。新中国建国初期惩办大贪污犯刘青山、张子善时，毛泽东就曾尖锐地指出：“治国就是治吏。礼义廉耻，国之四维，四维不张，国将不国。如果臣下一个个都寡廉鲜耻，贪污无度，胡作非为，而国家还没有办法治理他们，那么天下一定大乱，老百姓一定要当李自成，国民党是这样，共产党也会这样。”的确，在社会主义中国，人民是国家的主人，也是法治的主体。依法治国，是人民大众的依法治国，是民主与法制相结合的依法治国，是党领导下的依法治国。我们既要教育人民知法守法，更要树立重在“以法治官”的观念。那种认为讲依法治国，就把它理解为主要是“治民”的思想，是片面的。

同时，更需要指出的是：目前，虽然我们在理论上是一个“治官”的民主制度国家，而在实际运作中，却有不少“治民”的情况存在。譬如，对于国家工作人员的贪污受贿犯罪，《刑法》以5000元为起刑点，而普通公民的盗窃罪则以500元为起刑点。贪污受贿犯罪者对社会的危害更大，但令其入罪的起刑点却比盗窃罪高出许多，违反了罪刑相适应原则，显示出刑法面前“官民不平等”，不倾向于“治官”倒倾向于“治民”的趋势。我们可以打这样一个比方：一笔公款锁在钱柜中，某个平民偷偷撬开钱柜拿走钱，这是盗窃；而某个官员凭借着权力用钥匙打开钱柜把公款贪为己有，这是贪污——两种行为的危害本质是一样的，只是拿钱者的身份和形式不同。法律应符合人们这种朴素的正义感觉，官员贪污的起刑点起码不能比平民盗窃的起刑点高。再比如，司法部曾宣称将实行“领导配偶子女从业情况申报登记制”，这个制度如能得到执行当然非常好，能有效地遏制腐败。但这个规定实际上缺乏严苛、完备的规定，容易沦为“想登记就登记、不登记也拉倒”的具文；而对年收入过12万者自行申报个税来一事，也跟“领导子女从业情况申报登记”一样，要求自行申报。不过，因为是对民，所以规定得特别仔细，制度也特别完善：首先规定了申报期限，必须在纳税年度终了后3个月内，过期就违法了；然后规定了法律责任和惩罚条款，不按规定自行申报个税的话会被罚多少款会承担什么法律责任；再就是税务部门已通过各种途径掌握了许多高收入者的收入状况，以此约束高收入者的侥幸逃税念想。以至有人发出这样的感叹：“如果针对官员的‘子女从业情况申报登记’也像针对百姓的‘收入过12万自行申报个税’一样细密和严苛，有几个官员敢虚报、漏报或者干脆不报？”

现在，法治已经成了一个流行的词汇，人们在大肆谈论着“依法治省”、“依法治市”、“依法治污”、“依法治环境”……。但那些官员在讲这些话的时候其真实含义还是如何治民，并没有想到应当依法治自己，而这正是法治的应有之义。别治老百姓了，他们已经够苦的了。中国在秦代曾经实行过法治，非常严厉的法治。据说，帮助秦王推行法治的商鞅就因为法治太严厉没有人敢收留被秦王捉回去五马分尸了。秦朝的法治与我们现在讲的法治的最本质的区别就在于皇帝本人不受法治的约束。实际上，皇帝是法律的权力来源，皇帝本身就是法律！秦朝二世而亡，是最著名的暴政。历史已经证明，这样的法治还不如没有。对于人民而言，它的可怕之处是在原有的人治基础上又加上了一个枷锁——法治！现代法治与秦代法制的最根本的区别就在于皇帝本人是否能遵守法律。实行法治，难中之难是如何治住“皇帝”，如何管住“皇帝”。虽然现代真正的“皇帝”已经不存在了，这命题就换成了如何“治官”？如何让我们的官员在法律允许的范围内行使权力，造福人民。

我们在《训政再思考》一文中曾提出：“今天我们提训政——对政府进行训导——其目的就在于尽量减少政府这‘必要之恶’的恶，使之成为一个真正廉洁奉公依法办事的现代国家行政机构。换言之，就是要训导政府这三头六臂张牙舞爪的猛兽成为按游戏规则办事，在约束中效力的现代管理机构。训导的要点不外乎三点：限制权力，行政中立，接受监督。其主要任务是：首先是改善与人民关系，真正成为“人民公仆”，而不是高高在上的老爷，恶化与人民关系；其次，建立稳定可信的财政体制，杜绝金融财政体系恶化，具体说来就是减少财政支出，建立公共财政体系。”这也应该是我们“治官”的基本准则。