胡伟：中国的民主政治发展应有顶层设计
内容摘要 社会动荡、社会溃败和社会分裂是中国面临的重大社会问题和危险，而解决这些问题的钥匙都寓于现代民主政治之中，同时中国必须通过民主政治的制度安排摆脱政绩合法性的困境，这些都需要民主发展的顶层设计。然而，民主理论在中国陷入了前所未有的混乱，亟待在普遍性与特殊性有机统一的视野中加以梳理与整合，形成一种非西方式党际竞争的民主理论模式。中国政治改革的顶层设计要走出边缘式的改革，从体制内的“中心”入手，以中国共产党的党内民主为突破口渐次实现中国的民主化，形成中国特色的社会主义民主模式。
关 键 词 民主政治发展 顶层设计 政治体制改革 党内民主
无论从理论上还是实践上，中国的民主政治发展都面临严峻的问题和挑战。在理论层面，目前各种观点鱼龙混杂，是非不清，给决策者和民众造成了困惑，甚至产生了误导。在实践层面，各地的民主试验形形色色，明显带有零敲碎打、各行其是的问题，民主政治建设的科学化程度亟待提高。总的来说，中国的民主发展取得了一些成就，也存在不少误区，在“民粹主义”与“权威主义”之间畸轻畸重而走向非此即彼的两极化，对公民参与的不适当的动员大大超出目前制度化水平的吸纳能力，以及理论上过高的“民主”定位与实际具体制度设计和制度安排严重滞后的矛盾等，都可能会产生不良的后果，而这些问题还没有被充分地认识。政治工程学告诉我们，政治发展是应当也可以进行制度设计的，从而使预期的结果有效达成，进而规避风险，少走弯路。对于中国的民主发展来说，当务之急是进行顶层设计，有目标、有计划地推进我国的政治改革，解决中国社会目前所面临的矛盾、问题和威胁。
中国社会内部面临的三大威胁及其解决出路
目前对于中国民主政治发展的评价，有“滞后论”和“适应论”两种观点。无论是“滞后论”还是“适应论”，其逻辑前提是一致的，即政治体制和民主政治发展应当与经济社会发展相适应。目前中国的状况是有适应的部分，也有不适应的部分。就民主政治发展而言，目前的基本态势是社会民主超前于党内民主、基层民主超前于高层民主、网络民主超前于代议民主、参与民主超前于选举民主，这样一种民主发展的格局存在很多隐患，值得予以理性的分析和检讨。
尤其值得注意的是，近年来国内有一种日渐强大的反民主声音，甚至有种观点认为，对于中国来说“民主化是一个祸国殃民的选择”。本来，“民主是个好东西”是一条不言而喻的公理，但在我国，原本的一个常识性命题却变成了一个扑朔迷离、争辩不清的难题。因此，谈论中国的政治发展问题，不得不首先为民主进行“正名”，弄清中国为什么需要民主。首先必须认识到，民主是社会主义的重要价值，把发展社会主义民主政治作为始终不渝的奋斗目标，是中国共产党向全中国和全世界作出的庄严承诺，也是我国现代化建设的基本战略目标之一。
但光有这样一个认识还是不够的，必须从目前中国社会所面临的深刻的社会问题和社会矛盾的角度深化对这一问题的认识。改革开放以来，中国的发展取得了巨大成就，但也逐步积累了严峻的内部张力和社会矛盾，包括腐败普遍化、贫富两极化、干群白热化、价值空虚化、改革内卷化等。由此，中国面临着越来越大的稳定压力，“维稳”的成本越来越高，从长远来看这个问题不从根本上解决，国家将不堪重负，并会导致严重的财政危机和政治危机。解决这个问题的根本之道就在于把“高压锅”变成“炒菜锅”，至少要多一些“安全阀”和“出气口”，让社会内部的张力能够释放出来，这就意味着要扩大社会的政治参与，特别是要有制度化的渠道，这正是民主政治建设的核心问题。但我们目前通常的做法不是这样，而是把“高压锅”进一步加厚加固，这样成本自然不断升高，但并不能解决根本问题。
进一步说，与目前朝野上下广泛关注社会稳定的问题不同，清华大学孙立平教授提出：我们是不是焦虑错了问题？事实上，对中国社会最大的威胁可能不是社会动荡，而是社会溃败，对前者的误判往往成为治愈后者的障碍。社会动荡的反面是社会稳定，社会溃败的反面是社会健康。社会溃败集中体现为权力失控，腐败不过是其外在的表现。权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量，权钱结合以及由此形成的腐败，从根本上扭曲了中国社会发展的进程，腐败已经处于失控和“不可治理状态”。那么，如何解决这一问题呢？他提出要对过去30 年的改革进行总结和反思，以此作为发展的新起点；中国的改革先天不足，其根本缺陷是没有一种真正的走向新文明的价值目标；改革的真正意义是汇入人类发展的主流文明，市场经济只是其中一个有限的部分，而这个过程其实远没有完成。那么，新文明的价值目标是什么？尽管孙教授没有明确指出，但民主政治一定是其题中之义，政治改革一定是其必由之路。
如果说与对“社会动荡”的担忧不同，“社会溃败”论的确在一定程度上点到了中国目前的要害问题，那么笔者还想提出一个新的巨大威胁，即“社会分裂”。随着城乡发展不平衡、地区发展不平衡、经济社会发展不平衡的凸显，利益结构分化不断加剧，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，于是出现了贫困者与暴富者、有权者与无权者、得益者与失益者不断加剧的裂痕。更为严重的是，这种裂痕在近年来开始反映到政治意识形态领域，形成了“左”与“右”的尖锐对立，两者不共戴天，不仅在知识阶层形成对峙，而且逐步扩展到整个社会，并影响到政治高层和政策走向。值得注意的是，这种“左”与“右”的对立日益白热化，已经发展到结党结社的程度。目前，由于种种原因，中国社会“左”与“右”的分野已经到了难以弥合和驾驭的地步，整个社会正在走向分裂性失控。而在民主制度缺失的情况下，双方无法正常沟通，而是采取零和博弈甚至负和博弈的方式进行对决，形成恶性循环，造成更大程度的社会分裂。社会动荡、社会溃败、社会分裂———这就是中国当前和未来所面临的重大社会问题和危险。而解决这些问题的钥匙，都寓于现代民主政治之中。
问题在于，目前我们对于这一问题的认识还很不充分。以往我们集中精力发展经济，后来发现单纯的经济发展不能解决所有的社会问题，于是提出了和谐社会建设的命题，把民生放在重要地位，近年来又提出了社会主义核心价值体系建设和文化大发展大繁荣。在中国特色社会主义建设的总体布局中，经济发展、社会发展、文化发展乃至生态文明建设都提上了重要的议事日程，唯独政治发展少有人问津，这就形成了“短边效应”。而且，政治发展和民主制度对于解决社会矛盾和问题尤为关键，其作用是经济和民生所无法替代的。如果政治发展跟不上，民主滞后，利益表达和政治参与的渠道堵塞，社会内部的张力就无从释放，各种矛盾和威胁也难以化解和消除。我们往往有一种认识误区，认为只要经济发展了，民生改善了，社会就稳定了。实际情况并非如此简单，况且民生问题的有效解决也离不开民主，国际上的一般经验基本是先民主化后福利化，至少要同步进行，其逻辑顺序值得三思。上述问题换一个角度，可以从有效性与合法性的复杂关系得以进一步审视。
合法性 VS.有效性：如何走出政绩合法性困局？
合法性与有效性的关系，是一个值得关注的理论和现实问题。所谓“合法性”，是指民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。所谓“有效性”，是指政治体系在大多数民众及集团中满足其基本需求的能力。合法性一般可以从多种途径获得，包括意识形态、个人（魅力领袖）、政治结构与体制、传统等；而有效性主要依靠的是政府绩效或者政绩。目前有些人把合法性理解为政权的合法地位，因而拒斥合法性这一概念在中国的使用，认为中国不存在政治合法性的问题，这实际上是一种误解。
另一种更为深刻的误解，是把有效性视为合法性，或者认为有效性必然带来合法性。人们在合法性的问题上往往存在一个认识误区，即认为只要政府能够促进经济增长并改善民生，满足人民的生活需要，就能够维护自身的合法性。这实际上是把合法性与有效性混为一谈，而有效性并不具有合法性所蕴含的道义和信念力量。政治学家李普塞曾对政治体系的有效性与合法性加以区分并进行了相关分析，结果表明合法性与有效性之间是一种非线性的关系：除了合法性与有效性同时存在和同时缺失的情况外，还发现一个国家有效性高但合法性低或有效性低但合法性高的情况，这说明有效性并不一定带来合法性，而合法性也不必然需要有效性。中国改革开放前后的社会政治生态就生动展示了合法性与有效性这一非线性关系。当然，政治体系的有效性与合法性之间也有一种正相关性，正像有学者所说的，如果政治体系能长期满足成员的需要和利益，也可赢得统治的合法性；同时，即使一传统的政治体系完全拥有统治的合法性，但如其长久以来表现得昏庸无能，亦会慢慢蚀耗其统治的合法性。只是，合法性的来源包括意识形态、传统、法理、结构和个人品质诸方面，其中非物质因素发挥着关键性作用。
现阶段，我国的民主政治发展、政治体制改革和党的建设，在根本上是一致的，它们所面对的也是同一个问题———如何维护和保持政治的合法性。有关研究表明，在不少发展中国家特别是威权体制下，合法性通常与政绩纠缠在一起，也就是说合法性维系在执政者的政绩特别是经济绩效上面，只有高经济增长率才能换得民众对政治统治的支持和认可。由此必然的结果是：政绩的不足特别是经济危机就必然导致合法性危机。问题恰恰在于，经济总会有起有落，任何一个政权都不可能持久地保证经济的持续增长，更不用说是永远了，因为经济发展有自己的规律和周期，它通常是不以执政者的意志为转移的。所以，把合法性与政绩挂钩就必然要产生政治上的危险，一旦经济上出现大的滑坡和危机，无论是否执政者有责任，都会导致合法性的丧失，最后引起政治统治的崩溃，由此形成了亨廷顿所说的“政绩合法性困局”。政绩与合法性的联姻犹如一把“悬顶之剑”。［1］
令人担忧的是，这把“悬顶之剑”已经悄然出现在中国社会之上。改革开放后，伴随着现代化的推进以及文化的世俗化和国家的法制化，意识形态和领袖个人魅力因素的作用受到不可避免的削弱，合法性开始越来越多地依靠政绩特别是经济增长，“给人民以实惠”成了保持稳定和秩序不可缺少的杠杆，甚至是基本的杠杆，经济增长已成为当前维持合法性的一个关键途径。于是中国目前也逐渐陷入到了“政绩合法性困局”之中。如果经济上出现了偏差和滑坡，就会直接威胁到基本的政治秩序。
既然来自政绩的合法性可谓是一把“悬顶之剑”，那么出路只能是靠制度创新来汲取和维持合法性。政绩与制度相比，政绩是暂时的、不稳定的；而制度是长久的、稳定的。制度比政绩更可靠。目前世界各国能够比较成功地、长久地解决合法性危机的办法，就是依靠一种巧妙的“民主政治”的制度安排。这种制度安排一方面把领导人的选择权赋予民众，从而解决政治支持和认同问题；另一方面，更为关键的是把统治秩序与具体的统治者分开，合法性由统治秩序（制度）提供，而政绩则与具体的统治者相关联，从而使合法性与政绩脱钩。政绩不好，人们只会对具体的统治者产生怀疑，重新选择领导人，而不殃及基本的统治秩序。这样体制永固，国家也就能够长治久安。人们通常把这种制度安排的有效性归功于以多党竞争为表象的民主制度，即认为政党的轮流执政可以让人们所不满的掌权者下台，从而平息民怨，转移视线。但实际上问题的关键不是多党竞争，而在于通过领导人的选举和更迭把统治秩序与具体的统治者分开。多党制只能说是这种制度安排的一种途径（尽管从经验上看是一种比较普遍的途径），而在多党制之外理论上还应有其他途径。
当前需要探讨的是，在保障共产党执政地位的前提下，中国可以采取的民主制度的具体形式和途径是什么。这是一个顶层设计的问题，需要在理论上予以回答。
民主之殇：当下中国凌乱的民主政治主张
遗憾的是，在当前的中国，不仅对于民主是好是坏争论不休，而且对于什么是民主以及中国需要什么民主在学界内外也是众说纷纭，凌乱不堪。民主理论在中国陷入了前所未有的混乱，不但起不到指导实践的作用，反而产生了诸多误导；民主实践更是无所适从，五花八门，收效甚微，陷入了巨大的困境。
目前，学界内外关于中国民主政治发展的理论主张和流派众多，各执一词，缺乏共识。概括起来，至少有自治民主 （重点是推进村民自治和基层自治）、宪政民主（重点是加强人民代表大会的权力）、党内民主 （重点是以党内民主为突破口带动国家民主）、经济民主 （重点是实现劳动者参与生产决策并分享经济成果）、法治民主（重点是先推行法治再实行民主）、行政民主 （重点是通过行政民主化推进政治民主化）、社团民主 （重点是发展公民社会作为民主的基础?点击此处阅读下一页)
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