蔡霞：推进宪政民主关键在党症结也在党
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● 蔡霞
作者按：宪政民主是当代世界政治文明的主潮流，是中国特色社会主义政治发展的必然方向，但是有些人依旧陷于抽象姓社姓资的概念思维，提出种种反对宪政的荒谬观点。今天，要不要宪政关系到中国社会能不能和平推进民主进程，关系到能不能真正实现、保护每个公民的基本人权，关系到我们这代人及子孙后代的命运。就此我把2009年写成的这篇文章重新发出来，通过回顾总结历史的经验教训，期望与大家共同深入思考宪政问题，坚持民主、坚持进步，切实推进中国特色社会主义政治的健康发展。
30年的改革开放使中国社会发生了全面的深刻变化，经济社会的快速发展越来越凸显出政治改革的紧迫性。早在上个世纪80 年代初邓小平就提出了改革党和国家领导制度的问题，到1986年邓小平在2 个多月时间里连续多次谈到国家政治体制改革问题，指出如果政治体制改革不进行，经济体制改革也是完成不了的。然而，从上个世纪90 年代以来，我国的政治体制改革始终停留在行政体制改革的层面上。事实表明，行政体制的弊端与缺陷根子不在行政本身，而在于政治权力结构及由此而定的权力体制与权力运行机制问题，深化政治改革事实上无法回避。邓小平曾经说过：中国的问题关键在党。现在看，由新中国的建国路径及中国共产党的长期执政所决定，能否有效地推进政治改革，关键和症结都在于执政党。本文尝试侧重从中国共产党执政后对建立民主政治体制机制的探索与认识的角度，对新中国的民主宪政建设问题作一粗浅分析。
一、中国共产党追求宪政民主的探索与坎坷
新民主主义革命时期，建立一个人民民主的新中国是中国共产党的奋斗目标，并且党当时在抗日民主根据地有了初步的民主实践。执政之后的六十年，中国共产党一直在探索人民当家作主的民主宪政体制机制。然而，六十年探索走的非常艰难。
1、 革命战争时期中国共产党对人民民主的追求和初步实践
从1840年国门攻破开始，中国人就在学习现代文明，以立宪民主为核心努力建设一个现代国家，但中国的战乱不时打断这一进程，可谓百年跋涉，进路坎坷。从清末立宪到1949年，中国的二波宪政建国努力都没有成功。用著名学者秋风先生的话说：“第一波建立现代民族国家的努力是清末新政与共和革命。……现代立国事业的第二波努力是抗战建国。[1]”尽管第一波建国努力随着孙中山革命失败、军阀势力蜂起而未有善果，但民主、共和、宪政、自由的思想已经植入中国的思想界，成为后来一切争夺中国政权的政治势力的政治标榜。
抗战期间，中国共产党与国民党成为对立的两大政治力量，占据中国政治舞台的中心，中国能否建设成为现代的宪政民主国家，这两大党起着至关重要的作用。国民党尽管企图继续一党专政的统治，但迫于全民族团结抗战的强大社会压力，不得不“容纳包括共产党在内的其他党派参政”，逐步转向筹备宪政。
中国共产党将人民民主写在党的旗帜上，作为党领导人民进行革命的政治纲领之一，这就是新民主主义的政治纲领。当时中国共产党对人民民主有一系列的明确主张。毛泽东同志在1940年就指出：“宪政什么是呢？就是民主的政治”[2]。中国共产党真心实意地继承孙中山先生的遗愿，继续推进孙中山先生未尽的事业，毛泽东指出“什么是新民主主义的宪政呢？……讲得最好的是孙中山先生<中国国民党第一次全国代表大会宣言>里的话。那个宣言说‘近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，成为压迫平民之工具。若国民党之民权主义，则为一般平民所共有，非少数人所得而私也’。‘为一般平民所共有，非少数人所得而私也’，就是我们今天所要的宪政。这样的宪政也是抗日统一战线的宪政”[3]。中国共产党在抗日根据地对新民主主义的宪政有初步的实践。1940年3月，毛泽东为中共中央起草对党内的指示明确指出，根据抗日民主统一战线政权的原则，在人员分配上应该规定为三三制；抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。其组织形式，应是民主集中制[4]。毛泽东同志在论及抗日根据地的人民民主时指出：“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由，在中国境内，只有解放区是彻底的实现了”[5]。 中国共产党在根据地努力实现民主政治的基本原则和做法，受到当时国内外进步记者、民主党派、进步人士的赞赏，他们说中国的民主在延安不在西安。
抗战胜利后，人民希望和平，国共两党举行了重庆谈判，但终因政治意识形态的极端化致使谈判破裂，内战爆发和平建国的努力终告失败。
从清末到1949年的五十年，尽管连年战乱，中国的民族资本在夹缝中获得了一定的发展，现代市场经济有了一定程度的发育，各民主团体与社会力量逐渐生长、现代民主政治法律思想初步传播；同时中国共产党抗战期间奋斗牺牲、促进民主所做的努力赢得了人民的信任，这为中国共产党在第二次国内战争结束后联合各民主党派建立新民主主义政权准备了基本条件。
2、 中国共产党执政后对健全宪政体制的艰难摸索
中国共产党追求民主的愿望是真诚的，执政六十年来不懈探索建立健全人民民主的政治体制机制。但由于党对民主政治的认识比较粗浅，甚至在某种意义上说还很原始，因此如何将民主政治从原则口号变为国家政治生活中的基本制度、运行机制，乃至于成为基本生活方式则非常艰难。中国共产党六十年的摸索有良好的开端，有严重的曲折，有深刻的反思，也有改革开放以来的实践创新。
先看宪法的修改。
宪法是一国根本大法的宪法，宪法高于任何法规，更高于政策规定，宪法的拟订与修改须要体现和保障全社会各个群体、各个党派的普遍利益和意志。我国宪法制定与修改中存在的最主要问题就是宪法的修改常常为当时的政治意志所左右。
比如，从1949《共同纲领》到1954宪法的变化，有其历史进步的一面，也有不容忽视的缺陷。中国共产党在新民主主义革命时期明确提出，革命胜利后的中国将是一个新民主主义的社会阶段，要建立多党联合执政、人民民主的新民主主义国家政权。这个政治主张是符合中国实际情况和社会发展客观规律的，也是一切爱国民主力量的共同愿望。因此，中共在1948年提出召开新的政治协商会议共商建立新中国时，获得了各民主党派和社会各界进步力量的热烈响应。1949年中国人民政治协商会议召开，制定了《共同纲领》。
《共同纲领》只是起着临时宪法的作用，随着时间情况的变化有必要制定新的宪法，中国共产党领导起草了五四宪法。五四宪法总体上坚持了《共同纲领》关于人民民主的核心原则，但也有自己的缺陷。由中国经济文化发展的客观水平所决定，革命胜利后中国将至少要经历15年到20年时间的新民主主义阶段，然后才能发展到社会主义阶段。由于中国共产党的最高领导人毛泽东急于从新民主主义过渡到社会主义，在起草五四宪法时就把这一意志贯穿其中，使加快向社会主义过渡的政治意志和执政党随之推行的一系列政策、做法获得了宪法依据和法律支持。就当时中国的社会发展水平看，很快制定属于社会主义宪法范畴的五四宪法，实际上超越了社会发展的客观阶段[6]。同时，从文字字面上看五四宪法对国体性质的表述与《共同纲领》似乎只是细微的修改[7]，但这一细微修改一方面使国家政权不再是“中国工人阶级、农民阶级、资产阶级、民族资产阶级以及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权”，而成了中国共产党一党执政的政权；另一方面事实上开始改变中共党和其他民主党派之间在革命战争期间建立起来的多党真诚合作关系。上个世纪五十年代中期以后，随着国内政治气候的变化，各民主党派与爱国民主人士逐步被从政府系统中排除出去，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度遭到严重的损害。尽管改革开放以来，中国共产党领导的多党合作和政治协商制从理论到实践有了长足的进步，但是还没有完全清除和克服上个世纪五十年代以来“左”的政治对党际关系产生的损害和影响。
又如，文革期间在极“左”思潮指导下的修宪，直接毁坏国家民主宪政的体制。五四宪法确立了全国人民代表大会是国家的最高权力机关，而在七五宪法里却规定“全国人民代表大会是党领导下的最高国家权力机关”，直接规定了执政党的权力和地位都高于人民代表大会。这不仅违反民主政治逻辑，也是背离中华人民共和国民主宪政体制的，到八二宪法时对这点作了纠正。为了坚持执政党的领导地位，八二宪法序言中规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路。”同时八二宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”但“应当承认，由于很长时间以来，人民代表大会及其常务委员会的工作都是在极不正常的状态下进行的，特别是如何在社会主义民主宪政模式下健全人民代表大会制的理论研究几乎是一个空白”[8]，直至今天人民代表大会制的理论和实践研究还很薄弱，因而党内有一些人至今仍然习惯于把人大当做党（在党内民主不足的情况下，党内少数领导干部就成了“党”）领导下的机关，用“党的领导”名义操纵人大。
此外，还有至今被许多宪法学者诟病的“政策性修宪”问题。改革开放以来，中国社会处在快速而深刻的历史性变迁过程中，作为对社会变革进步成果的反映、肯定和维护，宪法的修改是必然的。从维护宪法权威性的角度看，作为一国根本大法的宪法，必须保持一定的稳定性，因此修宪必须慎之又慎。如果涉及到国家基本制度的重大变动、公民基本权利变更等重大问题等，则宪法作制度性的修改是完全必须的，例如2004年修宪写进了国家依法保护公民个人合法的私有财产的制度性内容。但是，改革开放以来我国宪法几乎每隔5、6年就做一次修订，政策性修宪的特点十分明显。尽管政策性修宪有其积极作用，但其消极影响也不能不引起重视。早在10 多年前我国著名的宪法学者蔡定剑先生就指出过：“过去我国的政治家和制宪者们把宪法仅仅作为实现党的路线和政策目标的措施和手段看待，随着路线和政策目标的实现或者改变，宪法也随之一个个过时”[9]。这就会反过来引发更多更频繁的修宪，使政策变动与宪法修改陷于相互的恶性循环中，而这一状况至今还没有较好的改观。
再看国家政治体制的四次变动。
1949《共同纲领》被称为“人民革命建国纲领”，它所阐明与构建的人民民主国家体制，既不同于资本主义民主政治的英美国家、又不同于苏联社会主义国家。《共同纲领》第12条对新中国的政体做了明确的规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”由于当时还不具备全国普选的条件，《共同纲领》又规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”；“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”根据《共同纲领》产生的中央人民政府委员会、政务院及政务院各部、委员会的组成人员，基本上是中国共产党与各民主党派、无党派爱国民主人士成员各占一半，很好地体现了新民主主义联合政府的性质。在实际运作中，毛泽东等中国共产党的领袖和中共政治局委员的主要领导人都同其他民主党派人士一样，通过选举进入国家政权体制——中央人民政府委员会及政务院，在国家体制内从事国务决策活动。
根据1954年宪法构建的国家体制和机制，一方面建立起我国的根本政治制度——全国人民代表大会制度，另一方面很明显地模仿前苏联，存在较大的缺陷。主要的有：一是人大不能充分履行职能。中央设人大常委会，但地方人大不设人大常委会，地方人民委员会实际作为政府行使行政职能，没能合理划分国家政权机关的决策权与行政权。二是没能解决执政党的主要领导人在国家体制内领导决策国家重大问题的路径，执政党内在党的系统和在政府系统工作的高层领导人之间发生意见分歧时，缺乏在国家体制内协调沟通的制度通道，由此党的主要领导人以加强党对政府领导的名义，将国家事务放在党内决策，逐步使政党取代国家，形成以党代政、党政不分的执政体制和机制。由此，尽管1954年宪法搭起了社会主义宪政体制的框架，但是没有能健全宪政民主的正常运作机制。这就导致了我国社会主义宪政体制逐步扭曲变形，执政党在领导国家建设中的矛盾不断积累而难以解决，最终只能以党内危机、社会危机的形式爆发出来，(点击此处阅读下一页)
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