爱思想 | 史成虎 张晓红：当代中国政治体制改革的困境与进路

　　摘要：当前，我国政治体制改革所面临的难题是在６０多年的政治制度发展过程中形成的路径依赖现象，也就是我国具体政治体制在变迁的过程中对核心制度的高度依赖。这种依赖一方面使好的政治制度得以延续，可以为其以后的政治发展提供一个基本的模板和发展指向，另一方面它可能使一个坏体制“顽强”地生存下去，要改掉它比建立一个新的体制还要艰难。我国政治体制改革要取得突破必须实现政治发展的路径创造，在党政关系、改革理念和权力制约等方面为我国的政治体制改革寻求有效的路径。

　　关键词：政治体制改革；路径依赖；路径创造；收益递增

　　自１９７８年以来，我国经济体制改革已经进入“而立之年”，取得了较大的成果。然而，相对于经济体制改革而言，我国的政治体制改革却显得较为滞后。随着经济体制改革进入深水区，深化政治体制改革业已进入当前改革的主流语境。与此同时，深化政治体制改革也陷入了“改什么”和“如何改”的困境。近年来，学界从不同的视角分析了政治体制改革所面临的问题，并提出了许多解决的办法。纵观学者的分析以及给出的破解之道都有一定的道理，但大多数学者都是从影响我国政治体制改革的内外部因素来寻找产生问题的原因，而少有从政治制度本身的属性特点来分析政治体制改革所遇到的困境并给出应对之策。从制度主义视角看，新中国成立后的政治发展，具有明显的制度变迁的痕迹，其制度主义取向十分显著。作为新经济史学派的代表，格拉斯·诺斯认为，某种制度即使是低效的，政府也会对这种低效率的制度加以维护，因为制度存在路径依赖的现象。路径依赖理论的提出是政治学研究的一场革命，为一些具有制度主义取向的制度变迁提供了一个崭新的解释和探究的视角，使从事政治研究的学者们又多了一个研究制度替换的原因、过程和结果的新的工具。本文试着用路径依赖的理论对具有显著制度主义取向的当代我国政治体制改革所面临的困境和破解之道给出分析，以飨读者。

　　一、当代中国政治体制改革的困境：路径依赖

　　路径依赖理论是一门跨学科的前沿课题，最先运用于生物学领域，后来运用于科技领域中技术变迁的理论研究之中。所谓路径依赖，一般是指：“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径’，制度变迁只能按照这种路径走下去。”［１］在制度经济学中，路径依赖分为两种不同的向度：良性路径依赖和恶性路径依赖。前者是指制度初始状态较为合理并能随着环境的变化而进入一种良性的循环轨道，从而促进了经济增长，实现收益递增的效果，并产生路径依赖的正效应；后者是指由于初始制度设计的不合理，导致其在变迁中沿着错误的路径渐行渐远，直到进入了路径循环的“闭锁”状态而难以自拔，使得经济发展缓慢，甚至停滞不前，也使其他良性制度安排被排除在外，它严重迟滞了社会的发展，从而产生了路径依赖的负效应。

　　路径依赖不仅存在于技术变迁和经济发展的进程之中，而且也存在于政治发展的过程中。这是因为政治制度也会出现收益递增以及政治市场也存在发育不完全的市场。政治制度的收益递增是由政治的集体性、复杂性、强制性和不对称性等特点所决定的。政治制度的自我强化使得制度变迁过程中更优的制度很难实现对旧制度的替换。政治制度变迁中的路径依赖表明政治发展存在着惰性，表现为：当某种政治制度沿着某个既定的方向发展下去，其规模也会不断扩大，如果对其发展轨迹进行改变代价必然十分高昂，即使另一种政治发展道路是更优选择，但基于初始制度的选择，新制度也会遭到扼杀。总之，路径依赖理论强调对初始制度的选择，也就是说在路径依赖理论中历史是至关重要的，时间安排的不同和顺序的变化会导致不同的结果。这是一种基于路径依赖理论的新型历史观，尽管它存在诸多缺点，如难以预测未来，无法对经验进行验证，难以合理解释内生性制度变迁等，但它为我们分析制度替换提供了一个崭新的分析手段，尤其在分析我国当代政治体制改革时，这种分析视角更是发挥着独特的功能。

　　（一）收益递增与当代中国政治制度的初始选择

　　制度的初始选择是路径依赖理论的重点，因为将来可能的选择会受到历史选择的影响。制度初创时的性质或称结构性价值偏向决定于不同行动者之间的博弈，制度的性质取决于不同行动者之间的实力对比，不同行动者在制度架构中既得利益格局的形成也由制度初创时的结构性价值偏向所决定，并且影响着将来可能的制度变迁。由于政治市场的不完全性，不同行动者所享有的政治资源和既得利益是不平等的。具有较强的行动力、享有较丰富的政治资源和获得较多的既得利益的行动集团就会处于强势的地位，其他行动者之间因为自身的弱势地位而陷入了“集体行动”的困境，不能对强势集团进行有效的约束，使得原设的制度成为强势行动集团“精心设计的改变博弈形式的产物”［２］。弱势行动集团迫于压力只能接受这种初选的制度。按照西方经济学中“经济人”的假设，政治活动的参与者具有“经济人”的本质特征，作为独立利益的追求者，强势行动集团在制度初创时会动用各种政治资源，以自身的利益为优先来选择初始制度，这种制度框架必须保证能使自身利益最大化，并在这种制度架构中实现社会资源配置的模式化和固定化。

　　改革开放以来，中国的政治制度变迁的革命性是显而易见的，其后果也十分重要。新民主主义革命胜利后，通过暴力方式走上执政地位的中国共产党以苏联政治制度为模板建立了以自己为唯一执政党的高度集权的政治体制，同时也构建起了全能型的政治社会关系模式，这是新中国政治制度中最核心的制度，它决定了国家权力（最为重要的政治资源）在不同行动集团之间的原始配置。最重要的是，在制度的初创时期，制度机构就出现秩序化的倾向，即某一行动者只要进入这一初始的制度架构中就能受益，成为既得利益者。当初选的政治制度随着外界环境的变化而发生转型或外围结构出现微调时，他们可能发展成为强势行动集团，并且个体行动者不但在思想上会为该种制度辩护，在行动上也会自觉维护该种制度的秩序，从而使他们日益成为这一精英机制的主要组成部分。与此同时，一些从其他精英机制中脱离出来的行动者或者社会上的“自由人”进入这种政治结构内时，不得不转换角色，由“自由的言说者”变得“入乡随俗”了，在忠诚与利益的权衡中逐渐被同化。这一过程中，制度所具有的超强自主性和自我实施性特点一览无余。毋庸讳言，在当今中国政治制度中，这种以暴力为主要方式构建起来的初始制度架构仍然处于核心地位，并表现为明显的路径依赖特征。建国６０多年以来，中国共产党之所以能平稳度过各种危机，保持执政党的合法地位，就在于这种初创的制度架构使其拥有丰富的政治资源和实际优势，在应对各种矛盾和问题时游刃有余，尤为关键的是它可以合法地垄断合法的政治组织，对于其他的政治组织，尤其是非法的、有可能危害社会稳定和挑战政府权威的政治组织（如法轮功组织），中共能够时刻保持高压的态势。所以，１９７８年以来，任何政治体制改革都必须以这一最核心的初创制度架构为前提，任何企图避开这一制度的行动注定不会成功。

　　在政治制度创建和发展过程中，政治体制改革非常重要，因为政治要为经济服务，经济关系发生变化，政治体制也应做出相应变革，否则会迟滞经济的发展。但是，在具体的政治制度结构内，因为不同的行动者在个人喜好、观念、社会地位等方面有所不同以及他们处于不同的利益格局，使得他们做出的行动并不完全符合所有个体的利益，因此，当政治制度在履行强制性配置资源和利益的基本功能时，就面临着“两难”的策略性选择，即寻求公共利益最大化还是实现少数政治精英的利益最大化，能否做到两全其美呢？公共选择理论给出了否定的答案。因为政治过程的行动者是作为独立的“经济人”面目出现的，追求自身利益的最大化是他们始终不渝的目标，而不是扮演“道德人”的角色去追求公共利益最大化。纵观３０多年我国政治制度的演进轨迹，可以发现，最重要、最核心的政治资源仍然掌控在政府手中，由于政府权力不能受到有效监督，所以，当前无论是作为政治系统核心的党和国家，还是系统内个体行动者都有一个共同的首选目标———追求政府利益最大化。但难题出现了，二者之间的目标虽然一致，又不可避免地产生对立：作为政治的组织机构，党和国家（尤其是最高层组织）为了维护自身的权威和提高政治存在的合法性，在不断巩固中共领导地位的同时，需要对政治组织进行适时调整和改革，发挥其公共职能的作用，以实公共现利益最大化。这种政治体制既是为了实现收益递增的预期，也是为了迎合民众的期许。但这又与制度架构内一些人的利益诉求相悖，遭到了他们强烈的抵制。我国政治体制改革一路走来，虽然也取得了一定的成绩，如技术官僚的构建、废除领导干部终身制等，这种制度架构的外围调整和内部要素的轻微变动，也引起体制内一些人的不少诟病，甚至抵制，因为这种改革没能满足他们实现收益递增的预期，甚至使他们利益受损，改革一词表面上也进入他们的主流语境，但他们嘴里喊着“改革”，行动上却表现消极，维持现状才最符合他们的需求。

　　（二）当代中国政治制度在收益递增的驱动下自我强化

　　建国以后，党和政府利用掌握的丰富的军事资源和强大的政治力量，对绝大部分社会资源和权力实行垄断。１９７８年以来，党和政府通过不断推进的改革将原本属于社会的权力和资源交还给社会，但核心权力、关系党的生存和发展的资源以及政治战略性资源仍然牢牢掌控在自己的手中，中国政治制度呈现的这种强大的刚性特征是应对各种对关键性制度挑战行动所必须具备的制度属性。当然，这种刚性的制度属性需要党和政府的体制具有自我发展的能力，包括更新组织的能力、建设和同化的能力、学习能力以及应对各种危机和挑战的能力，否则难以克服路径依赖的“惰性”，最终可能成为破坏政治体制的核心要素。

　　从政治制度架构的内部来看，我国是以党治国的体制，在国家政治的核心制度中，关键性的组织和资源由党和政府控制着，其途径是通过组织利益化（如党管干部）来实现，这称为同化机制，它所具有的控制力远比道德教化更有威力，个体官僚在同化机制的作用下不断加强对党组织的依附和追随，保证了个体的行动在价值取向上与政治组织的基本要求的一致性，一般不会出现与政治组织基本价值取向不同的个体行动，因为这需要个体行动者付出较高成本和具有高尚的道德素养，即使出现某种偏离“航向”的行为，也是个别的行为，难以形成集体的意向，更不可能改变整个组织的基本价值取向。进入体制内的个体行为和思想已经被附着在既存的制度架构中，寻求最大化的利益成为其共同的目标。需要指出的是，随着市场经济体制的建立，以权寻租等权力腐败以集团和群体的形式加速向外扩散，这是政治制度中具体体制不完善导致的结果。少数行动者利用体制的漏洞通过非法手段寻求正常收益以外的高额报酬，这种与政治组织基本价值取向相反的行动，是威胁政治制度稳定和可持续发展的最可能的核心要素。

　　３０多年来，我国政治体制改革是在较强的结构性制度依赖的背景下进行的，改革也取得了一定的效果，如扩大党的执政基础、吸纳社会文化精英和社会贤达进入体制之内、党内上层领导职位继承制度化、加强党内监督和党内民主等。但政治体制改革又难以适应经济改革的需要，并且从已经实行的改革来看，它是以既存的体制为前提的，呈现出一种“内卷化”的倾向。所谓“内卷化”是指改革对“传统的基本运作模式更加坚持，着重内部的细致与修饰，以及琐碎的技术与重复运作，所显现的是一种社会或文化模式，在发展到某种确定的形式以后便停滞不前，或无法转化为另一种高级模式的现象”［３］。这种“内卷化”的制度变革往往强化了现存政治制度具体体制的路径依赖，使得低效率的体制难以及时克服，改革的效果有限，如当前政治体制改革的重心还基本上徘徊在行政体制层面，法制改革更多偏向经济立法，多年的政治体制改革某种程度上被法律改革所代替，依法治国侧重于“依法治经”，人事制度改革还停留在“铁饭碗”时代，党政关系难以界定，等等。

　　从政府与社会的关系来看，改革开放以来，由于政治体制内外环境的变化，促使党和政府与社会的关系由“全能主义”过渡到“权威主义”。随着社会经济的日益活跃，利益主体多元化的趋势日益明显，社会阶层分化日益加剧，不同阶层要求分享更多政治权力的呼声越来越高，党和政府本着与时俱进的原则对他们的利益诉求采取不同的策略，如对中等收入者阶层和文化领域的知识精英实行吸纳的政策，(点击此处阅读下一页)