摘要: 长期以来，宪法法律在治国理政的行为规范体系中的定位模糊不清，这已经严重影响到我国依法治国基本方略的实施。我国的宪法法律是中国共产党领导制定的，她集中反映了最广大人民群众的根本利益，其本身就具有鲜明的政治性与人民性。我们必须始终尊崇宪法法律至上的理念，紧紧倚重法治化的手段，执意追求宪法法律实施的效果。“只服从法律”，应当成为我们每一个执法官员、司法官员以及其他法律职业人毕生的不懈追求。
关键词: 治国理政 宪法法律至上 法律效果
宪法法律在治国理政中应当处于至高无上的地位，应当具有绝对的权威，似乎是不言而喻的。但是，在我们这样一个没有法治传统的国度里，为数不少的当权者会将宪法法律看成是可有可无的东西。即使是到了改革开放30年以后的最近几年，依宪治国、依法治国的理念并没有被普遍接受，宪法法律经常被作为实用工具，其实施的效果也是相当的不被重视。由于表面上看起来是一些概括全面、而实质上是一些似是而非的口号非常流行，人们对一些基本概念的认识本该清楚的变得模糊不清了，对一些基本问题的判断本该理智的变得含糊其辞了。在举国上下学习宣传贯彻党的十八大精神的背景下，为了宪法法律在治国理政中能够发挥应有的效能，本文试从治国的理念与原则，实行法治的方式与手段以及法治追求的目标与效果等方面做出反思和论证，以求正本清源，科学把握。
一、党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，究竟谁至上？
党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上，简称“三个至上”，据分析，它是针对西方国家“宪法法律至上”观而提出来的，以此纠正所谓的我国学术界和法治实践的错误倾向。在一些人看来，这些错误倾向包括：不问“姓社姓资”，不讲我国宪法法律的社会主义性质和为党的事业和人民利益服务的职能，只讲抽象的“宪法法律至上”[1]。由此推理，讲“一个至上”是姓资，是抽象的，是片面的，讲“三个至上”就是姓社，就是具体而全面的。有的人还从语言逻辑上进一步证明“三个至上”是能够成立的，说党的事业至上，是针对其他事业而言；人民利益至上，是针对其他利益而言；宪法法律至上，是针对所有法律法规规范而言，这就像讲法院系统中有最高法院，检察院系统中有最高检察院，行政系统中有最高行政机关一样。[2]道理似乎还有很多。在我看来，这些理由都是不能成立的，唯有坚持宪法法律至上，才是我们的正确选择。
党的十八大报告在谈到全面推进依法治国时明确提出，“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。我们讲“宪法法律至上”，有利于牢固确立领导干部的法治思维，有利于切实提高我党的执政能力和水平，有利于宪法法律在我国经济、政治、文化、社会和生态文明建设中发挥积极的作用。
能否将宪法法律置于至高无上的地位，是衡量领导干部是否具有法治思维的一个重要标志。我们所讲的法治思维，就是凡事能够首先想到法律的一种思维方式，这是领导干部（老百姓通常称其为“官员”）必须确立的一种办事理念。为什么要对领导干部提出这样的要求呢？其实道理很简单，官员是人民的公仆，是为人民服务的，其行为必须依据人民的意志，体现人民的利益。为了防止官员利用公权力谋取不当利益，防止官员滥用公权力侵犯百姓利益，人民就有必要通过反映自己意志的法律来约束这些官员。官员必须具有法治理念，是由其自身的公仆地位所决定的。如果一个官员遇事、办事想到的首先不是法律，而是其他什么，其行为方向必然会发生偏离甚至是背离。所以，宪法法律至上不仅要成为领导干部的理念，还要成为领导干部的行为指南和准则。
有人会说，讲“三个至上”不是更加有利于领导干部确立正确的理念，做好公仆工作吗？难道党的事业没有宪法法律重要，人民利益没有宪法法律重要？事实上，我们讲宪法法律至上，就已经将党的事业和人民利益置于其中了，党的事业是将人民的事业作为自己的事业，人民的利益是我们党工作的出发点和落脚点，而人民所期望达到的意愿和目标又已经反映在宪法法律条文中。我们不讲党的事业至上，不讲人民利益至上，并不是说党的事业不重要，也不是说人民利益不重要。要不要放在“至上”的地位与重要不重要是两码事。因为我们所说的宪法法律至上是指治国理政的行为准则和纠纷裁判的依据和标准问题。党的事业，对于一个党员或党员干部来讲是最重要的；人民利益，相对于其他任何组织任何人的利益来讲，当然也是最最重要的，但是这两者不能直接作为我们治国理政的基本理念和行动依据。宪法法律是可以操作的具有法律效力的文件，而党的事业与人民利益如果没有内化为宪法法律规范的话，则仅仅是一个抽象的概念。我们每一个领导干部在自己的工作中，不是将宪法法律放在首位，不是首先考虑自己的行为有无法律根据、如何适用法律，而是先根据自己的主观判断是否属于党的事业、是否符合人民利益，这种思维模式就有些主次颠倒了，这不仅加大了我们工作的成本，而且往往使我们的努力迷失了方向。是否党的事业、是否人民利益，这里有一个由谁判断和判断根据问题。如果任何人都可以根据自己的经验判断，那就没有客观标准。宪法法律已经清楚地明确了操作的规则，就应去找寻现存依据、按现存规则操作。
党的事业和人民利益已经体现在宪法法律规范中，在具体适用这些规范时，党的事业和人民利益仍要放置于宪法法律这个基本框架内来考虑。无论是行政执法还是司法审判，官员在调查事实、掌握真相的基础上，自然要综合考虑适用法律的各种因素，平衡各方的利益。其实，大多数行政和司法要处理的问题只要依法就行了，并不会影响党的事业和人民利益这样的大局；即使少数个案涉及党的事业和人民利益这样的大局，也还是要在符合宪法法律规定的原则下提出解决方案。严格实施宪法法律，就是在完成党的事业，就是为了人民的利益。按照权威学者的说法：“坚持宪法法律至上，实际上就是坚持党的事业至上、人民利益至上；坚持党的事业至上、人民利益至上，也必然要求坚持宪法法律至上，特别是宪法至上。”[3]既然如此，讲“一个至上”，丝毫没有否定党的事业和人民利益的意思。“三个至上”最致命的缺陷在于，为某些人某些组织借口以党的事业或人民利益否定宪法法律规范的适用提供了依据。在现实中，总是有人唠唠叨叨地说：法律不是万能的，法律是有缺陷的。其目的显然不是在追求法律的最大效用，不是在追求法律的更加完善，而是另有他图。宪法法律对己有利就用，不利时就将其抛在一边。在理论上，谁也没有说法律是万能的，法律没有缺陷，有的人老拿此说事，就是要达到一己私利。他们不尊重法律，不敬畏法律，视法律为玩物。如不是，官员滥用权力的现象，有法不依、违法不究的现象就不会像现在人们看到的如此严重。
宪法法律不是万能、宪法法律也有缺陷不能成为否定“宪法法律至上”的理由。宪法法律的根本作用在于让权力受制于权利，让权力服务于权利，从而建立治国理政的基本秩序。有学者指出：法的权威高于人的权威，由法律支配权力是法治的根本。而宪法的内容及其地位和作用，决定了宪法至上是保证权力服从法律，从而实现法治的关键环节。[4]我们说，宪法法律有缺陷，是因为我们认识事物的本质和规律要有一个过程，同时，客观事物本身在发展和变化，人们对于法律的需求也是在不断提升的，已有的规范往往存在不适应的地方。是不是现存的宪法法律规范不能满足需要，就可用党的事业和人民利益至上来替代宪法法律作为行动依据呢？否也。出路是修改宪法法律或制定新的法律规范。宪法法律“不能满足需要”、有缺陷也有一个判断问题，谁来判断？修改旧法或制定新法应由立法机关正式启动（其中执政党也可发挥作用甚至是主导作用）。未经正当程序修改或废除的宪法法律规范，它仍然是党的主张和人民意志统一的体现，仍然是有效的，谁也无权否定。按照一般法理，当宪法法律没有现存规则可以适用时，那就要寻求宪法法律的原则，按宪法法律所确定的基本原则办事；当法律原则也寻求不到时，应当进一步寻求法理、寻求法律背后的客观真理。即便如此，修改宪法法律或制定新法乃是解决宪法法律缺陷的最紧迫之事、最根本之策。
有的学者很天真地为“三个至上”作注解，说什么“三个至上”是辩证统一的整体。在我看来，既然是讲辩证法，既然是一个辩证统一体，就更应该讲“一个至上”，而不是将其割裂为三个。党的事业和人民利益统一于宪法法律之中，用宪法法律来规范党的事业，维护人民利益。习近平同志指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。”[5]这段讲话真真切切，实实在在，其意概括起来就是，没有宪法，党的事业就不会顺利，人民利益就没有保障。宪法应当有权威、有尊严，她是至高无上的。
只有强调“宪法法律至上”，才能提高我们党的执政能力，巩固我们党的执政地位。党的执政地位已经在我国的宪法中得到明确，党的领导有宪法基础。但是党的领导能否坚持，执政地位能否巩固，则不是单靠现有的宪法文字，必须靠执政党的执政能力和维护人民利益的实际行动。执政党的执政能力，首先是依宪执政、依法执政的能力。十八大报告明确提出全面推进依法治国，有五个方面的要求：政党依法执政，人大科学立法，政府严格执法，司法机关公正司法，全社会自觉守法。这里，政党依法执政是新的要求，也是最重要的要求。立法、执法、司法和守法这四个方面是改革开放以来一直所强调的，我们已经有所成就。但是，我们又要看到，立法还很不完善，执法还相当有距离，司法不够独立和公正，公民的法治意识淡薄，对法治的认同度还很低。要改变这种状况，除了继续从这四个方面做出努力之外，更重要的是执政党的努力。提出政党依法执政非常明智。政党依法执政对于立法、执法、司法和守法，对于建立法治的秩序具有决定性的影响。俗话说，上梁不正下梁歪。执政党依法行为，谁还能不依法？！
习近平同志说得好：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”[6]。我们党应如何依法执政？如何体现依法执政的能力？我个人理解，应当在以下四个方面有所作为：
一是善于将我们党的主张和正确政策通过法定的程序上升为国家意志、上升为法律，彻底改变以言废法、以言代法、以政策代替法律的问题。党的领导绝不是个人的领导，也不是少数人以党组织的名义所进行的领导。党的领导是党的方针、路线和政策的领导。党的方针路线和政策是党的意志，要实行有效的领导，就必须将这种意志通过法定的程序上升为国家意志与法律，使他成为可执行可具体操作的法律法规规范。过去用领导人的讲话和指示、党内的红头文件作为工作的规范依据，今后再也不能继续了。在社会主义法律体系已经基本建成的情况下，以言废法，以言代法是绝不能容许的。否则，我党的反右扩大化的错误就会重现，文化大革命的悲剧就会重演。党领导立法，也不是将党内的个别人或少数人的意志强行转变为立法，而是要广泛的发动群众，集中群众的智慧，发扬人民民主，将体现人民利益的意志通过立法程序提升为法律。经过一次立法程序，实际是将党的主张或政策置于公众面前经受一次人民代议机关的检验。党的主张或政策在进入立法程序后，可能会有两种结果：一种结果是经国家权力机关顺利通过或经讨论修改再通过，一种结果是被国家权力机关否定。无论出现哪种结果都应认为是正常的，不必大惊小怪。党的主张或政策不被接受，接下来的工作便是自我反省，提出符合人民愿望和利益的新主张和新政策。按照“党的事业至上”的说法，党的主张如不被接受，那可是“大逆不道”了。
二是我们党要教育全体党员和各级党组织自觉的遵守宪法法律，受宪法法律约束，彻底改变部分党员干部特权意识、滥用权力的问题。“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，(点击此处阅读下一页)
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