六成公务员扎根基层，他们是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。

基层公务员是一个相对概念，对县级单位而言是指依法纳入国家行政编制且由财政经费供养的乡镇公职人员，对地厅级以上单位而言则包括县级和乡镇公职人员，其中后者更被理论界和实务界所接受。

如果说基层政府是国家治理体系的神经末梢，那么基层公务员就是一个个细胞。他们扎根基层，是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。

仅仅“看起来很庞大”

一种较为普遍的说法是中国“官民比”高达1:26，即每26个纳税人供养1名公务员。事实上，上述说法将国有企事业单位管理人员和专业技术人员、机关工勤人员以及离退休干部都纳入公务员范畴，扩大了统计范围。
严格意义上说，截至2012年底全国公务员总数为708.9万人，同时期中国大陆总人口135404万人，因此真正的“官民比”为1:191。同期，这一比例在英国为1:118，印度为1:109.5，俄罗斯为1:84.1，新加坡为1:71.4。

具体到基层，新一轮乡镇机构改革强调精兵简政、严控编制，目前基层公务员约占公务员总数的60%。乡镇和街道办一般会内设党政综合办、经发办、城建办、社会办、综治办等工作部门，以及人大、妇联、团委等党群机构，加上派出所、工商所等“条管部门”，公务员编制在100名左右。

与全国乡镇平均管辖人口1.5万相比，基层政府的规模并不如人们想象的那么大，“一岗多职”和“一员多能”的现象较为普遍。由于行政编制由省编办统一管理，地方就不得不根据自身财力聘用事业编制人员和合同制人员，即所谓的“地方军”。

九成公务员是科级以下干部

理想状态下，一名基层公务员从普通办事员晋升到副科级干部，需要8年；从副科晋升正科需要3年；从正科晋升到副处需要7年；从副处晋升到正处，同样需要7年。

据此推算，某22岁大学毕业生考取公务员，47岁晋升正处级领导职务，在正处岗位干10年转为非领导职务后退休。除极个别人可能成为副厅级干部外，上述路径是基层公务员可以期望的最佳政治生涯。然而在现实中，大部分基层公务员是在办事员和科员两个级别上走完全部仕途的，约九成公务员是科级以下干部。

有研究表明，从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升迁为厅局级的比例更是低至1%。目前全国约有省部级现职官员3000人，估算公务员队伍中能晋升到省部级的比例仅为万分之四。绝大多数基层公务员在“金字塔”的底层燃烧着青春与激情，有的人工作几十年还是副科长，自嘲患上了“副科病”。

“忙并焦虑着”的工作状态

公务员是国家治理的具体实施者，但并非所有公务员都掌握实际权力。我国的公务员法将公务员分为领导职务和非领导职务两类，真正拥有项目审批权、人事权、财政权和资源分配权的只是公务员队伍中的少数领导。绝大多数基层公务员和其他职业群体一样，从事着日常事务性工作。

尤其在经济社会发达地区，市场主体数量较多，民众对于社会治理和公共服务的需求也日益多样化，基层公务员撰文、开会、检查、调研、走访占据了大部分工作时间。社会稳定、安全生产、计划生育、食品安全、环境保护等“一票否决”工作以及随时可能发生的突发事件，直接影响着他们的仕途乃至生计。不少人在短时间内经历了从过分安逸到疲于奔命的急转弯，带来群体性焦虑。

面临三大潜在风险

公务员群体的第一大风险是专业人员结构性失衡。我国公务员分为综合管理、专业技术和行政执法三类，但现实中综合管理类过多，公务员专业化水平难以提高，与政府职能转变的大方向不相符，这在基层表现得尤甚。以社会关注的食品药品为例，全国食药监系统实际拥有行政管理人员5.68万人，但技术队伍仅有3.6万人，其中拥有GMP、GSP等专业检查员资质的更不足1.5万。

第二大风险是职业倦怠。中国社科院的一项调查显示，八成基层公务员存在不同程度职业倦怠，包括身心过度劳累，对工作丧失兴趣，对自身工作能力、效率、贡献和社会价值态度消极。其原因包括个人抱负与现实情况落差，工作负荷大和内容僵化，职务晋升和薪酬激励失效。这种“负能量”不利于维护政府整体形象。

第三大风险是转型缓慢。在简政放权的大背景下，基层公务员理念亟需淡化管理控制，强化服务意识，全面提升“德能勤绩廉”等素质。

针对现实问题，首先要大力培育公务员为国家工作的荣誉感，改变单一的物质待遇激励。其次要建立公平、规范、透明的绩效考核和职务晋升体系，尤其是要探索职务与职级分离制度。此外，应科学划分各级政府事权，使基层政府侧重社会治理和公共服务职能，引导基层公务员集中精力为人民群众做好服务。□(文/胡颖 廉叶岚 作者单位：国家行政学院、清华大学公共管理学院)

(《瞭望》新闻周刊)

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