共识网 | 赵振军：中国城市化的制度背景与体制约束

（山东泰山学院中小城市社区研究所，山东，泰安271000）

摘要：城市化的消极后果是城市化“自然历史过程”的有机组成部分。由于过去相当长一段时期以来在我们国家城市不过是生产布局的结果和制造物品的工具，另一方面，我们今天的城市化与欧美发达国家当年城市化的条件已经大为不同，我们过去若干年来又一直奉行城乡分割的户籍制度，人为抑制城市化进程；改革开放以后，地方政府在政绩牵引和利益驱动下，并不缺乏推进城市化的动力，甚至相反。这些构成了我国城市化特有的制度背景与体制条件，使得我们的城市化面临更多陷阱和困境。当城市化进入加速期的时候，如果对此仍然缺乏清醒的认识，更可能使风险急剧加大。

人类文明发展的历史特别是工业革命以来的历史表明，城市是现代文明的发动机，城市化是现代化的必由之路。但任何事物都是一分为二的，城市化也是一柄双刃剑，对社会发展的影响有利有弊。它在给人类带来文明和福祉的同时，也造成了生态破坏和社会问题，超越社会发展水平的城市化就更是巨大的灾难。我国城市化的制度背景与体制条件有可能加剧城市化的弊端和风险，对此必须保持警惕。

一、中国城市化的历史背景

从城市发展史的角度看，中国的城市发展特别是近代以来的城市发展与西方走过的是不同的发展道路。

一方面，中国长期封建专制制度发展的结果是使城市成为维护封建统治的据点，政治行政职能突出，经济基础、市场能力脆弱。另一方面，中国的现代城市发展是建立在殖民地基础上的，城市过去主要作为殖民掠夺的据点存在，城市结构失衡，功能失调。在城乡关系上，相对于广大的农村地区，城市畸形繁荣；作为城市基础的农村由于长期城乡分割而封闭落后，能够为城市发展提供的支持是极为有限的，城乡关系一直处于紧张状态，没有形成城乡和谐、优势互补的发展格局。从城市化与工业发展的关系看，作为城市化动力的工业过去长期畸形发育：在解放前表现为帝国主义掠夺经济，平衡发展无从谈起；建国后则由于历史和现实的双重压力导致工业发展战略非均衡展开，结果是工业化不能带动城市同步发展。城市化包含着由于历史原因造成的深刻的内部冲突。

与发达国家当年城市化比较，我国的城市化尽管也是以工业化为动力或者确切的说也需要以工业化为动力，但由于我国的工业化与发达国家当年的工业化处在不同历史阶段，因而必然决定了两种工业化性质的不同，进而导致其对城市发展的推动作用并不一样，这集中体现在劳动力供需矛盾的区别：后者是劳动力供不应求，所以才有“羊吃人”的圈地运动；①前者是劳动力供过于求，②所以才有民工潮，才有流动歧视。③工业化不仅没有造成城市拉力，甚至相反，我们面临失业问题的巨大压力。

二、中国城市化的制度基础

传统社会主义一贯坚持的是“制度优先”，即在人和制度的关系上，社会主义选择高于一切。在建设社会主义的实践中，关于“社会主义为了人”还是“人为了社会主义”的问题始终没有得到很好的解决。传统社会主义一贯认为，社会主义制度是值得所有公民为之奋斗牺牲的崇高目标，在“制度目的”下个人的需求和意愿的满足是微不足道的。“为共产主义奋斗”已经不仅是共产党员的崇高理想和追求，而是成了一般公民的责任和义务。

由“制度优先”必然推导出“生产优先”，即在生产和生活的关系上，重生产轻生活，所谓“先治坡，后治窝”。虽然早在半个世纪以前斯大林就提出了社会主义生产的基本经济规律，即在生产发展的基础上不断满足人民日益增长的物质文化需要。但一方面，这一思想的基础甚至中心是生产发展。过去我们在实际工作中只知道物质资料的生产方式是人类社会存在和发展的基础，强调没有生产就没有消费，而对于没有消费就没有生产却重视不够；特别在短缺经济时代，这种认识更容易得到强化。另一方面，即使在生产发展基础上的消费也没有受到真正的重视，它总是从属于生产，以生产为基础的结果实际是一切以生产为转移。

我国社会主义制度发展的一个基本背景是在和资本主义的对立和较量中建设社会主义。在资本主义的包围中建设社会主义的结果是我们努力追求“纯洁”的社会主义，经济过程严重意识形态化，其结果极易走向两个极端：要么是“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”；要么是制度至上，缺乏人文关怀。

制度优先、生产优先和经济过程的意识形态化落实到政策上表现为重工业优先，与人民生活关系密切的农业和轻工业长期得不到发展。在这种政策指导下，人民生活长期不受重视，多年以来一直在低位徘徊，基本的生活需要得不到满足。反映在城市建设上，几乎所有城市普遍存在的问题是，城市是生产布局的结果和制造物品的工具，而不是提高生活质量的手段，更不是休闲娱乐的场所。这从我们建国后许多新兴城市建立的初衷就可见一斑，像大庆、克拉玛依、石河子、攀枝花、绵阳等，新兴城市几乎无一例外都是生产布局或国防建设需要的产物，没有一个城市是因为满足生活需要和改善生活质量而建立和发展起来的。另一方面，无论新老，所有的城市共同的缺点或特点都是基础设施普遍不足，生活服务设施严重滞后于城市发展。我们的城市发展不是以人为本，而是以物为本，缺乏人文关怀，经济增长是城市政府追求的唯一目标。城市作为生产工具在城市设计上的表现就是所有城市设计千篇一律，既不反映人性化，也不体现个性化。一方面是基础设施严重缺乏，生产与生活投入比例严重失调；另一方面有限的设施由于管理不善，利用不足，进一步加剧了供需矛盾，城市不适宜人类居住也就不足为奇。④这样的城市表面看来工业化水平很高，生产能力强劲，但实际上它不能支持更高的城市化水平，也缺乏发展后劲。

三、中国城市化的体制条件

一个社会理想的管理体制或权力结构在宏观上应当是中央和地方适当分权，各负其责，权力结构是一种网状结构。改革开放以前我们一直实行的是严格的计划经济体制，在中央和地方的关系上集权过多，分权太少，权力结构是一种线性结构；改革开放以后强调扩大地方自主权，调动地方积极性。但由于两个原因导致了分权的结果并不理想：一是我们在放权的同时没有同时意识到地方与中央的利益差别，至少在理论上把地方政府简单等同于中央政府的可靠代表，放任地方和基层的权力行为。也就是说，权力缺乏来自上面的限制。二是我们在放权的同时没有使基层民主相应发育，地方政府在得到权力的同时并不意味着权力与社会底层的接近，甚至相反，地方在一个缩小了的范围内继续了集权体制的做法。也就是说，分权以后权力也缺乏来自下面的监督。其结果一方面是宏观失控，地方成了独立王国，另一方面，地方发展的成果并不惠及社会（底层），而只是中间受益，即地方政府垄断权利，“畸形繁荣”。这样造成的权力结构即非线性，也非网状，而是一种分散的粒性结构。由线性到粒性实际上只有形式上的分权，或者确切的说是集权层次上的变化，实质上是在另一个层次上的集权。这样，地方和基层的积极性是有了，但这种积极性并不能自动带来整个社会的繁荣与和谐。

改革开放以来这种体制变化的轨迹反映在城市建设上，地方政府在政绩牵引和利益驱动下，并不缺乏推进城市化的动力，相反，人为加速的欲望强烈。从政绩牵引看，加速城市化符合国家宏观政策，当然也就符合上级意图，因而“造城”就是造政绩。造城也是见效最快，最简单的制造政绩的办法；从利益驱动看，当前“圈地运动”的主角表面看来是开发商，实际上真正的导演是行政权力。正是因为有政府作后盾，开发商才敢野蛮拆迁，才造成了全国范围的耕地浪费和土地腐败。许多城市政府之所以拼命扩张管辖范围，极力推进城市化，实际上除了政绩考虑外，主要是看中了这些地区由农村变为城市后土地性质改变所带来的巨大的土地级差收益，这是政府的“可预期收益”。而地方政府之所以敢于大造城市政绩工程，主要原因也正在于政府手中握有大量的土地级差收益作后盾。特别是近几年来，城市政府市政工程资金来源诸多，但其中最大也是最有弹性的一笔就是经营土地的级差地租，而其中最主要的又是低价征用农民土地转手高价倒卖给开发商获得的巨大土地收益。所以推进城市化对地方政府来说实在是一举多得：不管后果怎样，至少当下是“上级眼里有政绩，自己手里有钱花”，名利双收，这样的好事傻瓜才不干。据中国社科院经济所“经济增长前沿课题组”的研究，2003年第一季度固定资产投资增长最快的是“圈地”的投资，增长高达三位数，并出现了地方政府大规模建镇和造市的运动。同时，欠发达和次发达地区的政府也为卖土地所动，加大了城市化的力度。[1]上个世纪末期的县改市、乡改镇等人为造市，许多城市政府以“经营城市”名义进行的“圈地运动”，近年来许多城市政府贪大求快的跨越式城市化战略等，也都是这种政绩牵引和利益驱动下的“合理行为”。

虽然地方政府有强烈的城市化冲动，但由于这种冲动的动机在于政绩追求和利益驱动，因而不可能形成与城市化发展要求相适应的建设城市的实际动力。政府对于诸如改善人居环境，发展第三产业，创造就业机会，发育社会保障等热情锐减。因为这些是缓慢的、无形的，是付出而不是收益，与“官出数字、数字出官”的逻辑抵触。但对于城市发展来说，这些却恰好是最重要的工作之一。

在此背景下，虽然近年来人们开始认识到自然资源的有限性，感受到城市问题的制约，倡行科学发展观，但由于现实的限制，传统的惯性，体制的弊端，实际上在经济活动中非持续的发展观依然占据主导地位。相对于经济效益，生态效益和社会效益总是成为第二位的问题。这又反过来进一步加剧了城市问题。

四、中国城市化的现实困境

我国是一个有十几亿人口的大国，农业人口占多数，至今仍有三分之二的人口生活在农村。改革开放前四分之一个世纪的时间里我们实行严格的计划经济体制，人为限制城市化，导致今天城市化的压力很大。在压力面前，人均1000美元的经济能力使得我们在面对急剧加速的城市化时处处捉襟见肘，有限的经济能力注定我们无法依靠国家投入在短时间内迅速改善城市设施，实现城市扩容。为了缓解冲突，转化矛盾，我们曾经选择重点发展中小城市的做法作为中国特色的城市化道路，实践证明并不成功。

任何城市都需要规划和管理，急剧城市化更对城市管理提出挑战。一方面，长期实行计划经济和集权体制，使得我们的城市管理观念和水平严重滞后。我们的城市管理主要还是停留在计划经济体制的框架下，热衷于计划、控制、集权、审批，擅长的还是统治和控制，而对于服务、协调、经营、放权等却很难适应。面对迅速膨胀的人口、日益分化的社会、多样化的利益诉求，我们的城市政府往往举措失当。另一方面，过去长期把城市作为生产工具的结果导致我们的城市管理主要是生产管理，至今城市政府也主要是把国民生产总值作为自己最主要的政绩，对于现代城市管理则相对陌生，不懂得城市管理，不善于城市管理。离开经济增长特别是数字指标，他们就六神无主，无所适从。不仅政府和官员，甚至专家学者讨论城市问题时关注的也主要是城市的经济能力。[2]

我们的城市发展存在的另一个严重问题是城市发展的辅助手段如社会保障、医疗保险、住房制度、农地制度等发育不足，而其中最主要的则是社会保障制度发育不足。严格地说，甚至可以认为我们没有现代意义上的社会保障制度。由于经济发展限制和制度方面的原因，我们传统的社会保障实行的是极为有限的社会覆盖。面对急剧城市化和市场化进程的双重进攻，传统的社会保障体制几乎不堪一击，它根本不能应付急剧膨胀的社会需求，这必然意味着灾难性的后果。

另外，犯罪和治安状况恶化与现代城市发展如影随形。“公有制从根本上铲除了犯罪的土壤”，但在社会主义初级阶段，我们的公有制还是而且必须是很不充分的，观念冲突、利益差别、社会分化不可避免，因而犯罪就不可避免。特别在对外开放和世界经济一体化的条件下，各种现代化的犯罪手段和形式也必然对我们的城市管理合社会发展提出严峻的挑战。如何应对这些挑战是今天的中国城市政府必须考虑的问题。

城市化作为社会发展的必然趋势，对处于发展加速期的中国社会发展的积极意义勿庸置疑。然而正如自然环境论者刘易斯·芒福德所说，“当代有越来越多的证据充分证明，现代城市的恣意扩展与壅塞已经破坏了生态平衡，产生了严重的失调和混乱（正像任何过分拥挤的动物群落一样），……即使在没有核战争造成大规模生灵浩劫的情况下，城市化的进程也有其自身的极限”。[3]中国城市化的制度背景和体制特点更有可能使风险急剧加大。如果我们对这些消极后果不加注意，城市化就可能不是天堂，只是陷阱。

注释

①圈地运动从阶级对立和阶级斗争的角度看无疑是血腥的，是“羊吃人”；但如果从工业化与城市化相互依存的角度看却具有合理性和必然性：正是因为工业文明的迅速扩张所带来的暴利驱使，才形成了工业对劳动力的贪婪需求。如果没有暴利，资本趋利避害的本性是绝不会造成“羊吃人”的惨剧的。

②有关专家对我国就业形势评估的一致结论是，我国劳动力极度过剩，就业岗位严重短缺；经济增长与就业增长不同步；劳动力供求结构性矛盾突出。参见《中国劳动与社会保障报》理论部：《观点交锋：效率与就业孰先孰后–我国就业问题讨论概览》。新华文摘，2004，(10)：11。

③流动歧视泛指当前我国境内发生的一切针对流动人员的歧视行为。它所反映的其实是封闭社会向开放社会过渡过程中的一种“正常”现象，是由于就业压力造成的就业竞争在社会生活领域的外部表现。对农民工的歧视只是以极端方式表现出来的一种流动歧视。

④2004年网上曾经有个报道，说联合国公布的世界上不适宜人类居住的约20个城市中国就占了16个（参见BUSINESS.SOHU.COM2004年5月17日09：19来源：新闻晨报）。是否夸张，未经证实，但看一看我们的城市，至少可以断定这决非空穴来风。

参考文献

附：

作者简介：赵振军（1964-），男，山东滨州人，泰山学院社会工作与社会发展研究所教授，社会学硕士。主要从事社会学基础理论与城乡社区和谐发展研究。

地址：山东省泰安市迎宾大道中段泰山学院社会工作与社会发展研究所

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