爱思想 | 张千帆：宪法实施靠谁？——论公民行宪的主体地位

　　 摘要: 本文论证了公民行宪的三大条件，并探讨了适合公民实施的宪法条款。要让公民实施宪法，公民必须是权利主体，且宪法权利需要公民的积极行动，而政府管制并非如此全面，以至不给宪法权利的自由行使留下任何空间。笔者认为，现行宪法符合这些条件的宪法权利主要有四类：宗教自由、言论自由、选举权和诉权。其中，宗教活动自由与言论自由属于纯粹的消极权利，公民主动行宪的空间最大。选举权和诉权的落实则在很大程度上取决于政治与司法体制的设计以及政府落实这些权利的诚意，公民行宪的空间相应限缩。但是无论哪种形式的公民行宪都不只是人民的单方面行动，而且也将对政府行宪产生强大的社会压力。

　　 关键词: 宪法实施；公民行宪；言论自由；宗教自由；选举权；诉权

　　 一、引言

　　 一般认为，宪法实施主要是政府的任务。这首先是因为宪法的原始含义是政府的“构成”(constitution)，宪法的主要使命即为规定不同层次的政府之间及同级政府的立法、行政与司法职能部门之间的权力关系，1因而关于宪法实施的讨论自然聚焦于立法、行政与司法等不同实施方式。2更重要的是，和普通法律不同，宪法是施加政府义务、保护公民权利的法，宪法义务仅适用于公权力主体，而不适用于私人身份的公民。换言之，公民有遵守一般法律的义务，却没有遵守宪法的义务；表达得极端一点，甚至可以说“私人不可能违宪”。3即便宪法规定了公民义务，这些义务也不具备独立的法律效力；只有配备具体的法律条款，中国宪法规定的公民纳税、股兵役、计划生育、接受基础教育等法律义务才有意义。既然公民没有义务遵守宪法，宪法实施似乎主要是政府的义务，而和公民无关。

　　 然而，这一推论并不成立。笔者曾撰文指出，宪法实施有官方和民间两条路径；二者相辅相成，不可偏废。4如果政府不愿意施行宪法，那么民间宪政注定代价高昂、希望渺茫。但是如果公民不站起来主动推动宪法的实施，官方宪政注定只能是个别开明官员的恩赐，缺乏动力与可持续性。2001年的齐玉苓案批复一度被认为是“中国宪政第一案”，而其失败可被视为上述论断的注脚。迄今为止，无论是立法、行政还是司法实施，中国都仅停留于程序性实施，尚未进入实体性实施阶段。即便依据宪法特定条款制定了若干部组织法，但此类对于宪法程序规定的立法实施至多是浅层次的实体实施，只是停留于细化国家权力的组织机构和工作程序。至于程序走完之后所出台的规范或做出的行为在实体上是否合宪，则从未涉及，而以程序导向的宪法实施往往给人“走过场”的感觉。

　　 这就让我们把目标转向公民行宪。5正是由于宪法保护人民权利、规定政府义务，如果没有人民要求行宪的强烈愿望和强大压力，那么政府受制于既得利益障碍，必然不会主动行宪，从而使宪法沦为中看而不中用的“门面”。如克雷默教授指出，既然宪法规定的权利-义务主体关系和普通法律恰好相反，宪法实施的主体也必然有所不同。6如果说规定公民义务的普通法律离不开政府的强制实施，那么规定政府义务的宪法不可能单纯依赖政府实施，而必须依靠人民的积极实施。事实上，自2003年孙志刚事件以来，从收容遣送的废除、《城市拆迁条例》的修订到劳动教养的终止实行，中国宪政取得的些许制度进步都是在人民的强烈要求下实现的。换言之，公民行宪是宪法实施不可忽视的重要组成部分。

　　 二、公民如何行宪

　　 在理想状态下，宪法的实施是指公权力部门依据宪法作出的国家行为。由于任何公权力机构都有遵守宪法的义务，因而合宪的公权力行为均可被认为是宪法实施的一种方式。如果立法机构依宪制定法律，行政机构依照宪法和法律执法，司法机构依宪判定立法的合宪性、依法判定行政行为的合法性并解决法律纠纷，那么宪法即得到有效的实施。问题在于，由于宪法的主旨是限制政府的权力、保护人民的利益，实施宪法必然和官员的既得利益发生冲突，因而如果人民无法以自己的力量监督和约束政府部门，那么立法机构不会制定真正对人民有利的良法，或即便制定了良法也得不到行政和司法的有效落实。正如麦迪逊指出：“人民自己”才是自由的最可靠守护者。7一旦人民从政治舞台消失并把权利保障的任务完全委托给政府，他们很快会发现宪法就是一张废纸。如果没有人民积极参与制宪及其实施，宪法就不可能转化为宪政。8

　　 人民如何参与行宪？更准确地说，人民如何迫使政府接受宪法规定的权力约束？事实上，人民约束政府的手段恰恰来自宪法本身。首要的约束机制当然是民主选举。如果政府不履行宪法承诺，人民即可以通过周期性选举将桀骜不驯的官员选下台，那么无论是议员还是行政首脑都会乖乖听话。

　　 如果行政和司法拒绝依宪或依法办事，而人民虽然不能直接将相对独立的公务员或法官选下台，9但仍然可以通过议会对他们进行质询乃至弹劾，或可以自由批评他们的作为或不作为，那么政府部门也会感受到相当大的公民压力。当然，如果公民还可以对违宪或违法的政府行为直接提出诉讼，让独立和中立的司法机抅审查政府行为的合宪性与合法性，那么宪政便自然水到渠成了。

　　 总之，人民需要起来行使自己的宪法权利。既然宪法是人民权利的“大宪章”，人民行使自己的宪法权利就是行宪的最好方式。当然，如果政府部门积极配合，主动接受人民监督和宪法制约，自觉尊重和保护人民的宪法权利，那么宪政固然是顺水推舟，但即便政府拒绝配合、多方刁难，千方百计限缩人民的宪法权利，也绝不意味着人民束手无策，只能坐以待毙。虽然某些宪法权利需要政府支持才能实现，譬如选举机制需要法律规定，但是某些最重要的宪法权利并不需要政府协助，人民自己就能有效行使起来。事实上，诸如言论自由和宗教自由等近乎“绝对”的自由不需要也不应该经由政府立法。政府尊重人民的思想和言论自由固然是好事，但是即便政府想方设法要限制这些自由，人民照样可以在事实上享受相当程度的自由。

　　 由此可见，现代宪法一般规定了基本权利和政府结构两大内容，从而也赋予了两类行宪方式。政府部门按照宪法规定行使职权，正确理解并尊重人民的基本权利，固然是一种意义的行宪，但绝非独一无二的行宪方式。作为实施宪法的技术手段，合理的政府行宪机制不可谓不重要，但行宪技术毕竟只是次生性的细节问题。归根结底，行宪的原动力来自人民；只有人民依据宪法基本权利主动行宪，才有可能推动政府行宪。在这个意义上，公民对宪法权利的行使是更为根本的行宪方式。

　　 三、公民行宪的三大条件

　　 虽然公民是推动宪法实施的主要动力，公民行宪必须符合某些必要条件。事实上，绝大多数宪法条款规定政府的形式、构成、权力和义务，无法直接适用于公民。即便规定公民权利的条款也未必能为公民直接实施。笔者认为，公民实施的宪法条款需符合如下三个条件：公民必须是宪法权利的主体，宪法权利所保护的是一种活动能力，以及宪法权利具有一定的弹性自主空间。以下分别探讨公民行宪的三个条件。

　　 （一）公民作为宪法权利主体

　　 要直接推动宪法实施，公民必须是宪法权利的主体(agent)，否则公民行宪无从入手。和其他国家宪法一样，中国1982年《宪法》规定了大量政府权力、结构、职能、义务。虽然人大制度与司法独立等宪法机制是保证政府依宪执政的最终动力，公民却无法直接运行这些条款。除了《宪法》第2条关于国家“一切权力属于人民”的抽象规定等少数例外，宪法正文中的第一章“总纲”、第三章“国家机构”及第四章均不可能由公民实施。由于公民并非这些条款的权利或义务主体，它们属于政府实施的范畴。

　　 譬如《宪法》第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”其中第一句的主体是“公民”，第二句的主体则是“国家”。国家是否依法保护公民的私有财产，并不在公民直接控制范围内。事实上，2011年废止的《城市拆迁条例》本身即涉嫌侵犯城市居民的房屋所有权，却存在了10年之久。一旦以政府为主体的规范或行为侵犯了私有财产，公民很难直接抵御公权侵犯。

　　 《宪法》第二章“公民的基本权利与义务”以公民为主体，不仅规定了公民基本权利，也规定了若干公民义务，主要体现在第49条、第51条、第56条。虽然公民自觉履行义务或可被视为“实施”宪法和法律的一种方式，由于宪法一般不能直接适用公民义务条款，10在此不讨论宪法义务条款的实施。譬如公民主动纳税或许也是“实施”宪法第56条的一种方式，但是纳税必须通过相关税法的详细规定，否则不可能落实《宪法》第56条规定的纳税义务；公民纳税与其说是“实施”宪法，不如说是实施税法的一种方式。

　　 综上，只有在公民是权利主体的情况下，才有可能主动实施宪法，因而我们的考虑范围限于《宪法》第二章的基本权利条款。当然，个别权利保障条款可能超越第二章的范围，例如第13条规定的私有财产权，但如下所述，即便这一条也并不直接赋予公民行动的能力，因而并不符合下一个条件。总的来说，公民诉诸宪法的行动几乎会促进所有宪法权利的实施，譬如公民可能利用宪法赋予的诉权成功维护自己的土地使用权或房屋所有权，但此类维权还是要借助政府（如法院）依宪法或法律规定做出的行为（如司法判决），而本文限于探讨公民对宪法的直接实施。

　　 （二）宪法权利作为公民行动能力

　　 并非所有宪法权利条款都能获得公民有效实施。只有在宪法权利条款赋予特定的公民行动能力(action capacity)的情况下，才能获得公民直接实施；在这个意义上，这些权利也可以被称为“公民行动权”。原则上讲，整部宪法中的权利条款都是人民行宪的宪法依据。11既然宪法赋予人民某些基本权利，无论政府是否有效保护这些权利，人民显然有权在宪法允许范围内行使这些权利；即便政府未能有效诠释宪法权利的边界，人民通常也有能力根据自己的合理判断确定维权行为的正当范围。人民对任何宪法权利的正当行使，本身都是值得肯定的行宪方式。然而，如果权利的性质并不涉及公民行动能力，那么公民亦无从直接实施宪法。

　　 譬如中国《宪法》第38条规定公民的人格尊严不受侵犯。”“人格尊严”或个人名誉等权利并非行动能力，因而当这种权利受到侵犯时，无论我们如何坚持自己的尊严与权利，均很难对权利的侵害本身提供适当救济。再如第39条规定公民的住宅不受侵犯。”住宅权或隐私权也不是一种行动能力，因而很难通过坚持住宅权本身为遭受侵犯的权利提供救济。第13条所保护的“私有财产”也存在同样局限。当然，我们可以通过其他途径保护自己的财产、住宅或尊严，譬如通过起诉侵权人或诉诸新闻媒体乃至民主选举，来防止公权对私权的侵犯，但是这些权利的行使都在尊严、财产或住宅之外。在此只是说明，人格尊严、财产权或住宅权本身并不赋予公民行动能力。

相比之下，《宪法》第34条规定的选举权与被选举权、第35条规定的言论自由连带第41条规定的建议权与第47条规定的“文化活动自由”、第36条规定的宗教信仰自由均赋予公民行动能力。另外，虽然宪法未明确授权，但是《宪法》第126条所内含的诉诸司法保护的权利也赋予一种行动能力。无论是起诉还是信仰、言论或选举，这些宪法条款所保护的都是公民行动或行为能力。一旦公民依宪采取相应的行动，即构成特定宪法条款的实施。在这个意义上，这些条款带有“自执行力”(self-executing capacity)：无论政府实施与否，自主的公民行动即可在一定程度上实施宪法权利。(点击此处阅读下一页)