财新网 | 预算问责的核心是建设问责型法治政府

现代民主法治政府的预算，根本特点就是政府预算从单纯的政府管理工具，转变为人民管理政府的工具

杨海坤

政府财政预算古已有之，我国周朝的“九赋九式”制度，就是一种收支平衡、量入为出的财政计划，体现了早期政府预算的雏形。古今中外历代统治者都知道财政和国库的重要性，都知道“钱袋子”就是命根子，都知道管好“钱袋子”是关系到政权安危的大事。

政权的不同性质决定了政府预算的不同性质、功能和目的。现代民主法治政府预算的根本特点就是，政府预算从单纯的政府管理工具转变为人民管理政府的工具。也就是说，预算的收入来自人民，预算的支出用于人民，人民有权掌握和控制政府的预算。

现代政府必须是受人民控制的法治政府。政府固然具有管理社会的职责，而且必须对社会实行善治，但首先政府要管理好自己；而政府要管好自己，仅仅靠政府自律是远远不够的，必须加强对政府的外部控制。因此，法治型政府除了由法律产生，还必须对法律负责、受法律控制、依法律善治，法治政府必然是问责型的政府。

纵观世界各国的有益经验，加强对政府的控制最有效的手段是两个：一个是财政，一个是法律。这两个手段不是割裂的，而常常是结合在一起的。加强对政府的财政法律控制，使政府预算编制、预算执行、预算、决算都要纳入法治轨道，使一切违反预算的行为都得到追究和纠正，这是民主法治国家建设的正途。

在我国，政府权力的自我扩张、政府部门的自身利益追逐，是扰乱市场经济良性发展的祸乱之源。在财政方面，表现为大规模的预算超收、大规模的预算超支；一些行政机关巧立名目，乱收费、乱摊派、私设“小金库”；“三公”消费猖獗、屡禁不止；年终突击花钱、挥霍浪费严重等等现象。这些情况，由来已久，近年来还有屡禁不止、越演越烈的趋势。国务院《政府工作报告》年年呼吁、年年提出批评和对策，有些地方和部门依然我行我素。这是非常值得忧虑的现象。

中国30余年的财政改革和发展历程表明，中国目前正处于走向现代财政国家的过程中，面临的任务特别艰巨：既有从税收法定主义着手规范财政收入的任务，又有从财政全面改革着手规范财政支出的任务。要从根本上解决上述问题，笔者认为必须从政府外部体制改革和政府内部体制改革两个方面，来建设问责型法治政府。问责型法治政府建立起来了，财政预算问责的问题才能解决。

从外部来说，最关键的莫过于完善我国人民代表大会制度，从宪法层面对政府财政收入和支出进行控制。参考世界各国，特别是法治较为发达的国家，其财政控制主要建立在完善的代议制基础上，代议机构通过预算支配和控制政府财政收支活动，对政府收支行为予以事前审查、事中监督、事后追责，建立起控制政府财政权的完整的、系统的约束机制。

在我国，显然必须实实在在加强人民代表大会制度的宪法权威，健全完善的财政审批制度，使财政预算草案公开，收集和听取人民代表、各界群众的意见，并实行严格有效的预算执行制度。必须提高预算决定的严肃性和执行力，即经过人大审批通过的预算文件具有法律效力，政府财政行为必须受到预算文件的约束，任何违反人大通过的预算的行为必须受到追究。

应该实事求是地看到，我国人民代表大会制度仍然存在着许多薄弱环节，人大代表的结构和素质与人大有效行使监督、质询、追责等功能尚有差距，人大代表比例中很大一部分来自政府官员，他们对监督政府财政支出不感兴趣，或者缺少责任感。

许多人大代表缺少财经知识，缺少审查预算的经验和能力，特别是在信息严重不对称情况下，在人大会议议程繁多、会期短暂的情况下，往往根本无心思审查或者无能力审查，由此造成审查预决算的重要程序走过场。

因此，当务之急是完善人民代表大会制度，使代议制机构真正硬起来，并使人民代表敢用权、用好权。不仅使人大代表有足够的时间审查预决算，而且真正能看懂预决算，在此基础上找出问题，提出问题，分析问题，最后谨慎地、正确地行使好投票表决权。