南方周末 | 上级救不了县委书记

人民日报2011年7月11日发文呼吁党员干部要深刻理解并积极应对 “四个考验” 和 “四个危险”，其中特别指出县委书记已成腐败高危人群。

县委书记到底有多危险？我们可以从几个局部数据来窥豹一斑： 安徽阜阳在短短的三四年里，被查出的县 （市、 区） 委书记就多达18名， 而河南省自2006年到2009年底， 共查处贪污受贿犯罪的县委书记22名。像广西武宣等地那样连续两任县委书记落马的 “前腐后继” 的事件， 也频频见诸报端。为了防止县委书记的腐败， 湖北省纪委、 组织部去年专门下发了一个文件， 名叫 《县委书记岗位风险预警防控办法》。县委书记是腐败高危人群， 早已是不争的事实。

县委书记为何如此易腐？当一个县委书记垮掉， 我们常能听到的官方说辞就是 “没能抵御住利欲诱惑”、“理想信念缺失” 等理由， 这种说法似乎与执政党一直以来的

唯物主义立场不太相符， 按照教科书上的说法， 这是唯心主义思维。与其一个劲谴责贪腐的县委书记思想不够坚定， 还不如深入这个角色的权力设置与运作机制， 来分析其成为贪腐重灾区的真实缘由。

县委书记的权力有多大？曾有学者这样描述县委书记的职权：“除了外交、 军事、 国防， 他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。” 县委书记首先是对当地干部的人事权具有强大支配力， 安徽省颍上县原县委书记张华琪一次常委会就“动掉” 干部190名就是很好的例证。另外， 随着县域经济实力的增强， 县级财政可支配经费、 重大项目的建设都相应增多， 其支配权大部分由县委书记掌握。从某种意义上说， 县委书记可以集政府首脑、 公司董事长和大法官于一身，权倾一方。

县委书记权力如此之大， 但在相应的监管方面却面临着上面管不着、 中间管不了、 下面不能管的真空状态。先说上级的监督， 从表面上看， 县委书记由县党代会选举产生， 但在实际操作中， 上级组织部门考察， 上级党委开会讨论。上级党委的影响力更关键， 县委书记一般都是上级一把手信得过的人。除非这种信任关系发生变化，或上级专案组的介入， 上级监督很难起到良好效果。再说同级监督， 按理说县一级的常委、 人大、 纪委、 司法等部门是离县委书记最近的监督者， 日常监督是最重要的监督。但在目前的机制下， 同级监督很难管得了县委书记。县委书记常兼任人大主任，而纪委书记又是自己的下属， 如何监督？“谁关心我， 我就让组织部长关心他； 谁不关心我， 我就让纪委书记关心他。” 虽然这只是坊间流传的一句官场戏言， 但也从某种程度上说明了县委书记对纪委的支配力。

同级监督中， 当地司法系统对县委书记制约的失灵， 尤其值得关注。辽宁省西丰县委书记张志国，指使县公安局以 “涉嫌诽谤罪” 为由， 进京抓捕 《法制日报》 记者， 并将引来报道的商人判刑。类似事例已不是个案。县委书记截留举报信、 对举报者打击报复的案例频频发生， 已使司法蒙羞。

为解决对县委书记的权力监督的难题， 中央和地方近年都在进行一些制度创新。比如去年底中纪委、 中组部出台了 《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》， 要求开展县委权力公开透明运行试点。另外， 省级以及中央都加强了对县一级的巡视工作， 用大规模的巡视来加强对县级领导的制约。有些省份甚至大力削减县委书记的权力范围， 比如湖北省规定县委书记 “不再直接分管人事”， 另外 “县纪委可直接向上级纪委报告县委书记腐败”。以期达到对县委书记权力的制衡与监督。

这些措施多少有助于防止县委书记的滥权和腐败。但也应看到， 这些措施在某种程度上是向古代传统政治治理方式的回归， 都还是遵循由上至下监督的路线， 这种

很难日常化的监督方式效果如何，中国几千年的历史已经做出了回答。甚至， 传统社会的县官通过科举制由中央直接任命， 为政时又有强大的地方宗族势力的制约， 连这些因素在当代都已不可能重现。

现代政治的实践表明， 对掌权者最有效的监督是日常监督， 而日常监督必须来自于同级的权力制衡。对于县委书记来讲， 县域范围内的官员、 司法系统、 新闻系统以及民众， 才是日常离县级事务最近的人， 是最容易发现县委书记的腐败， 最能对县域事务进行日常纠偏的力量。通过制度创新， 让他们有真正独立于县委书记的制衡力量，让他们能在制度的保障下行使自己的独立监督权利， 才是 “拯救县委书记” 的出路。