颜昌海：政府和贪官的“私房钱”是从哪里来的？

近年来，因政府强征、强拆迁所引发的各类社会矛盾、暴力冲突已成为危及社会稳定的根源。为了能够制止，2011年初，当局出台了新的拆迁条例和法规，国土局也下发了紧急通知，公安部甚至放话“零容忍”，但暴力强拆不仅依然在继续，有时越演越烈。

比如，2011年3月，当局出台了新的拆迁条例和法规不久，长春市电影制片厂第四宿舍区遭遇强拆，一名住户葬身瓦砾，警察被质疑未能阻止暴力甚至拒绝救援。长春市电影制片厂第四宿舍区是周六深夜11点开始遭遇二十余辆挖掘机，数百名打手的强拆，第二天清还晨才停止，部分住户被强行抬出，而50岁的妇女刘淑香被砸在楼底无法逃脱，在最后一通电话中称“出不去了”，家人周日凌晨两点起报警求救，但直到超过一天后周一下午公安才到场，挖出了刘淑香的尸体。中国广播网新闻称，3月26日，长春科信房地产开发有限公司委托长春东霖房屋拆迁公司对湖西路一居民楼进行拆迁。该拆迁公司擅自违法强行拆迁，造成一居民死亡。2010年初政府以棚户区改造为名宣布将对该宿舍区进行拆除，在未能就拆迁补偿达成协议之际，,就已经多次发生地痞流氓暴力逼迁、强拆事件，不但警察没有制止，有关政府部门年冬天还停止了对该宿舍区供暖。长影员工们2月份也曾到省委下跪请愿，反被警察包围并抓人。而长春电影制片厂是1949年大陆建政后成立的第一家电影制片厂，曾出产大量的“红色经典”影片。北京学者陈永苗认为发生在长影的强拆悲剧值得深思：“人们都是看长影派的红色革命片过来的，一个大的讽刺在于，今天它同样遭遇拆迁。实际上在长影体现中国几十年的命运，原来都是讲公有制国有化，今天又碰到私有制的强拆，而且是以国家机器作为后盾。你可以看见整个国家机器的性质在发生变化，主流的意识形态也在变化，长影的事件造成一个历史的悲喜剧。”

中央才重申严查暴力征地拆迁，话音未落就出现强拆压死住户的恶性事件。究竟是什么原因使得这些地方官员、执法人员，可以毫不顾忌百姓的生命，不惜采用断水、断电、偷袭、恐吓、强奸，甚至逼人自焚等手段强征、强拆居民的住宅。法律为何在政府官员身上不灵？背后的真实原因是什么？众说纷纭。其实，如果了解内情，5个字就可解答：为了“私房钱”！

《国有土地上房屋征收与补偿条例》，“国有”二字是关键。实际上在1978年以前，中国几千年历史上土地都是私有的。无论是皇帝时代，还是民国政府时代，还是共产党执政以后一直到1978年，土地按照中国的宪法都是私有的。当然，在农村它是属于农民集体所有，但毕竟集体所有也还是农民私有并不是公有，不是政府所有。在城市除了像街道还有政府建筑占用的地以外，居民住宅的宅基地也是属于屋主所有。所以，它也是私有的。

但是，所有这一切在1978年突然改变了。1978年中国农村开始有部份农民试行联产承包责任制。当时赵紫阳在四川、万里在安徽推行这个做法，都受到了农民的欢迎。但中央政府官僚绝大部份是反对的。在这种情况下，1978 年的全国人大修改了《宪法》，在《宪法》里加了一句话，叫做：中华人民共和国的土地为国家所有。这一句话在修改之前并没有通告全国老百姓，修改之后也没有通告全国老百姓。所以，很多人不知道，就是《宪法》上加了这么一句话，他们的房子底下那块地就已经被抽走了，而且政府不补偿。所以，很多屋主的主人，比方在城市里他有祖上传下来的房子，一夜之间他们祖传的房产就只剩下房子本身了，房底下的地已经不属于他们了。从那个时候开始，中国就变成了所有的土地都是“国有”。但所谓“国有”并不是指中央政府所有，而是具体化到了每一级地方政府，也就说这块地在哪个地方政府的管辖区，实际上它就变成了地方政府所有。

也就是说，地方政府根据这一条就可以随便的支配土地。但是，在1990年代期间，基本上中国还没有发生明显的因为征地而发生的冲突，因为当时的政府还没有这样大规模的去强拆。强拆是发生在1990年代后半期，一直到21世纪这头十年。

现在，人们在大陆自己花钱买的房子，底下那块地不属于自己。这在中国全世界是独一无二的现象，买房不带地。在全世界买任何地方的住宅，住宅所盖的这块地应该是归物主所有，而且是神圣不可侵犯，政府无权侵占它一分一毫。在西方是如此，在俄罗斯、日本也一样。但是，中国规定的是城市居民购买住宅，住宅所占的这块地只有使用权，没有所有权，而这使用权期限70年。这是条文上这么说，但实际上政府并不尊重这一点。2010年，建设部有一个官员就明确的在媒体上发言说，在中国1995年以前盖的房子质量不好，全部要拆。也就是说，很多人1995年以前买的住宅，尽管没到70年，政府想拆就可以随便拆掉。换句话讲，这70年的土地使用权是个空的，全指着政府能不能够尊重它。如果政府不想尊重它了，那么这70年的使用权就一风吹了。比如说有人在一块地上盖了房子，而这个房子是1995以前盖的，而政府决定要把这块地征了派别的用处，政府就可以把它拆掉；这个人花钱买这块70年使用权的钱，就泡汤了。那如果政府盖了新房子以后，这个人还想在原来的地段再住下去，那他在同一块地要买两次，买第二遍的时候他又得付这个地价。人们知道，一栋房子真正的建筑本身的价值是有限的，一般只占这个房子售价的40%不到，剩下的大部份主要是地价。所以，政府用这种做法就可以把一块地卖好几次，刮好几遍房主的钱。

从被曝光的暴力拆迁案例中，人们看到暴力强拆的发生不仅仅是开放商所为，很多案例中都有当地政府和执法人员的影子，大陆媒体也报导说，强拆，虽然有的是开发商所为，但背后如果没有当地政府撑腰，是玩不下去的。比如说，2010年9月10号发生在江西宜黄 “9．10”强拆自焚事件，执法人员就曾经威胁户主说“你们今天不拆，明天怎么死的都不知道。” 还有2011年4月初湖南株洲发生的拆迁自焚事件，记者事后打电话给当地公安分局，局长王波以“我正在开会”为由，挂断了电话。等等案例中都可以看到背后政府和执法人员的操控。中国在过去这7、8年以来，每年的“群体性事件”的发生数量在急剧上升。每年从一年5、6万件上升到十几万件，到了2009年，政府不再公布数字了，因为数字更大了。在“群体性事件”当中，主要的是与土地强制拆迁有关。中央政府讲要实行和谐社会，而地方政府的强制拆迁又直接造成了“群体性事件”。那么，按道理讲，中央政府应该严厉追究地方政府破坏和谐的这个行为，因为它直接违反中央方针。但是人们看到，中央政府并没有严厉追究。也就是说，中央政府一面在喊和谐社会，一方面放任让地方政府强制拆迁。

为什么地方政府这样恶行恶状中央政府不管？主要原因就是地方政府要靠强制拆迁发土地财。中国有一个名词叫“土地财政”，从1994年朱镕基推行税制改革之后，地方政府的财政收入相对不足，税源减少。而地方政府还需要不断的膨胀，养活更多的官，官的开销也越来越大，胃口也越来越大。所以，地方政府就不断的要从老百姓身上刮钱，来满足他们的需要。在2000年以前，地方政府主要是从农民头上刮，就是在农村推行各种各样的强制摊派，最后就造成了所谓的“三农问题”。从2000年以后，情况越来越严重。到了2007年，温家宝不得不下决心，宣布停止对农村征收税费。但这样，地方政府的财源又少了一块。在这种情况下，地方政府就想出了另外一个办法：拆迁、圈地、转手倒卖，从中牟利。

这个做法上，大体上就是地方政府和房地产公司合谋。当然有的时候地方政府以建设开发区、修建公共设施为名直接做，然后选择一些他们需要开发的地，然后先是动用房地产公司雇用的人去强制拆迁；如果不行，就干脆动用警察，动用警力去强制拆迁。所以，人们前面谈到的像江西宜黄、还有湖南的强拆案件，比较典型的案例都是有警方介入的。等到把居民的房子拆掉以后，就把地夺来了。这种情况下，地方政府虽然要给被拆迁的户一些补偿，但一定给得很低。原因是地方政府本身并不是要直接用地的主，它还要把地卖出去，卖给房地产公司。如果尽可能地压低给被拆迁户的补偿，又尽可能抬高给房地产公司的卖地价格，那地方政府就从中赚一大块。最后情况就是，在过去几年当中，以北京上海为例，北京市、上海市的财政，它的全部收入当中大概有50％－60％是靠卖地得来的。可以想像，如果一个政府是秉公办事，不图私利，这个地什么价买进来就什么样卖出去的话，地价会便宜的多，房价也不会那么贵。但是，地方政府从中通过拆迁赚了很大一笔，地方财政的收入很大一块就完全依赖于卖地。

中国大陆卖地的收入，在地方财政是不计入税收的。因为它不是税收，而是一次性收入。地方政府的财政分成三块：一块是预算内收入，主要是有名目的税收；第二块叫预算外收入，指的是各种摊派和各种收费；第三种是预算外之外的收入，而土地收入就在这块里。地方财政要花的数字，远远大于他们能够得到的预算内和预算外的收入。这就是为什么北京、上海这样的直辖市，其全部财政收入加在一起，居然当中卖地收入要占五、六成。这在全世界是没有的现象，就是政府在做生意。而这个生意的全部来源，就是搜刮被拆迁户的房产和他们的土地价值。

政府拿到的“预算外之外的收入”，也就是被拆迁户损失的，一年估计有几万亿。从这个角度来讲，人们就明白了为什么地方政府会那样不折手段如此的猖狂的去拆迁。而中央政府实际上，对地方政府这些恶劣的“土地财政”做法是纵容的，从来不严惩、制止。之所以会如此，原因就是地方政府有巨大的经济利益。官员的轿车、官员的公费吃喝、官员的各种收入、官员住豪宅、官员出国公费旅游，这些开支就都在“土地财政”里头了。要没有这笔钱，中国地方政府的官员一下子就会变的非常清汤寡水，用中国的话讲，“做干部的积极性就没有了”。没有地方政府干部的积极性，中央政府的政令就更加行不通了。

这部份预算之外的收入，从来不公开。这一点甚至连中央政府也搞不清。地方政府的财政有三笔帐：第一笔是税收即预算内收入，这笔帐基本算公开；但所谓公开也只是对上级政府公开，不是对老百姓公开。第二部份是预算外收入，这笔帐就是已经开始瞒着中央政府。第三笔帐就是各个地方政府的小金库，那是绝对的地方机密，完全不公开的，恐怕只有一、二把手知道，谁都搞不清到底有多少钱。中央政府曾多次调查过这个数字，得出来的结论大大小小各种数字不一。没有一个靠得住。这部份钱就变成了当地政府的“私房钱”。这就是干部们能够盖出豪华的白宫似的办公楼，能够天天在色情场所公费消费、能够出国、能够送子女到国外留学。所有这些开支也都在“私房钱”里。

那为什么还会有地方政府财政收入不够的这种现象？比如说青海省在编制2010年预算的时候，预算收入103亿元左右，而必须列支的支出110亿左右。显然支出大于预算，如果有地方小金库，为什么不用这部份钱？！首先，人们要理解地方政府的行为。当地方政府讲钱多钱少钱不够的时候，里面不包含小金库，不包含他那个“私房钱”。向中央叫穷要钱的时候，拿出来的是第一本帐，即对上级公开的预算内收入，按那个帐算。根据朱镕基1994 年税制改革的结果，多数地方政府是支大于出的。所以，中央政府又要用叫做转移支付把中央政府收来的税当中拿一部份去补贴地方政府。但地方政府喊穷并不等于说他没钱，即便是问上海市政府，它一样喊穷。但上海市政府他有自己的小金库，有大笔的预算外收入之外的收入，即“土地财政的收入”。占上海市全部收入的50-60%，就是大头不公开、不报帐，由地方政府自己捞、自己花；小头才向中央政府报帐。这一点，中央政府心里一清二楚。但是，中央政府只能讲装作没看见，装作不知道。

地方政府的“私房钱”，只在官员之间运作，肯定不会完全用到百姓头上。但如果这笔钱动用一部份，修了一座桥，修了一条路，也能给官员升官当垫脚石。这时候，还不能说这钱一点跟百姓不沾边。但比如，盖政府大楼花了很多钱，其中从小金库里动用了一部份；这个钱就应该跟老百姓一点关系都没有，那是提高了干部的办公条件，不会改变老百姓的生活水平。修了一条高速公路花了很多钱，可能其中有一部份可能来自小金库，地方政府肯定会吹嘘说这是为地方造福；但并没有多少车辆通过，那么这笔钱也是白花了的。所以，“土地财政”不能完全说跟地方老百姓一点边都不沾，但绝大部份地方“土地财政”的钱是用在政府相关的利益上头。第一部分，就是地方政府给机关干部盖各种豪宅，然后再用低价供给地方干部。第二部份，就是地方政府小金库用来覆盖各种各样的不能在明面帐目上开支的钱；比如地方政府孝敬中央大员的钱、接待中央大员到地方来视察的各种不能报销的开支；地方干部出国公费旅游包括出国赌博；还有地方政府的胡吃海喝，公费嫖娼，等等。这些开支都得在小金库里报，毕竟没办法拿到财政部去让国家审计署审计，审计署也审不到这一块。

由此看来，土地买卖的确是给地方政府带来了巨大的好处，难怪他们热衷于此。

也由此，新的拆迁条例中取消了行政强制拆迁，改行政拆迁为司法拆迁后，能否可以杜绝政府部门之间的黑箱作业，老百姓能否可以依法维权，也就成了问题。所谓的司法拆迁从本质上讲，就是把政府用行政命令作为拆迁的理由，变成了用法律作为拆迁的理由。结果是，只要老百姓如果对拆迁不满，就由对政府不满变成了犯法。

实际上，这给地方政府强制拆迁提供了更有利的制度环境。因为在中国大陆，所谓的法制这个“制”（不是指统治的“治”，而是指制度的“制”），是政府用法律作为武器去统治老百姓，去管制老百姓。在这样一个背景下，如果拆迁被纳入了用法律来管制老百姓的范畴，政府就可以随时拿出一条政府公文来：按新的法规，这条街要拆；你要反对，那么就是违法，我就依法处理，这叫依法拆迁。所以，实际上是把政府拆迁的手段合法化了。把不合法的侵占百姓利益的做法，通过依法拆迁这个制度框架变得合法化。剥夺百姓财产的本质丝毫没有改变，只是改变了拆迁的名义。而且可能比原来更恶劣，过去老百姓反对拆迁是反对政府的政策不对，那么现在就变成了变成抗法，老百姓的罪加重。

法律，在政府手中永远是一个玩具，是一根打老百姓的棍子，想怎么打就怎么打。在中国大陆，法律从来就没有什么严肃性。比如中国的宪法加上了一条“中华人民共和国的土地为国家所有”，一句话就把所有中国大陆人的土地拿走了，房主从此就没有地权了，只剩下房子本身的所有权。拿了就白拿了，不拿白不拿。

而且，在中国大陆，老百姓还不能“拿法律当挡箭牌”。外交部发言人姜瑜训斥外国记者时说“不要拿法律当挡箭牌”，其实也都是政府对民众的实话实说。人们知道，被拆迁户很多去上访，上访的时候他们的依据都是法律条文、政府的文件，根据政府几号文件哪一条说应该怎样，或者根据法律的哪一条应该怎样。但很少有胜诉的，现在干脆上访也被禁止。用姜瑜的话讲，就是你“别拿法律来当挡箭牌”。因为法律本来是政府对付老百姓的，那是打你们的棍子。你还想拿法律倒过来作为打政府的棍子？门儿都没有。

也因此在中国，无论是行政手段还是法律手段，当局对自己一手酿造的暴力强拆已是无能为力。如何才能制止暴力强拆的继续发生？看来事实上很难。因为拆迁都是发生在每一个具体的城市或者一个乡村，而当地的老百姓通常是事不到临头他是不管的，每个人都觉得不想惹事，只要没拆到我家，哪怕拆到临村人们也不会站出来，更谈不上大家怎么样合作起来。而且政府千方百计的去控制社会的每一个环节，每一个角落，不让老百姓有组织化的来组织各种社会活动。在这种情况下，中国老百姓其实基本上没有办法通过有组织的抗争来用民意去抵制政府的这些行为。他们只能在事后被拆完了，跪下来求政府能不能可怜可怜我，能不能再给两个钱，我就不闹了。而这么一个状态，那么拆迁对政府来讲不但是一本万利，而且是畅行无阻。

但是，好在中国的房地产泡沫即将破灭，而房地产泡沫的破灭和土地拆迁有直接的关系。土地拆迁导致了各地到处征地盖房子，然后把房价越炒越高；据一些调查的结果是，大概每一栋房子里至少有三分之一的钱是被“土地财政”拿走了，即老百姓买一栋房子，政府刮掉三分之一。其结果是房子越卖越贵，老百姓就买不起了，最后就形成了房地产泡沫，全国到处是过剩的房子。还有大批的土地圈了以后现在没有钱盖，同时还造成通货膨胀。所以，现在政府要设法降低通货膨胀、设法遏制房地产泡沫进一步扩大。只要房地产价格往下一掉，中国房地产的动力就没有了；现在国内有一些人在预测今年或者是明年房地产价格会掉百分之几十。中央银行也对各商业银行做了一个测试，要求各商业银行计算，假如房地产价格掉50％，各银行会不会破产；这说明中国的房地产价格撑不下去了。

一旦房地产价格撑不下去，“土地财政”也就撑不下去。因为政府圈地的目的是为了卖地，房地产公司买地的目的是为了高价卖房子，如果房子卖不掉，价格掉了20%、30%，甚至 50%，那么这个时候房地产公司首先就不会再买地盖房子了，现有的地它也用不了。这种情况下，“土地财政”就变成了无源之水。

地方政府卖不出地，也就没有动力去圈地，也可能会减轻今后强拆事件的发生。不过，各级地方政府并不甘心，现在还在拚命的挣扎，希望房地产泡沫不要破灭，房价不要继续下跌，这样他们还能够靠圈地发财。

人们在拭目以待，看这场游戏，最后会玩出什么样的结果。