胡舒立 | 转【财新观察】政务公开离不开公众参与

两办“意见”的要求如能化作公众有效参与机制，就有望成为具有中国特色的民主制度的起点 

在一系列重大突发事件的处置引发公众质疑之际，中办、国办近日印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（下称“意见”），显示了决策者建设“服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”的顽强努力。但是，要使“意见”落到实处，必须依靠公众积极支持和有效参与，新闻媒体的监督作用也不可或缺。

近来，7·23高铁事故、郭美美事件、故宫“瓷器门”等一系列事件发生，引发了公众对相关部门处置措施、特别是信息公开的广泛质疑。虽然两办“意见”酝酿有日，内容丰富，但舆论依然普遍聚焦其中一项内容，即“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开”，多家媒体冠之以题。显然，人们更愿意将“意见”视为中央以反思的态度向有关部门和各级政府提出新要求，对“阳光政府”的渴望昭然。

即使从2002年《政府信息公开条例》开始起草算起，中国提倡政务公开也近十年。2008年，这一里程碑式的法规施行，但执行效果远不理想。正如“意见”坦承，政务公开存在一些问题，如重形式轻内容，公开内容不全面、程序不规范，不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系。法规要求“公开为原则、不公开为例外”，但实践中往往恰恰相反。这些问题必须认真纠正，依法问责。

在当代，“主权在民”的思想日益深入人心，政府应公开透明地行使权力。令人遗憾的是，某些部门被公众称为“某老大”或“某老虎”，其在公众心目中的形象不是谦恭的，而是傲慢的；不是亲切的，而是苛峻的；不是公开透明的，而是暗箱操作的。这种不良政声在平时或许只是引起一些抱怨，然而，在重大突发事件发生时，往往会掀起舆论巨浪，政府公信力饱受质疑，社会稳定遭到破坏，令政府孜孜营造的良治形象蒙尘。

中国正处在社会矛盾多发期，处置过程中偶有瑕疵亦属难免。但是，一再出现的应对不力反映出一些地方政府和部门行政能力不适应社会经济发展水平。究其原因，一是公民的权利意识普遍提高，历经30年的改革开放，臣民意识渐渐被公民精神取代；二是以互联网为代表的信息传播革命，使得信息能够低成本、高速度地传递，新传播方式重塑了公共事件的概念和过程。

公共行政的适应性危机短期内难以彻底扭转，尚需在行政体制改革过程中逐步改进。政务公开是基本切入点，可视做对服务供给者即政府的基本要求；同时，服务对象即公众一方须有制度化参与，这是推动良治最强大的力量。

有鉴于此，“意见”在信息公开和加强政务服务的公众参与上着墨不少。在谈及“创新政务公开方式方法”时明确指出，“依靠群众积极支持和广泛参与，畅通政府和群众互动渠道，切实提高政务公开的社会效益。”在谈到决策公开时，指出：“凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目，在决策前要广泛征求群众意见，并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。” 还要求“完善重大行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范”。这些要求如能够化作“问政于民、问需于民、问计于民”的具体参与机制，公众参与制度化水平将有效提升，并有望成为具有中国特色的民主制度的起点。

媒体是实现公众知情权、监督权的公器，有责任、有能力在促进“阳光政府”建设中扮演重要角色。在历次突发事件中，媒体捕捉新闻、持续跟踪、动员公众、促进沟通的作用无可否认。此次两办“意见”重提新闻监督，正是对媒体角色的肯定。其实，《政府信息公开条例》第十五条已规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”但是，部分官员“防火、防盗、防记者”的心态根深蒂固，近日更有“不管你信不信，反正我信”的惊人之语。此种官僚惰性不除，加以权力体系内部的形格势禁，“正确引导舆论”极易沦为压制舆论的代名词。为落实“意见”计，各级政府需尊重媒体独立报道的权利，对新闻监督切不可叶公好龙，尤其是在重大事件发生后，要为记者多架桥、少断路。

倘若行政体制改革进展滞后，政务公开的推行将十分艰难，这正是两办“意见”将政务公开与加强政务服务相提并论的深意所在。而二者欲相辅相成，又均离不开公众有效参与和新闻媒体监督。当务之急在于建立公众有效参与机制、赋予报道广阔空间。