周泽 | “西丰警察抓记者事件”主角又遭为难

　　
 　　今天上午，“西丰警察抓记者事件”主角之一的赵俊萍来电，说到沈阳市中级人民法院起诉辽宁省人民政府，法官随便翻翻其起诉书，就告诉她不受理，连起诉书也不接收，并告诉她，就算告到中央也没人管。
 　　2007年，因所经营的加油站拆迁补偿问题与西丰县政府发生纠纷，西丰县委书记发话要把赵俊萍的企业从西丰县地图上抹去，随后赵俊萍被以偷税罪追诉。在外上访的赵得悉被以偷税罪追诉后，编发短信批评县委书记张志国，又被以诽谤罪追诉。2008年初，法人杂志记者朱文娜报道赵俊萍的遭遇，也被西丰县以诽谤罪立案追诉，从面引出轰动全国的“西丰警察进京抓记者事件”。
 　　一审被判有罪后，已上诉的赵俊萍被胁迫撤诉。随后被投监服刑。
 　　经家人及赵俊萍本人不断申诉，在赵俊萍服刑期满后，辽宁省高级人民法院作出再审决定，指定由铁岭中院对该案再审。铁岭中院再审后，裁定撤销西丰县法院对赵俊萍的有罪判决，将案件又发回西丰县法院重审。目前，重审仍未结案。
 　　出狱后，赵俊萍继续争取应得的拆迁补偿，可至今未果。其2006年根据西丰县政府指定地点建成的加油站，也因为未获得成品油零售经营资格，至今不能投入营业。
 　　因不服辽宁省服务业委员会所作的对其申请加油站零售经营资格不予许可的决定，赵俊萍向辽宁省人民政府申请复议。辽宁省人民政府经复议，认定辽宁省服务业委员会的具体行政行为程序存在瑕疵，并否定辽宁省服务委所作决定两条事实和理由中的一条事实和理由，却仍然维持了辽宁省服务委的决定。
 　　对辽宁省服务委的决定及辽宁省政府的复议决定不服，并以辽宁省人民政府认定辽宁省服务业委员会的具体行政行为程序存在瑕疵，并否定辽宁省服务委所作决定两条事实和理由中的一条事实和理由，已实际改变了辽宁省服务委的具体行政行为，直接以复议机关辽宁省人民政府为被告，辽宁省服务业委员会为第三人，向沈阳市中级人民法院提起诉讼。结果，沈阳市中级人民法院不予受理。
 　　
 　　（背景：“西丰事件”另一女主角的牢狱之灾http://zqb.cyol.com/html/2011-05/18/nw.D110000zgqnb_20110518_1-07.htm）
 
 　　附二：行政诉状
 　　

行 政 诉状

原告：赵俊苹（又名赵俊萍），辽宁省西丰县沈丰加油站负责人
 　　住所地：辽宁省铁岭市西丰县西丰镇
 　　委托代理人：周泽，北京市问天律师事务所律师。
 　　电话：13901297271  010—68464409
 　　被告：辽宁省人民政府
 　　法定代表人：陈政高   职务：省长
 　　住所地：沈阳市皇姑区北陵大街45号
 　　第三人：辽宁省服务业委员会
 　　法定代表人：韩东太  职务：主任
 　　住所地：沈阳市皇姑区泰山路17号
 　　电话：024-86894801
 
 　　原告因不服第三人辽宁省服务业委员会辽服许不予字[2011]第1号不予行政许可决定，提起行政复议；被告辽宁省人民政府所作辽政行复字[2011]31号行政复议决定书，改变辽服许不予字[2011]第1号不予行政许可决定的理由，却维持该决定。原告于2011年10月8日收到辽政行复字[2011]31号行政复议决定书，现依法提起行政诉讼。
 　　诉 讼 请 求
 　　1、确认被告辽宁省人民政府所作辽政行复字[2011]31号行政复议决定书违法，并予撤销；
 　　2、判令被告辽宁省人民政府撤销第三人辽宁省服务业委员会所作辽服许不予字[2011]第1号不予行政许可决定书，决定由第三人给予原告成品零售油经营资格许可。
 　　
 　　事 实 与 理 由
 　　原告系辽宁省西丰县沈丰加油站（下称沈丰加油站）法定代表人，从2002年起开始经营辽宁省西丰县沈丰加油站。
 　　2006年，因西丰县根据城市总体规划，需要在原告经营的原沈丰加油站（下称老沈丰加油站）所在位置建设大市场，西丰县人民政府要求原告搬迁，并承诺给原告办理新建加油站经营所需一切手续。根据政府规划和西丰县人民政府的要求，原告以沈丰加油站的名义在西丰县政府指定地点，新建了现在的沈丰加油站（下称新沈丰加油站）。
 　　新沈丰加油站占地11.2亩，投资500余万元，于2006年底建成，并通过相关职能的合格验收，具备营业条件，只需要取得成品油零售经营许可证，即可开业投入运营。然而，原承诺给原告办理一应手续的西丰县政府未能履行承诺，迟迟未给办理有关手续，导致新沈丰加油站建成后，长期未能营业。
 　　新沈丰加油站建成后的2007年初，因拆迁补偿不到位，原告编发短信批评西丰县委书记，被以诽谤罪及偷税罪判刑，并引发全国关注的“西丰警察进京抓记者”事件。但西丰县并未纠正对原告的错误追诉，相反，在西丰县领导的胁迫下，被一审法院判决有罪的原告在上诉后被迫撤诉，导致原告被含冤投监服刑。（经申诉，本案被辽宁省高院指定铁岭市中院再审，并经铁岭市中院再审后将案件发回西丰县人民法院重审。）
 　　因西丰县人民政府一直未给原告办理新建成的沈丰加油站的经营手续，含冤受屈的原告出狱后，被迫自行办理有关手续。在西丰县及铁岭市有关部门的支持下，原告经西丰县服务委向通铁岭市服务委提交了沈丰加油站成品油零售经营资格许可的申报材料。铁岭市服务业委员会经审核同意后，将原告的申报材料报到第三人辽宁省服务业委员会审批。
 　　第三人辽宁省服务委2010年10月份就收到了原告通过铁岭市服务委报送的申请材料，却迟迟未作出审批决定。期间，原告多次找第三人交涉。第三人多次告知原告：有一家加油站举报沈丰加油站与其间距不足0.9公里，让原告回西丰找西丰县人民政府做对方的工作，经对方同意才能考虑给予原告成品零售经营资格许可。
 　　2011年3月，原告授权律师致函第三人辽宁省服务委，再度进行交涉。 2011年4月18日，原告在代理人周泽律师陪同下，应辽宁省服务委的要求，前往辽宁省服务委进行磋商。该次磋商后，辽宁省服务委向原告律师出具了非正式的复函（未盖章），告知“沈丰加油站未获准经营许可的原因”有两条：一是“该加油站建设地点未经省级人民政府商务主管部门规划确认审批，亦未经认定建站主体资格”；二是“该加油站距离附近两座加油站均未满足现行规定的‘城区加油站服务半径应控制在不低于0.9km’的设置限距要求”。之后，原告律师再一次致函第三人，陈明原告申请符合成品油经营许可条件，第三人一直拖着不作许可决定，不具行政合法性及合理性。
 　　2011年5月11日，第三人辽宁省服务委向原告发出辽服许不予字【2011】第1号不予行政许可决定书（下称不予许可决定书），对原告的许可申请，正式作出不予许可决定。理由是：依据《成品油市场管理办法》第六条、第八条、第十一条、第十三条和《商务部办公厅关于进一步完善加油站行业发展规划的通知》（商改字[2004]14号）之规定审核，第一，原告申请的西丰县沈丰加油站未按照上述条款办理审查、审核手续。第二、申请中尚缺审核必要的材料：省级人民政府商务主管部门核发的加油站规划确认文件；省级人民政府商务主管部门核发的加油站建站主体确认文件；规划部门核发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》；安全监管部门核发的《危险化学品经营许可证》；环保部门核发的加油站环境保护验收合格文件或环境影响报告书（表）；质量技术监督部门核发的加油机计量合格的《检定证书》。
 　　原告不服第三人作出的上述辽服许不予字【2011】第1号不予行政许可决定，向被告辽宁省人民政府提起行政复议。被告经过复议，在认定第三人具体行政行为程序存在瑕疵，并否掉第三人所作具体行政行为依据的两项事实和理由中的第二项“事实和理由，已实际改变了第三人具体行政行为的情况下，竟然又维持了第三人所作的辽服许不予字【2011】第1号不予行政许可决定书的结论。
 　　《行政诉讼法》第十四条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）……（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。”第二十五条规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定：复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”
 　　原告认为，第三人对原告成品油零售经营资格申请不予许可之理由完全不能成立。第三人对原告成品油零售经营资格申请不予许可的行为，无论在程序上，还是实体上，均不合法。被告在认定第三人的行政行为存在瑕疵，并否掉第三人所作具体行政行为的两条事实和理由中的第二条事实和理由的情况下，不要求第三人重新作出具体行为或直接改变第三人的具体行政行为，而维持第三人违法的、错误的、不合理的具体行政行为，是完全错误的，违法的。
 　　一、第三人以未按照要求进行审核、审查和欠缺必要材料，对原告申请成品油零售经营资格不予许可，没有事实依据和法律依据。对第三人所作具体行政行为，被告理应予以撤销。
 　　对原告申请成品油零售经营资格许可的审查、审核责任，在于商务主管部门，（在辽宁省为各级服务业委员会），原告申请的西丰县沈丰加油站未按照上述条款办理审查、审核手续，责任不在原告。原告的申请是经铁岭市服务业委员会审核后报送第三人辽宁省服务委的，第三人在接受申请材料后，如果认为缺乏必要材料，理应通知原告予以补正，但第三人并未要求补充材料。因此，如果说原告申请的西丰县沈丰加油站“未按照上述条款办理审查、审核手续”，责任恰在第三人，而不在原告。第三人不履行告知义务，而作出对原告不利的决定，于法无据，且于理不合。因此，第三人对原告申请不予许可的第一个理由，不能成立。
 　　

第三人对原告申请不予许可的第二个理由同样不能成立。第三人所称原告的申请缺乏的材料中，省级人民政府商务主管部门核发的加油站规划确认文件是2007年1月1日才开始实施的《成品油市场管理办法》规定的，之前实行的《成品油市场管理暂行办法》中并无相应内容。而原告申请成品油零售经营资格许可的沈丰加油站，是由原沈丰加油站于根据西丰县城市总体规划及建设东北中草药材市场的客观要求，于2006年5月在公检法“监督”下被强制拆迁，并根据第三人西丰县人民政府指定地址，履行相应规划、建设等手续后，新建于现址的。现沈丰加油站早在2006年底就已经完成了建设，并通过验收，只是由于拆迁补偿等特殊原因，未能正常营业。因此，现沈丰加油站的建设不应适用2007年1月1日起实施的《成品油市场管理办法》关于加油站（点）建设应经省级人民政府商务主管部门确认建设规划的规定。而关于原告的申请缺乏省级人民政府商务主管部门核发的建站主体确认文件的理由，则没有任何法律、法规甚至规章层面的依据。

第三人所称原告的申请缺乏的其他文件中，安全监管部门核发的《危险化学品经营许可证》和质量技术监督部门核发的加油机计量合格的《检定证书》，都需要以原告取得成品油零售经营资格为前提才能办理。第三人以原告不具备这两个材料为由，对原告的申请不予审批，是没有道理的。除此之外的材料，原告实际上都有，并已报送第三人。第三人以原告缺乏这些材料而对原告的申请不予许可，完全违背事实。
 　　《成品油市场管理办法》的规定，第三人如果认为原告的申请缺什么材料，理应要求补正，而不应未经告知补充材料就直接以申请缺件而直接作出不予许可决定。第三人未经通知原告补件而直接作出不予许可决定，违背了《成品油市场管理办法》的规定。
 　　值得注意的是，根据行政诉讼法关于人民法院审理行政案件“以法律和行政法规、地方性法规为依据”，“参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”的规定，在行政诉讼中，规章都只能参照适用，对规章层次之下的规范性文件当然不能适用。换言之，行政机关所作行政行为的法律依据，只能是法律、法规，及可供人民法院参照适用的规章。
 　　而第三人的不予许可行为，依据的《商务部办公厅关于进一步完善加油站行业发展规划的通知》只是政策性内部指导文件，不属于法律、法规及规章性质的规范性法律文件，不应作为第三人作出对原告申请不予许可的合法性依据。第三人以此作为其对原告成品油零售经营资格不予许可行为的法律依据，在适用法律上是明显错误的。
 　　二、第三人对原告成品油零售经营资格申请不予许可行为的作出，程序违法，并实际影响了相应具体行政行为的正当性、合法性。被告对第三人的具体行政行为予以维持，是错误的
 　　我国《行政许可法》第三十七条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”第三十八条规定，“原告的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知原告享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”第四十三条规定，“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕”。商务部发布的《成品油市场管理办法》第十六条“接受申请的商务主管部门认为申请材料不齐全或者不符合规定的，应当在收到申请之日起5个工作日内一次告知原告所需补正的全部内容。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”第二十条也规定，“省级人民政府商务主管部门自收到地市级人民政府商务主管部门上报的材料之日起，20个工作日内完成审核。对符合本办法第八条规定条件的，应当给予成品油零售经营许可，并颁发《成品油零售经营批准证书》；对不符合条件的，将不予许可的决定及理由书面通知原告”。
 　　第三人早在2010年10月就已经收到了原告通过铁岭市服务委呈报的申请材料。在收到申请材料后，第三人并未按照《成品油市场管理办法》的要求通知原告补正申请材料，也未在20个工作日完成审核，作出许可或不予许可的决定。相反，第三人却一度毫无法律根据地要求原告找西丰县人民政府去做所谓举报沈丰加油站与其加油站间距不足0.9公里的“举报人”的工作，以取得其同意第三人给予原告成品油零售经营资格许可，不能让对方上访。之后，第三人又抛开所谓的“举报”问题，直接以原告的申请尚缺必要材料而不予许可。在行政复议期间，第三人又称原告的申请形式有瑕疵，不符合申请许可的要求。如此前后不一的理由，证明第三人对原告的申请不予许可考虑了不该考虑的因素，先入为主，先作了不予许可的决定而后找理由，程序明显违法。
 　　三、第三人对原告申请的不予许可行为，不具有合理性。被告对该具体行政行为予以维持，是错误的。
 　　沈丰加油站早在2006年底就完成了建设，并通过了验收，《成品油市场管理办法》2007年1月1日才开始实施，要求该加油站按照《成品油市场管理办法》的规定提供之前的《成品油市场管理暂行办法》并未要求的省级人民政府商务主管部门对加油站（点）建设的建设规划确认文件，不仅不合法，而且也不合理。
 　　对原告申请的加油站建设规划，由于建设在《成品油市场管理办法》出台之前就已完成，在建设之时不可能报请商务部门进行确认，因而不可能取得相应确认文件。但经原告通过铁岭市服务业委员会报送的材料，完全不影响第三人在审批时对原告加油站建设规划和建站主体作出确认，要求原告另行提供确认文件，如果不能提供相应文件，便不予许可，完全不具有合理性。
 　　同时，第三人一再要求原告回西丰县找第三人西丰县人民政府做“举报人”的工作，不能让对方因第三人对原告申请的许可而上访。这不仅没有法律依据，也不符合情理。
 　　首先，第三人称举报原告申请的加油站与其加油站间距不足0.9公里的加油站业主，没有理由举报原告对第三人申请的审批行为。因为，第三人的审批是封闭性的，所谓的“举报人”无从知道原告在申请相应许可，也无从知道第三人在对原告的申请进行审批。
 　　其次，包括加油站点设置的规划在内的政府规划，属政府单方行为，原告的加油站是按照西丰县人民政府指定地建设的，是符合政府规划的，无需取得所谓“举报人”的同意。实际上，西丰县人民政府既可以根据城市整体规划要求将原告的加油站拆迁，也同样可以根据城市整体规划要求将所谓“举报人”的加油站予以拆迁。不了解西丰县经济发展需要和地方政府整体规划要求的第三人，以自己的规划确认要求否定和改变地方政府的城市整体规划内容，不仅没有法律依据，也不合情理。
 　　第三、原告申请的加油站与所谓“举报人”的加油站之间的距离是固定的，如果因为距离问题对原告加油站的成品油零售经营资格不予许可，那无疑意味着原告按照西丰县政府的规划要求建成的加油站，将永远不能投入运营；原告投入加油站建设的巨资将打水漂，西丰县人民政府规划用于由原告建设加油站并已经投巨资建成的加油站，也将永远闲置。诚如是，第三人的审批行为目的何在？这样的审批行为是否还有正当性？第三人及被告是在与原告过不去，还是与西丰县人民政府过不去？
 　　第四、如果经过县政府做“举报人”的工作，由“举报人”同意就可以审批，那原告审核批准原告申请的加油站成品油零售经营资格，岂不成了以其他加油站的意志为依据，而无需考虑行政的合法性与合理性了？实际上，商务部关于加油站服务半径控制在不低于0.9公里的要求，根本就不是考虑相邻加油站的利益，政府规划根本就不是以个体利益为出发点的，第三人要求原告通过西丰县人民政府做“举报人”的工作，毫无道理！退一步，即使第三人的审批是在考虑所谓“举报人”的利益，那原告新建的加油与所谓“举报人”的加油站的距离，远远大于原告被拆迁的加油站与所谓“举报人”的加油站，相对于原来的两家加油站的近距离竞争来说，原告现在的加油站获得成品零售经营资格，并不损害所谓“举报人”的利益。
 　　原址在西丰县中心黄金地段的沈丰加油站，因西丰县整体规划修建大市场的要求，由西丰县委、县政府于2006年组织搬迁，并根据县政府指定的地点，履行规划、建设等手续后，进行建设的。该加油站早在2006年底就完成了建设，并通过了验收，具备了营业条件。现沈丰加油站是投资达500多万元，按照大型、多功能加油站规划建设的，占地面积达11亩多，除了加油设施及储油设施，还建设了司机长时停车、休息、用餐、购物等一系列功能设施，可以满足不同加油用户的实际需要，如果能够及时获得成品油零售经营许可，将有助于西丰县以及铁岭市，甚至辽宁省的经济发展。由于拆迁补偿等特殊原因，该加油站多年未能正常营业，不仅给业主造成了巨大的经济损失，也给西丰县及铁岭市，甚至辽宁省的经济发展造成了巨大的损失。如果第三人对原告的申请不予许可，沈丰加油站不能营业，原告的损失进一步扩大，西丰县及铁岭市、乃至辽宁省的经济发展也将进一步受到影响，由此也必然影响西丰县、铁岭市乃至辽宁省的社会稳定。
 　　显然，第三人所作不予许可决定没有考虑应该考虑的因素，完全不具有合理性。而第三人以两家加油站间距不足0.9公里而对原告申请的加油站成品油零售经营资格不予许可，实际上是第三人对加油站的建站规划确认权与西丰县人民政府根据地方经济发展需要对城市进行整体规划的权力发生了冲突。国家机关的权力行使发生冲突，而让作为老百姓的原告承受不利后果，遭受损害，这完全不符合政府依法行政、合理行政的要求，也不符合执政党“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念。
 　　综上，第三人对原告的申请不予许可的行政决定，不具有合法性，也不具有合理性，理应予以纠正。被告辽宁省人民政府也认定第三人的具体行政行为程序存在瑕疵，并直接否定第三人据以作出该具体行政行为的第二项理由的情况下，对第三人的具体行政行为予以维持，是完全错误的。故诉请人民法院：确认被告辽宁省人民政府维持第三人辽宁省服务业委员会辽服许不予字[2011]第1号不予行政许可决定的辽政行复字[2011]31号行政复议决定书违法，并予撤销；2、判令被告辽宁省人民政府撤销第三人辽宁省服务业委员会辽服许不予字[2011]第1号不予行政许可决定，决定由第三人给予原告成品零售油经营资格许可。
 　　此致
 　　辽宁省沈阳市中级人民法院
 　　原告：  赵俊苹
 　　委托代理人：北京市问天律师事务所周 泽 律师
 　　2011年10月9日
 　　附：
 　　1、辽政行复字[2011]31号行政复议决定书；
 　　2、辽服许不予字[2011]第1号不予行政许可决定书；
 　　3、沈丰加油站建设、规划等文件。