于建嵘：中国信访制度的困境和出路

于建嵘：中国信访制度的困境和出路

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● 于建嵘 （进入专栏）  

　　
　　导论
　　
　　我对信访制度的研究，缘于对上世纪90年代湖南农民组织起来维权抗争的调查。我发现，这些因承受不了沉重税费负担而奋起维权的农民，经常把信访作为一种“进攻性武器”与地方政府进行博弈，他们试图通过信访这种方式来借助上级国家机关的权力，以限制基层政府的掠夺行动。然而，结果并不象这些信访农民希望的那样。经常的情况是，他们的问题不仅没有得到解决，往往由于信访而导致矛盾激化受到打击；因此，他们就到更高一级的党政机关求助，也就受到更严厉的打击迫害，其中的许多人因所谓“非法上访”被劳教甚至判刑，也有人因此长期呆在北京为“上访是否违法”向中央讨说法而走上了不归路[1]。
　　这让我感到十分心痛和困惑。因为长期以来，中央的执政者都宣称信访“是各级党委和政府的一项经常性的政治任务”[2]，是中央与人民群众直接联系的重要渠道，是各级党委和政府“倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务”的重要途径[3]。然而，在现实中，地方各级政府并不这样认为，他们更多的把信访看成是不稳定因素，是影响其政绩的对抗行为，而如何减少信访量是其最为重要的工作目标。从学术方面来说，虽然对信访制度的历史性演变其制度功能的研究有些成果[4]，但对于信访制度的实际效果却很少有深入的调查研究，更不要说对制度功能目标产生异化的机制进行追究了[5]。也就是说，执政者的政治性宣示和学术研究的不足，使我们无法解释信访的制度目标和现实绩效之间十分巨大的差异。
　　然而，更为严重的是，现实中的信访行为并不因制度失效而减少。从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成了信访洪峰。据统计，2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访，比上年上升4.1%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%；全国党政信访部门共接待公民集体上访的31.5万批次，712万人次，分别比上年上升了41%和44．8%，其中50人以上的集体访批次和人次分别比上年上升33．3%和39%，单批集体访人数达800余人，创单批次进京上访人数的最高记录。2004年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。如此严峻的信访形势迫使学界和政界不得不思考，为什么会产生这样规模的信访洪峰？发展下去会产生什么样的政治后果？
　　这让我意识到，在目前的体制下，信访也许正是观察中国政府与社会互动的重要窗口，因为普通老百姓唯有通过信访才能合法地向包括中央在内的各级政府表达意见，也唯有通过信访才能合法地对包括中央在内的各级政府表达意见。通过分析上访民众反映的问题和提出的诉求，可以相对集中地了解民情社意及其变迁，特别是可以感触到民众对于各级政府的期待和信任及其变化。同时，通过观察各级政府如何处理信访案件，特别是通过观察各级政府官员与信访人员的博弈，分析中央政府、各级地方政府、上访民众这三方多方向、多层次的交互作用，也可以获得许多关于中国政治运作的重要信息[6]。
　　为此，我向有国家软科学基金申请了有关信访制度的调查的课题并获得了批准，并在此后获得了其它基金会的资助，开展了多项信访改革实验。本研究报告，就是这些调查和实验的过程和成果。我想回答的是，目前信访困境的制度性原因是什么，并试图解释中央执政者与地方党政官员对于信访功能的不同理解，以及参与信访的各方如中央执政者、地方政府和信访民众如何运用信访制度来实现自身利益最大化而导致信访制度变异，并为如何改革信访制度提出解决方案。
　　本报告主要分为两个部分，第一部分是2004年有关信访制度改革的争论；第二部分是新信访条例实施中存在的问题；最后是简单的结论。
　　
　　一 、2004年有关信访制度改革的争论
　　
　　（一）2004年调查的基本结论
　　
　　2004年初，我所领导的课题组开始了信访制度的调查。此项调查包括对630多名进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈、分析了来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进住“上访村”体验生活等形式进行。通过调查，我们认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。
　　第一、信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。
　　现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况。
　　其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2．4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。
　　表一说明，目前党中央国务院在进京走访的农民心目中还有较高的地位，有49.5%的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高和较高的分别是较低或很低的分别为24.6%，4.5%，1.7%， 0.7%。
　　其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有，国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。
　　表二通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.6%，而七天后则下降到39.3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7．1%上升到58.9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%。另据对632位进京上访农民调查，有7４.２%的认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题“都推来推去”没有决心解决。一份在北京上访村流传甚广的署名为“亿万冤民者”的传单就称“想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官”。从早几年听到的“中央是恩人”到直接质疑党中央和国务院的这一变化，是非常值得警惕的。这在很大程度上说明了，进京上访成为了中央政治权威流失的重要渠道。
　　
　　第二、信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。
　　现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。
　　其一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂。表三对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案之类的请求，而且关系到农村工作的各个方面。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。
　　其二，从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9％；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54.9％；认为法院判决胜诉了而没有执行的9位，占2.2％。其次，也与依靠“清官”为民作主的社会传统有相当大的联系。表四表明，有90.5%的是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；69.2%是为了“引起中央机关的重视，问题可以直接解决”，81.2%“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。这表明，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。
　　
　　在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
　　第三、信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。
　　现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。虽然在第一次全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作用也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。自2003年10月以来在北京“上访村”广为流传的一份署名为“全体上访人”的《上访人员上议书》就写道：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。从课题组的调查情况来看，上述所列的情况在一定程度上是存在的，(点击此处阅读下一页)

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