张千帆：司法地方保护主义的防治机制
［内容摘要］司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制，但是中国法院自身却深陷司法地方保护主义困境。“种子案”就为我国积重难返的司法地方保护主义提供了注脚。要根治司法地方保护主义，必须从司法制度安排上入手。在这方面，采用双重司法系统模式抑或采用单一司法系统模式的联邦国家均提供了有益的借鉴。要保证国家法治统一、防治司法地方保护主义，有必要实行垂直的司法管理体制，建立法律规范的司法审查制度，并在全国各地实现更为均衡的司法资源分配。
［关键词］司法 地方保护主义 司法审查 司法联邦主义
在法治国家，司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制，但是中国法院自身却深陷地方保护主义困境。2003年，河南洛阳发生的“种子案”本来是地方司法捍卫国家法治统一的正面典型，但是其后的发展却凸显了地方法院的困境，并为积重难返的地方保护主义提供了新的注脚。与其他形式的地方保护主义一样，司法地方保护主义也具有多种形式，例如在处理本地和外地纠纷时偏袒本地当事人，以对当地有利的方式故意曲解中央法律等。要根治司法地方保护主义，必须从司法制度安排上入手。在这方面，联邦国家的不同模式提供了有益的借鉴。本文首先讨论美国和德国等联邦国家的司法结构，然后提出在单一制中国实现司法统一的制度安排，通过比较美国、德国、中国等国的司法体制，探讨司法地方保护主义的防治。
一、司法联邦主义的经验与启示
(一)联邦制的司法结构
根据“美国银行案”所体现的经典宪政原理，联邦主义的基本精神就是各级政府在自己的职权范围内各司其职。因此，联邦和各州不仅各选各的议会、各选各的行政首长(总统和州长)、各自制定各自的宪法和法律，也自行规定司法制度并产生自己的司法系统。事实上，许多州宪法规定州法官和州议会、州长一样由民选产生，因而和联邦法院的终身制完全不同。在以美国为代表的经典联邦制国家，联邦和各州存在两套独立和平行的司法系统。虽然联邦法院在各地都设有地区法院，但是他们的人事、薪水、办公待遇都和当地没有任何关系，而是直接由联邦任命、联邦拨款，因而是地地道道的“吃皇粮”。这样，无论哪个地方的联邦法院都可以保证不发生地方保护主义。联邦的基本司法秩序是，联邦法院主管联邦案件的审理和联邦法律的解释，各州法院则负责本州案件的审理和本州法律的解释，两者可谓“井水不犯河水”。再加上完全信任条款保证异地判决得到尊重，美国联邦司法结构似乎完美解决了司法地方保护主义问题。
问题在于，联邦和各州的司法“切割”并不那样干净，因为不少联邦法律问题是在州法院诉讼的，而且州和州之间还可能发生管辖冲突。譬如一个州的黑人在另一个州遭到种族歧视甚至人身伤害，或来自不同州的两个人驾车到第三个州时发生了交通事故。在这种情况下，把诉讼放在哪个州都可能产生司法地方保护主义的问题。对于处理这类问题，美国联邦司法结构体现出了一定的优越性，因为即便是纯粹涉及州法的问题，也可以在联邦法院诉讼，从而回避地方保护主义问题。《联邦宪法》第3条第2款特别规定了“异州管辖”(diver-sityjurisdiction)，授权联邦法院审理“两个或两个以上州之间的争议、一州公民和另一州之间的争议、不同州的公民之间的争议”。
至于反过来的问题———在州法院进行的联邦法律诉讼，宪法本身没有明确规定联邦法院是否有权审查州法院对联邦法律的解释，但是1789年的《司法法》规定，联邦最高法院对合众国条约是否有效、州法是否符合联邦宪法与法律以及如何解释联邦宪法、法律与条约等问题具有最终裁判权。1816年的“地产充公案”肯定了《司法法》的合宪性，从而填补了这个明显的宪法漏洞。斯道利法官(J．Story)的意见指出，如果联邦法院对联邦宪法和法律的解释不具有权威性，那么美国的联邦宪法和法律就可能在50个州出现50种不同的解释。试问哪个法治国家能容忍这样的乱象？！也正因为如此，这个案件得到了霍姆斯法官的高度评价：“假如我们失去了宣布国会法案无效的权力，我并不认为合众国就会寿终正寝。但如果我们不能对诸州的法律作出如此宣告，我却真的认为联邦将受到威胁。”
至此，美国的司法保护主义问题算是得到了彻底解决。然而，并非所有联邦国家都采取美国式的双重司法系统。事实上，不少联邦国家和单一制国家一样只有一套中央和地方共享的法院体系。例如，加拿大就只有一套司法系统，地方法院相当于联邦的下级法院。为了防止由此而产生的地方保护主义，加拿大司法系统加强了垂直管理，规定最高法院对地方法律的解释具有最后权力，因而比美国保留了更多的中央控制权。事实上，联邦政府参与任命绝大多数的省法官并支付津贴。当然，加拿大宪法允许各省立法机构否决宪法决定，规定特定法律适用5年时间并在期满后延长否决期限，从而免除了针对省法违反宪章的挑战。根据《宪章》第33条，立法否决适用于基本自由、法定权利和反歧视原则，但是不适用于民主权、迁徙权、语言的权利、性别平等以及宪章的实施条款。否决程序主要是为了解决宪章采纳过程中的政治障碍，代价是增加了地方保护主义的风险。在这个意义上，加拿大司法并不是宪法的最后或最高仲裁者。但是除了魁北克之外，其他省一般不行使立法否决权。
在南美四国中，墨西哥、巴西和阿根廷拥有两套法院系统，委内瑞拉在1945年废除了州法院，目前只有联邦司法系统。阿根廷和巴西联邦法院对州法院的审查效仿美国模式，但墨西哥采取了和美国不同的模式，联邦法院对州法决定的控制更为严格，可以审查州法院判决的正确性，墨西哥《宪法》第14条规定这个问题本身就是宪法意义上的联邦问题，即便案件的实体和程序都是纯粹的州法问题。
总的来说，采用双重司法系统的联邦国家可以做到联邦法院和地方完全脱钩，因此反而比较容易解决地方保护主义问题。双重司法系统的优点是联邦结构完整，联邦和各州法律诉讼截然分明；缺点则是必须维持两套司法体系，司法成本相对较高，这也正是单一司法体系的优点———节省司法资源。对于司法资源比较稀缺的发展中国家，维持中央和地方两套独立的司法体系或许不是一个现实的选择，但如果采用单一司法系统，那么中央就要加强司法体系的垂直控制，否则就难以避免司法地方保护主义。
(二)法官待遇的地方差异———联邦德国的经验
一般来说，由于法治国家的司法高度独立，法官任职一般实行终身制，因而即使采用单一司法系统，地方政府也难以直接影响司法判决。
然而，单一司法体系所面临的一个问题是法官待遇的地方差异。如果所有地方(下级)法官的工资和福利都由中央统一买单，当然没有问题；但如果法官薪水至少部分来自地方，那么各地法官待遇就将随着地方财力的不同而出现差异。某些贫困地区可能难以维持法院的基本待遇和运行经费，从而影响司法公正和廉洁。事实上，不仅单一制国家普遍面临这个问题，大多数联邦国家也面临同样的问题。美国存在联邦和各州两套独立和平行的司法系统，其中联邦法院主要负责处理涉及联邦问题和异州管辖(diversityjurisdiction)的案件，各州则主要负责处理涉及州法问题的案件，从而在保证民主自治的基础上有效控制了地方保护主义。
少数南美洲和非洲联邦国家模仿美国，设立了两套独立的司法体系。例如阿根廷1853年《宪法》规定了联邦和各省两套法院系统，国会负责建立联邦最高法院的下级法院，各省则自行建立地方司法机构(第75、122条)；埃塞俄比亚《宪法》第78条规定，各州建立各自的最高法院、高级法院与初审法院，具体操作须根据法律的详细规定。
然而，大多数联邦国家只有一套司法系统，因而也需要解决司法地方保护主义问题。例如，和美国不同，联邦德国设立的虽是单一司法系统，但是通过保证法官待遇在全国范围内的基本平等，德国有效解决了潜在的司法地方保护主义问题。德国的法官待遇主要由《联邦薪金法》(Bundesbesoldungsgesetz)规定。
法官的基本工资主要根据职务、等级和工龄划分等级，共划分了10个组、12个年龄段，其中第1组和第2组根据不同的年龄段采用不同的工资标准，而第3组到第10组的基本工资则是固定的。《联邦薪金法》第42条第1款规定，在法律没有特殊规定的情况下，某薪金组(Besoldungsgruppe)的法官、公务员和士兵的最高基本工资与上一级薪金组的最高基本工资之间的差距不得超过75%。在基本工资之外，薪金法的附件还规定了家庭补贴(Familienzuschlag)、津贴(zulage)、临时津贴(Vergütungen)以及国外勤务的薪水，各州必须符合联邦薪金法的规定。另外，《联邦薪金法》第72条还规定了出于确保竞争能力和职责的特殊补助(sonderzuschlag)，主要根据专业能力和个人能力确定。该补助并不记入退休薪金之内，具体幅度由《联邦薪金法》规定。虽然这部分是一般性的规定，但似乎主要针对公务员和士兵，而不是法官。
总的来说，联邦对于各州法官的待遇是一致的，但在某些次要方面也存在地区考虑。地方法官的薪水主要包括由各州规定的岗位津贴(Stellenzulage)，主要针对在州最高机构中任职的法官。
另外，各州也可以为州的宪政法院法官提供特殊津贴，而不受第42条第1款规定的75%差别金额的限制。《联邦薪金法》第73条规定了德国统一后的过渡性安排：在经过联邦参议院同意的前提下，直到2009年12月31日，联邦可以针对原东德地区的经济和财政关系及其发展来确定公务员、法官和士兵的薪金，并可以与薪金法的相关规定有所出入。针对上述地区，《联邦薪金法》规定了不同于原西德地区的基本工资和相应补贴的详细列表。目前，在西部和东部之间暂时存在一定的差别。
近年来，德国联邦制也面临权力下放的问题，其中包括联邦薪金法的改革问题。各州应该获得规定法官和公务员薪金的权限，这似乎已经成为目前的共识。但联邦制改革需要一个很长的过程，因而目前的薪金法结构近期内不会发生改变。虽然各州也制定了各自的薪金法，但一般都是关于薪金组的规定，也就是将州相应的职位归入到与之相应的联邦薪金法中的薪金组。另外，州薪金法主要是细化联邦薪金法中规定的一些特殊补贴，不足以影响各州法官待遇的总体一致性。事实上，即便在薪金法权力下放之后，各州法官待遇上的差异也将极其有限，因为德国财政联邦主义所追求的目标是全国一致的生活秩序，而法官待遇显然不会成为例外。
二、如何在单一制下保证司法统一
(一)实行司法垂直管理
在中国，司法系统的内部统一主要依靠上级对下级的垂直监督，上级法院与检察院对下级法院与检察院具有监督职能。《宪法》第127条规定，最高人民法院监督地方各级法院和专门法院的审判工作，上级法院“监督”下级法院的审判工作。《人民法院组织法》第17条规定，“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”监督的一种方式是上级法院的主动纠错职能。《人民法院组织法》第14条规定，各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。最高法院对各级法院、上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级法院再审。同样，《宪法》第132条规定，最高人民检察院领导地方各级检察院和专门检察院的工作，上级检察院领导下级检察院的工作。然而，由于司法内部的垂直监督只是限于个案，因而效果有限。虽然最高人民法院或最高人民检察院在理论上可以监督各级工作，但是实际上因能力限制不可能有效监督全国各地发生的个案，而只能通过抽象的司法解释统一法律适用，因此，如果地方司法机构故意枉法裁判，司法监督的力度必然是有限的。
由于中国实行单一司法体系，对法院的人事和财政都没有实行严格的垂直管理，因此司法地方保护主义现象相当普遍。一些地方的法院争相立案，形成一案两地同时受理、重复采用冻结和查封等手段，或在案件定性上故意混淆经济犯罪和经济纠纷的界限，或在裁决过程中明显偏袒本地当事人，或为案件的异地执行设置重重障碍等，不一而足。之所以如此，是因为在现行体制下，地方各级司法活动与地方党委、地方人大和政府及其财政部门的关系十分密切。没有地方在人事和财力上的支持，司法部门就难以有效行使权力，因而司法判决不得不考虑当地党政领导的指示或意见，(点击此处阅读下一页)
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