苗蛮子 | 大部制改革的困局与出路

作者：苗蛮子 

新一轮政府机构改革再次起航。根据今年全国两会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院组成部门精简至25个。此次改革的重点，是围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

转换职能和减政放权，这是现行体制下推行大部制改革的必由路径。然而，纸面上的蓝图从来都是美好的，但要将其变成现实并非易事。研判本轮改革的前景，改革开放以来我国所进行的6次政府机构改革，特别是2008年大部制改革的教训无疑值得我们记取。

2008年启动的这场自上而下的行政体制改革，在媒体和公众短暂的狂欢之后，种种症状随即而来。首先最明显的莫过于：“副职”骤然增多，巡视员、调研员、××助理之类吃财政饭的闲人满天飞，比如佛山高明区市场和安全生产监督管理局竟有14位副局长；而新成立的深圳市科工贸信委被曝有20个副职……这些闲人虽然“退居二线”，但工资、待遇一分不少。其次，由于内部关系没有理顺，一些地方的大部制不过是物理层面的简单拼接——部门之间表面上合在一起，但内部依然各自为政，部门之间“貌合神离”的现象突出。

在“正职减少、闲职扎堆”的情形下，很容易出现官场“帕金森定律”：面对稀缺的权力，各级官员在选人用人时，更加倾向于选择两个无能的助手，而不是能力相当的对手。这样，就会产生新的“庸政”和“懒政”。

再一个问题在于，现行体制下的大部制改革，在权力的划分配置和制约方面，大致是一对矛盾。一方面，大部制改革本身就具有权力集中的内在运行逻辑，而另一方面又存在监督难题——尽管大部制改革中提倡决策、执行和监督的分立，但在一个封闭的自上而下的权力体系内，这种“三权分立”显然不过是自娱自乐。这种大部制改革，政府部门的权力非但没有减少，反而愈益膨胀，形成新的权力垄断格局。在权力缺乏外部有效约束的语境下，这样的超级政府部门，也就有了为所欲为的条件。

以现代政治而论，政府是由民众让渡部分权力而实现的，它是公共利益的“守夜人”。这一性质既决定了政府在市场化过程中的角色，应当是公共服务提供者，也决定了政府的能力和权力都是有限的。显然，在法治和市场的状态下，政府既不是想管多少就能管好多少，也不是自己想要多大就有多大。历史早已证明，一个大包大揽、自由意志不受约束的政府，不仅效率低下，而且极易滋生腐败，最终祸害民生。而一个政府倘若不能保护公民权利和增进民生福祉，也就无可避免地面临合法性危机。

因此，本轮改革的实质绝非简单的数量增减和职能的重新组合，而是把转变政府职能放在核心位置，向市场和社会放权，严格界定政府和社会、市场的边界，大幅度减少对微观事务的干预。政府只要重点做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个良好的发展环境即可。至于其他一切政府不该管、也管不好的事务，则应当放手交予市场。政府唯有将角色定位于公共服务者，脱离了繁杂且不必要的束缚和干预，市场才能够更加灵活，社会才能更加开放。

从理论上来讲，当然改革并不一定意味着裁人，不是将一部分人的利益无偿转移到另一部分人的“零和游戏”，也可以实现“帕累托最优”——在不对其他人造成损害的情况下，通过权利和财产关系的重新安排，最大限度上有利于大多数人，从而增加社会财富总量。然而基于我国政府人事臃肿、效率低下的现实，无论是转变职能还是精简机构，无可避免地要触碰到“减人”和“削权”这两块硬骨头。

显然，这里所谓的“减人”，既不是部门之间人员简单的合并和裁撤，也不是改出一堆“闲人”和“临时工”，更不是将冗员甩给其他部门或下属单位，而是根据部门整合后的职能来进行合理配置；在此基础上，对于政府冗员则该裁则裁、该退则退。倘若经过一番折腾后，吃财政饭的闲人有增无减，或者仅仅是“坑位”的挪动，那这样的改革并无实质意义，而不过是“新瓶旧酒”罢了。

然而在一个“官饭”约等于“一切”的体制下，要真正做到“减人削权”，用李克强总理的话来说，恐怕“比触及灵魂还难”。正如人们所看到的，所谓“留口饭吃”是底线，“不降待遇”是原则，总之“不让一个人的利益受损”，已然成了历次政府机构改革的惯性思维。可见，大部制改革之难，既不在于改革理念的认知，更不在于机构数量的增减，而在于利益的调整和博弈。

本轮改革之所以难在利益调整，端在于一个“官”字，所谓“改革到官为止”的病态逻辑也正在于此——当改革涉及民众利益时，改革的阻力最小，雷厉风行说改就改；而一旦改革改到官员头上，就阻力重重，如蜗牛一般走一步退大半步。比如国企改革中，当改革无权可依、博弈力量极为弱小的工人时，工人很容易就下岗了，他们无可避免地成了改革的牺牲品；而当改革国企高管薪酬、约束国企领导公款吃喝时，就改不下去了。由此再推及其他改革，比如官员财产公示、公车改革、三公消费等等，莫不呈现同样的改革面目。

显而易见，敢不敢动既得利益者的“蛋糕”，这是本轮机构改革能否成功的关键。但问题是，本轮改革敢于触碰既得利益者吗？是蜻蜓点水呢，还是动真来硬？对此，也许有人会说，按照中国自上而下的行政逻辑，这只是一个决心和勇气的问题。然而，基于对中国现行体制的惯性以及官僚利益集团的庞大，本轮机构改革恐怕也会和历次机构改革一样，难免流于“改革到官为止”的结局。

动辄寄望于高层权力的决心和勇气，这是当下中国社会颇为流行的一种带有情绪色彩的观点。不可否认，在一个尚由领导说了算的体制中，高层权力意志往往决定着改革的走向及进度；而且，我们也从来不会怀疑高层对改革的态度。但时至今日，由于权力内部利益的多元且相互交织，那个“一句顶万句”、英雄创造历史的强人威权时代已然远去，技术型官僚时代已经来临。在这一时代背景下，即便偶有充满人格魅力的政治精英出现，即便其有“虽千万人吾往矣”的改革勇气和历史担当，但面对一个日益恶化的改革生态环境，恐怕也难免力不从心，而黯然离去。无须多言，这样的情景，已为我们所熟悉。

这样，当某项改革在被利益集团劫持的同时，而又无权予以有效抗衡，那么结果只能是：要么改革迟滞不前，这个过程中所有的一切动作，不过是无伤大雅的花拳绣腿；要么偏离改革的初衷，而此时所谓的“改革”，实质上已成为既得利益者新一轮利益攫取的幌子和挡箭牌。此种情形下。我们时常听到的所谓“稳中求进”、“渐进改革”等论调，也就带有更多的欺骗意味，而不过是既得利益者“继续分赃”的代名词罢了！

问题显而易见，考究大部制改革的根本病灶，又要回到一个已然说滥了的权力监督问题上来。无须赘言，不改变现有的自上而下的权力格局，政府机构缺乏角色转变，不切实增强社会监督权力的有效性，就谈不上真正意义上的政府机构改革。倘若仅仅仰赖于“左手打右手”的内部监督，于是，陷入“精简—膨胀”反复的恶性怪圈也就在所难免。