作者：马亮
在电影《我不是潘金莲》中，李雪莲因状告将假离婚假戏真做的前夫不成，一怒之下层层上访，十多年来让地方官员头疼不已。溯本清源，假离婚本不在理，但李雪莲的上访不仅告倒了地方官员，还让后来者提心吊胆，闻上访色变。
在明知上访者无理的情况下，中央政府仍然处分了地方官员，是领导太傻被民意绑架，还是别有用意？对于执政的政府而言，争议颇多的信访制度只是恼人的问题吗？若如此，信访制度又为何屹立不倒？
美国研究者陈婧（音译）在其最新著作《有用的抱怨：信访如何助力中国的分权式治理》中提出信息理论，解释中国为什么可以在保持高度分权的同时，异乎寻常地维持威权体制的生命力。
研究者认为，信访信息、抱怨管理和政策反馈这“三大法宝”，可以帮助政府收集有用的民众抱怨，助力其治理国家并赢得合法性。民众对政府的不满，看似是值得警惕的威胁，实际上却可能是维护政权稳定的有用工具。
三种理论解释“中国奇迹”
许多观察家对中国蓬勃持久的生命力感到惊讶，并认为“中国奇迹”是无法理解的迷思。
作为威权体制代表，中国在财政、经济、行政等方面的地方分权却相当令人瞩目。向地方高度分权的威权体制，面临两个阵线上的挑战：来自民众的不满和来自地方官员的操控。更要命的是，地方官员可能和民众联合起来，共同对抗中央政府。
但在中国，民众却对中央政府普遍信任。这是为何？已有的三种理论认为，中国的体制韧性可以用强制力、收买人心和协商等进行解释。但研究人员认为，它们都无法自圆其说。
无论是军事支出占GDP比重，还是警察部队占人口比例，中国都远低于世界平均水平。而且，强制力意味着以暴制暴，实际上会制造更多不稳定，难以维护政权稳定。因此，强调强制力的第一种解释站不住脚。
第二种解释认为，中央政府通过选举或干部人事制度拉拢地方精英，借助其力量管理民众。由于中国的选举制度并未在事实上有效运转，地方官员之间反而可能沆瀣一气，因此这种解释也难以让人信服。
第三种解释认为，媒体、非政府组织和其他社会人士能够参与政府决策，并通过协商推动政策创新和优化。但是，他们也同样有能力动员社会力量站在政权对立面，因此政府并不会通过他们维稳。
国家治理仰仗“信息为王”
研究者指出，信息即权力，是国家治理的关键所在。民众抱怨的信息对政府来说非常重要，因为政府越早掌握民众的不满，就越可能对症下药。
政府可以通过政策调整避免民众不满情绪持续发酵。东欧国家的教训就在于强力镇压民众怨气，使政府成了“睁眼瞎”。无法了解真实的民意，就无法在官逼民反之前出台政策予以有效应对。等到积怨日深无法忍受之时，就是政府寿终正寝之日。因此维护政权稳定的要义，在于掌握管理抱怨法则。
研究者认为，威权体制仰赖两大信息因素。一方面，应让民众乐于袒露心扉，不因忌惮或恐慌而不敢言；另一方面，应依据可靠的信息监督地方政绩，并据此对地方官员实施奖惩，以回应民众诉求。
因此，信访局是中国政治体系不可或缺的关键机构，其意义远超其职责本身。信访系统使政府有一套倾听民意的官方渠道，民众可以公开抱怨并举报腐败，这极大降低了中央政府的信息不对称。
与可能被地方官员操控的内部监督机制不同，外部民众发起的抱怨相对真实可靠。普通民众在地方官治下更了解实情，因而能提供更有效的政策反馈。如果问题出在政策执行，政府可以惩罚地方官员并纠偏。如果是政策本身存在缺陷，那么政府能及时调整政策。
而且与民主选举和社交平台等公开途径相比，信访机制的可控性更强，对政权稳定的威胁也更低。
信访制度的三大作用
研究者认为，通过信访制度得到的民众抱怨，可以从三个方面帮助政府治理国家并赢得合法性。
信访的第一大作用是充当“千里眼”。相对于地方政府来说，中央政府存在严重的信息不对称。而信访能提供“接地气”的关键信息，有助于降低中央政府的信息劣势。同时，中央政府可以藉此惩罚和规训地方官员，防止他们欺上瞒下。
信访的第二大作用是“未雨绸缪”。信访可以帮助政府了解民情、掌握民意，并把可能危及政权的民愤消灭在萌芽阶段。民众反映的问题会进入政府决策议程，并推动相关政策出台。
信访的第三大作用是“避雷针”。信访将责任划归到地方政府头上，无论问题出在哪里，这口“锅”首先得由地方政府背。如此一来，地方政府便会吸引更多民怨火力。
信访制度存在价值
研究者综合使用多种数据和方法，证实了上述信访的信息理论。通过对388个村民举报地方官员的信访案例进行内容分析，研究者发现，信访的确有助力政权维稳的三大功能，即降低信息不对称、推动政策议程设置及为中央政府转移责任。
关于农村税费改革和城市住房拆迁的案例研究显示，信访使问题及时进入议事日程，并推动相关政策调整和完善，避免事态恶化乃至不可收场。
对湖南和河南两个乡镇的对比分析发现，信访机构的运转情况是否有效，是影响干群关系和基层政权的关键因素。信访制度健全、管理规范和执行有力的乡镇，干群关系更融洽，基层政权也更稳定。
对江西省80个县562个信访案例的统计分析显示，人均GDP越高，信访量越大。对民政系统2007-2010年间的统计分析，进一步验证了该发现。与此同时，对三省12个村的实地调查显示，农户收入越高，越有可能参与集体上访。这说明经济发展让民众更容易感到不满，而信访恰恰可以舒缓他们的抱怨。
与过去研究关注信访的负面影响不同，这项研究提出并验证了信访的信息理论，肯定了这项中国特色制度的价值。
不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《信访工作责任制实施办法》，对信访责任进行重新划分。这项工作责任制强化了地方政府的信访义务，但会不会使地方政府“截访”、打击信访人员，进而扭曲信访的信息机制，仍然有待检验。
参考文献
- Chen, J. (2016). Useful complaints: How petitions assist decentralized authoritarianism in China. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
