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为什么读经典：《公共行政经典》第五版序 [1] 麦科笛（ Howard McCurdy ）   每个领域都有经典。科学家希望通过经典了解学科的基础，例如现代生物学沿习达尔文，物理学家学习爱因斯坦，心理学家则阅读弗洛伊德。与此类似，公共行政领域的新来者追寻的是威尔逊（ Wilson ）、韦伯（ Weber ）和怀特（ White ）。   公共行政领域的系统研究迄今已有百年。人们实践政府行政则逾千年，但直到 19 世纪末，才有零星的系统收集信息并进行研究的努力。理解行政的风潮同时在政府和业界兴起。资本家需要管理大型企业的洞见，而政府官员需要提高公共服务的技艺。   公共行政的研究者拥抱一个醒目的假设。追随科学革命的传统，研究者认为公共行政的实践可以整合成课程并传授给新来者。既然类似化学和工程领域的新发展可以被传授，公共行政领域为什么不行？   经过仔细研究，公共行政开始具备“专业”（ profession ）的特征。根据定义，专业是指该职业的参与者是基于一整套知识。例如内科医生在实施手术前学习了解剖学和生物化学，管理者在领导一个组织前学习管理。医学和法学的专业人员要预先通过考试获得执照才能行业，公共行政没那么严格。尽管如此，在接受重要职责之前，人们期待从业者掌握了一套公共行政的知识。从业者仅凭过往实践经验和基本技术手册就能提供公共服务的时代一去不复返了。   公共行政的（应用）范围很广。政府机构工作人员需要公共行政，那些提供公共服务的非营利组织从业者需要公共行政，在企业里为政府合同工作的人也需要公共行政。基于这些实践的公共行政知识令人费解的复杂。对新来者而言，这种复杂性是压倒性的，其他研究者专注短期趋势和潮流的倾向，让情况变得更糟了。好在新来者并不需要自己去发掘这个领域的经典，他们可以学这本《公共行政经典》。   本书作为被广泛阅读的经典文献集，对那些与公共行政初次相逢的人而言，尤其有用。这本文集里的 54 篇经典强调了公共行政领域三个最经典的方面：政府项目管理、公务员行为和政治与行政关系。在怀特从公共视角写就的第一本教材中，怀特（ White ）声称“行政（ administration ）研究应该基于管理（ management ）研究”。美国总统，也是当时年轻的政治学家，威尔逊（ Wilson ）提倡研究公共行政也偏爱管理视角。威尔逊的名言是：“实践宪政难于构建宪法”。与同时代的学者一样，威尔逊认为“稳定原则（ stable principle ）的根基”能将执行方法从混乱的实践和制度中解救出来。更早一些的工作是古利克（ Luther Gulick ）和泰勒（ Frederick Taylor ）等专家提出的，他们试图确定专业管理需要的根基：“稳定原则”。泰勒的科学管理原则和古利克的行政原则代表了这种努力。古利克还指出了公共管理者的工作性质，这就是著名的 POSDCORB ，是计划（ planning ）、组织（ organizing ）、人事（ staffing ，也作人力资源管理 human resource management ）、指导（ directing ）、协调（ coordinating ）、报告（ reporting ）和预算（ budgeting ）的首字母缩写。 POSDCORB 代表了公共行政的功能和主题。   通过应用行政原则，专家们协助创造了现代行政政府。总统行政管理委员会，也叫做布朗诺（ Brownlow ）委员会 [2] 等顾问团建议应用行政原则来指导政府事务。全球公共行政从 19 世纪中到 20 世纪经历了剧烈转型， 19 世纪中期用于指导政府事务的手段相对还不成熟，而到了 20 世纪已经有大量不同的组织提供公共服务。正如政府德国社会学家韦伯在 20 世纪初敏锐指出的那样，这个转型过程中占据主导地位的组织形式是政府官僚机构（ governmental bureaucracy ）。官僚机构是一种特殊的组织类型，与其他组织形式的区别就像常青树与落叶树的区别一样大。   相对于正在经历产业化的国家简单的公共服务而言，官僚机构作为一种组织形式在大规模生产阶段的表现令人称奇。但大部分人认为相比于官僚机构的有用性而言，它已经“活过头”了。这种担忧始于默顿（ Robert Merton ）在《官僚结构与个性》（ Bureaucratic Structure and Personality ）中的经典批判，并通过 21 世纪初 Warren Bennis 更广泛的论述“我们会终结官僚机构”得以延续。以国家绩效评估（ NPR ： National Performance Review ）报告为代表的新公共管理，终结了削减官僚行为影响的努力。   通观世界，政府官僚机构的工作正在被削减、私有化、以及合同外包，所有这些运动限制了原本需要通过大型政府官僚机构实施的公共职责的范围。公众对行动迟缓的管理机构很不耐烦。对大型政府组织有效提供公共服务的能力的信任度很低。一般观念认为竞争性市场总是优于被看作是公共垄断的官僚机构，经济学家挥舞公共选择理论的利器为这个观念增加了科学可信度。   公共行政始于如下宏观管理问题，但不仅限于此：大量提供公共服务的行为发生在行为层次，人们被激励和指导去做应该做的事情。组织行为的领域对研究公共行政的人有巨大的吸引力。正如专家们相信管理者可以“被教育”而学会管理，许多人也相信领导力同样也可以被系统性的学习和移植。   为此目的，本书读者可以检验诸如 Mary Parker Follett 的“情景法则”论、马斯洛（ Abraham Maslow ）的“需求层次”说和 Douglas McGregor 的“ X 和 Y ”理论等经典论述。这些会呈现一个关于什么是公共服务本质的重要问题。现有的行为理论着眼于在公共行政中创造一种领袖精神。而问题在于不是被选举的公务员是否要表现出企业家行为。 Herbert Kaufman 在他关于行政价值的文章中指出，公共行政有很长期的中性能力的传统。根据这个观点，不应期待公共行政者称为领导者，这一哲学思想在古德诺（ Frank Goodnow ）“政治 / 行政两分法”的经典论述中得到了近乎完美的阐释。但中性能力的观点在现实操作中令人沮丧。中性能力假设公共行政能被精简为简单任务、路径和规则。如 Michael Lipsky 在他关于基层官僚机构的经典作品中指出的，政府雇员接收多重指令。他们的工作预先无法完全规划和控制好。他们解释政策、与市民互动、实行联合、协商、谈判、以及在需要他们运用判断完成他们的工作时承担责任。这些是与执行领导力相关的技能，而不是狭义的管理或中性能力。   让一个公务员处于作为实施法律工具的特殊地位，任何关于行为和领导力的讨论都会产生伦理问题。接受公众信任的公务员要用什么标准来指导他们的工作？各类专家都在全力解决由公共行政人员实施指导和领导引起的伦理问题。 George Frederickson 作为“新公共行政”的发言人，发现关心节约和效率的传统强加的限制可能会被公共行政人员突破。 Dennis Thompson 指出遵循命令和保持中性需求并没有妨碍公务员作出独立的道德判断。   对伦理和行为的关注最终导向了公共行政的另一个大领域——对政治和法律的研究。 Paul Appleby 在他关于行政过程的经典评论中声称“政府是不同的”。历史上来看，在公共行政领域发现的管理和行为原则同样塑造企业世界。事实上，很多应用于政府的原则来源于商业经验。 Appleby 注意到这种观点的一个漏洞。他观察到，任何试图像对待商业管理一样独立对待由这些特征和范围的行为组成的公共行政，最终会自我失败。公共行政人员当然会使用商业方法。但如 Graham Allison 引用 Wallace Sayre 的著名法则辩称的那样，公共行政和商业管理是“在所有不重要的方面基本相似”。   当应用于政府，商业手段产生高效行政。然而追求高效并不必然是公共行政的第一公理。 David Rosenbloom 在他开创性的宪政主义和行政理论中指出，立法者转移权力给行政者的意愿并不是因为对效率的根本关注所致。当执行分支的管理者先入为主关心效率的时候，立法者更关心的是公平、责任、以及权力的滥用。 Rosenbloom 在此基础上更进一步，考察了法院在公共行政中的利益。他认为法官们对程序、平等和个体权利更感兴趣。   公共行政的实践从这些著作构成的知识宝库中兴起。不同的视角引致不同的挑战。 Shafritz ， Hyde 和 Parkers 在此书中集合了广泛的研究，贡献卓绝。正如此前几版的成功所示，他们创造了属于他们的经典。没有掌握本书所含知识的人，就不应该从事公共行政。   译：李华芳 （ Li Huafang ）     Howard McCurdy, Foreword, in Jay Shafritz, Albert Hyde, and Sandra Parkes ed.  Classics of Public Administration  (Fifth Edition), Wadsworth, CENGAGE Learning (2004). [1] 《为什么读经典》这个标题乃译者所加，原文无标题，仅标注“前言”（ foreword ）。本文将 Public Administration 翻译成“公共行政”，也有人翻译成“公共管理”。不过由于“公共行政”下有专门课程叫做 public management ，翻译成“公共管理”似乎更加妥当。而 administration 与 management 有所区别，在翻译上也应该做相应处理。另，这是麦科笛给《公共行政经典》第五版写的序言，本书已经有第六版。 [2] 译者注：布朗诺（ Brownlow ）委员会为罗斯福新政提供《总统需要帮助》的报告，呼吁行政部门改革。也由此成为总统行政管理委员会的代称。   【义卖内文广告 5 – 10元/周】 【所得捐赠 金塘岛公益图书馆 】 详情：welfarelee@gmail.com 

编辑手记      比尔•盖茨和巴菲特本月底意在劝募的中国之行目前似乎有所阻滞，中国富豪们对慈善事业并未表现出过多的热情，但根本上，中国非正式制度和正式制度都存在着对富人行善的限制，而借“富人行善难”之机，推动立法层面的改革，促进公益慈善的发展，才是出路所在。      后危机时代，全球的资金流动性进一步宽松，中国货币政策如何应对？实际上，本次金融危机使得本世纪以来不断加重的中国货币供给被动于外汇占款的局面发生了深刻变化，货币当局应该充分利用现有的有效调控手段，推进中国经济结构调整。危机对中国产业布局而言，产生的影响是政府层面推动的产业区域间转移，但是，公众必须对政府高调推动的产业转移政策保持谨慎。      8月9日，Google与Verizon联合发表关于“网络开放”的政策提议，但其主要内容被指违背“网络中立”原则，那么“网络中立”是什么？其存在的理由和后果又是怎样？石蹊给出相关的法律与经济学分析。网络时代，传统媒体，乃至国家民族面对的挑战更多，维基泄密（Wikileaks）网站即是一例维基泄密（Wikileaks）网站即是一例：由于其处在技术与新闻的交叉地带，“所有人都拥有撰写新的历史的权利”的原则将更多原始素材公之于众，用户们的集体智慧保证了信息的快速准确传播、核查和分析。      在智库发达的国家，有人将智库称为同立法、行政、司法并立的第四大机构，在中国，智库产业并不发达，但具有独立性与利益中立性的智库，对中国民主政治改革、社会公共政策完善的作用不可替代。在路上的中国智库，任重而道远。      欢迎各位订阅者登录思想库博客 think.sifl.org 发表评论，与更多人分享观点。 目 录 公民社会 中国富豪难行善 宏观经济与金融 货币供给的结构性变化为转型提供空间 产业转移：歧途或者陷阱？ 网络科技 “网络中立”的法律与经济学 维基泄密：技术与新闻的交叉地 智库 中国智库的发展任重而道远 在路上的中国智库 《思想库报告》是上海金融与法律研究院出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。长期聚焦于中国公共政策的各个领域，采用跨学科研究的视角，为公共和私人部门的决策者提供了大量智识，成为与中国共同成长的思想力量。更多内容请登录思想库独立博客 think.sifl.org 。

推广红十字成功经验，开拓 NGO 创新之路 李华芳   “壹基金”全名叫做“ 中国红十字会李连杰壹基金计划 ”，实际上这一名称就明白无误显示了“壹基金”的尬尴处境。作为一个募集善款超过两亿七千多万人民币的成功典范，“壹基金”甚至并不是一个真正的基金会，而只是 中国红十字会 的一个下属“计划”而已。   李连杰在 9 月 12 日接受央视《面对面》采访时透露，壹基金计划与中国红十字会的签约期限是三年，现在三年期限将至，壹基金计划可能中断。这里面最重要的问题是李连杰的壹基金在创立伊始，属于私募公益基金会性质，而对私募的限制是不可以公开募集善款。而对于像中国红十字会这样的公募基金会而言，则不存在这一限制。所谓公募，就是公开募集善款的意思。将“壹基金”作为一个计划置于中国红十字会之下，这无疑是当时解决这一“身份困境”不错的选择。   这一制度困境在《 基金会管理条例 》中就已经存在，第七条对业务登记单位和主管单位的双头领导要求；第八条对于私募公益基金会过高的资金门槛限制，和原始到账货币资金不少于 200 万的规定；以及未规定税前抵扣细则等，都严重限制了非公募公益基金会的发展。因此这也迫使想成立非公募公益基金会的私人去进行制度上的创新，来绕过这一旧条例的限制。壹基金计划就是这样一个创新的产物。   公益领域的从业者往往容易从自下而上的底层视角来看待这个问题，所以一旦当壹基金计划遭遇困境的时候，从业者自然认为是主管的“红十字会”不厚道。我也提出，整个红十字会的财务透明程度和可问责程度都大大不如壹基金计划。但需要指出的是，对于中国红十字会这一机构而言，一个项目透明性提高，相比于之前的状态，其实已经是往前走了一大步。   所以，我们需要反过头来看中国红十字会的创新和努力，这一点经常被人忽视。中国红十字会因为“中字头”的身份，无法摆脱“二政府”或者“政府二奶”的质疑，但这种质疑很正常。不能因为 NGO 领域看起来道德高尚，就不动用专业的评估和监督。正是有这种对国有慈善和“中字头”的质疑，才显得壹基金计划的透明和高效，更难能可贵。这同时也表明了红十字会在尝试“公开、透明和高效”，只不过遵循了中国改革一贯的逻辑，“搞试点”，从下属计划开始。正如中国红十字基金会的“玉米爱心基金”计划一样，是值得肯定的尝试。   为什么这么说？这是“中字头”公募基金会本身的位置也非常尴尬。作为一个机构而言，“中国红十字会”同样面临来自“中国红十字基金会”的竞争，尽管“中字头”数量有限，但相互之间还是有相互竞争的空间。但与此同时，这种竞争的空间又受到民政部的严格管制。今年 7 月份国务院五部委（民政部、发改委、监察部、财政部、审计署）联合下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求慈善组织募集的善款由青海省统筹安排用于恢复重建。这意味着政府加入了对善款的竞争之中，尽管留了口子给青海省红十字会，但红十字会归当地民政局管理， 慈善捐款就相当于收归 了 国有 。也就是说，实际上“中字头”公募基金会本身也是夹缝中求生存。所以当这些组织能在下属计划和项目上往高效透明迈进一步的时候，应该要鼓励它们继续往前走，使得整个机构也高效透明起来。   中国红十字会的壹基金计划和中国红十字基金会的玉米爱心基金计划，都是在现有公募基金会受限较多的情况下进行的制度创新。这不仅表现在具体项目的高效透明方面，还表现在为民间捐赠善款的筹集和使用提供了新的途径。   壹基金计划作为中国红十字会的成功经验，值得所有全国性公募基金会学习，这一创新也值得扩大试点进行推广。对于中国红十字会而言，既然夹缝求生，就需左右逢源。一方面要深入改革，继续壹基金计划，不仅要续约，而且要续长约；另外一方面要向民政部申请将壹基金计划作为成功典范进行推广，不管是全国性的还是地方性的公募基金会均可学习效仿。   实际上，这种“戴帽子”的改革，在改革历史上并不鲜见。例如香港的“一国两制”、例如企业改革过程中的“乡镇企业”和“红帽子企业”、例如土地制度中的“家庭联产承包责任制”等等。作为过渡阶段的方案，历来都有正反两方面的视角。反面视角往往容易导致悲观，例如壹基金计划将会终结之类的话，往往带来并非建设性的愤怒情绪之外，无助于推动当下 NGO 领域的改革。而中国现在筚路蓝缕的慈善公益事业，正需要乐观前行者。因此不妨乐观看待这些制度创新，为这些令人惊叹的创新鼓与呼。因为只有创新才能为 NGO 领域带来未来的繁荣。 作者是 上海金融与法律研究院 研究员。 以《 推广红十字成功经验，开拓NGO创新之路 》为题文章刊于《南方都市报》2010年9月18日。 更多相关文章：   中国富豪难行善 2010-09-09 20:36:38 中国慈善之殇 2010-08-13 10:42:34