俞可平

爱思想 | 浦兴祖:“独立候选人”现象辨析

浦兴祖:“独立候选人”现象辨析 进入专题 : 独立候选人 公开自荐人    ● 浦兴祖       内容摘要:新一轮县乡人大代表选举自去年拉开帷幕后,多个地方出现了所谓“独立候选人”现象。但“独立候选人”的概念并不严谨准确,易引起误读、误解、误判,应称之为“公开自荐人”。这一现象虽无法律用语依据,但符合公民平等享有被选举权的“法律精神”。“公开自荐人”中可能存在四种动机,但普遍、主流的动机是利益表达。这一现象已显示出竞选的趋向,这是一种客观存在的必然,我们应当科学正确地对待之。     关键词:独立候选人 公开自荐人 被选举权 利益表达 竞选          如果沿循熊彼特的思路,把民主简化为选举,显然有失偏颇。但将选举视为现代民主政治最为重要的一种形式,那肯定不为过。民主政治是程序政治。民主选举的运作,离不开环环相扣、巨细相兼的既定程序,诸如有关选举机构如何建立、选民登记如何进行、候选人如何产生、选民如何写票投票、选举结果如何确认、选举过程如何监督等等一系列规定、规则、规范。没有公正的选举程序,便没有公正的选举结果。     规范候选人如何产生的程序,是选举程序中非常关键的一项。当人们较为“当真”地对待选举时,此项程序就必定会受到高度关注。去年以来,各方热议县乡人大代表选举中的“独立候选人”现象,正是彰显了这种关注度。在此基础上,进一步深化有关“独立候选人”现象的学理探索与学术争鸣,是十分必要的,它将为人大代表选举的健康发展、中国民主政治的继续前行,提供一定的理论支持。故而,笔者不惴浅陋,试从概念、法据、动机、趋向诸维度对“独立候选人”现象坦陈愚见,祈盼方家指正。          概念:“独立候选人”,还是“公开自荐人”?          新一轮县乡人大代表选举自去年拉开帷幕后,北京、上海、广东、浙江、江西、云南等多个地区,均有选民公开申明争取当选人大代表。据不完全统计,全国至少有百名以上。对此,一些学者与媒体称之为“独立候选人”现象,并很快引起热议,连全国人大常委会法工委负责人亦做出了相应表态。     笔者以为,首先需要探讨一下“独立候选人”的概念。这一概念最早出现在西方国家的选举中,其基本涵义是指“独立” 于政党以外的“候选人”。例如美国,选举总统、议员等公职,其候选人主要由民主、共和两大政党分别提名。除此以外,间或还有“第三党”提出候选人,甚至也有个别人不依倚任何政党力量而成为候选人的。后者,通常称为“独立候选人”。而在事实上,美国尚无“第三党”候选人或“独立候选人”当选总统的先例。     在我国,“独立候选人”概念的使用,大约始于2003年县乡人大代表选举期间,2011年起这一概念获得广泛传播。按照1979年修改后的选举法规定,我国选举各级人大代表时,各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。据此,有观点认为,“独立候选人”,就是指“选民或者代表,十人以上联名推荐”的代表候选人。由于县乡两级实行选民直接选举人大代表,不存在代表推荐候选人,故而针对县乡层面所称的“独立候选人”即为“选民十人以上联名推荐的候选人”。依照这种观点及其推理,容易导出以下结论:似乎所有“选民十人以上联名推荐的候选人”都成了“独立候选人”。那么,任何一次县乡直接选举中的任何一个地区、任何一个选区就都存在众多的“独立候选人”,举国之总数岂止成千上万。然而,这是否准确反映了人们使用“独立候选人”概念的真实含意呢?否!     国内一些学者与媒体之所以使用“独立候选人”概念,目的是为了指称那些“公开申明争取当选人大代表的选民”,而非统称“选民十人以上联名推荐的候选人”。这是基本事实。须知,“选民十人以上联名推荐的候选人”与“公开申明争取当选人大代表的选民”,在当今现实中是两个并非完全等同的概念。前者中,至多只包含了后者的个别人,其绝大部分则是被动地给推荐上的,有人更是几经“谦让”未果才勉为其难的。而后者,大部分因未获得推荐而被排除在前者之外。因此,如果将“独立候选人”界定为“选民十人以上联名推荐的候选人”,那就一方面把相当数量的未“公开申明争取当选”却“被动地给推荐上的候选人”也当作了“独立候选人”,另一方面又把“选民十人以上联名推荐的候选人”以外的那些“公开申明争取当选”的选民,给排除了出去。显然,这不符合使用“独立候选人”概念的初衷。     应该说,只有将“独立候选人”的帽子戴到那些“公开申明争取当选”的选民头上,才符合使用这一概念的初衷。但严格言之,这样“戴帽”是否恰当呢?笔者仍说“否”。理由是:一则,那些“公开申明争取当选”的选民,刚刚站出来时,大都只是通过自荐希望其他选民先联名将其推荐为候选人。换言之,此时他们还不是“候选人”。更有甚者,其中有些人由于种种原因直至最后也未争取到十人以上选民的联名推荐。可想而知,给这些不是“候选人”的选民戴上“独立候选人”的帽子,恰当吗?二则,当“公开申明争取当选”的选民依法成为“候选人”时,其前提必定是已获得其他选民十人以上联名推荐。换言之,他们能够成为候选人,绝非仅凭自身“独立”争取使然,必须看到其中一个不可或缺的因素,是对于选民联名推荐的依凭。同样可想而知,往这些“候选人”头顶上套一个“独立”的帽子,恰当吗?总之,当“公开申明争取当选”的选民不是候选人时,称之为独立“候选人”;当“公开申明争取当选”的选民依凭联名推荐而成为了候选人后,称之为“独立”候选人,均是不恰当的。一言以蔽之,笔者不能赞同以“独立候选人”的概念指称那些“公开申明争取当选” 的选民。     而且,“独立候选人”之“独立”,很容易引发某些人的误读、误解、误判。“独立于什么?!”会有人责问:“独立于现成体制吗?” “不!”我们当然可以回应:那些选民很认同很依赖“现成体制”,首先就是作为我国“根本政治制度”的人民代表大会制度。试想,如果要“独立”于人大制度之外,他们还会“公开申明争取当选人大代表”,争取融入人民代表大会,争取成为其中一员吗?“独立于党的领导吗?”“不!”我们依然可以回应:那些选民是以认同与信赖党的领导为前提而站出来的。试想,如果要“独立”于党的领导,他们还会依照党领导下制定的法律规定,去争取“选民十人以上联名推荐”成为候选人,进而成为党领导的人大中的一员吗?笔者认为,我们有足够的理由做出这样的回应。不过,为了尽可能避免误读、误解、误判,更为了防止个别人的曲解、盅惑、搅局,笔者也主张不使用“独立候选人”以及“独立参选人”、“独立自荐人”等概念。     那么,什么概念能恰当地指称“公开申明争取当选人大代表的选民”呢?众所周知,一个科学合理的概念,应当尽可能准确而又简练地表明其所指称的某一类人群或事物的主要特征。事实表明,“公开申明争取当选人大代表的选民”,其主要特征是公开地、主动地自荐、参选,争取当选人大代表。据此,似可称他们为人大代表选举中的“公开主动参选人”、“主动争取当选者”。更简练些,可称之为“公开自荐人”。其实,公开自荐、参选,主动争取当选的现象,早在1980年代初第一次县级直接选举中就已出现。1998年更有湖北农民姚立法公开自荐,如愿当上人大代表的事实。不过,当时尚未为他们概括出一个概念(称谓)。要是在今天,他们必定被称为“独立候选人”。不,更准确地说,应当被称为“公开自荐人”。     在此需要指出,现实中还有另一类“自荐人”。他们惯于在私底下诡秘地向组织或其领导人悄声“自荐”,甚至通过行贿,乞求安排个代表、委员当当,或者给个什么官位坐坐。他们同样是“主动”的、“自荐”的,不过,他们往往不敢光明正大地公开“自荐”。为了划清与这类人的界线,我们在指称“公开申明争取当选人大代表的选民”时,切不可省略了“公开”二字,应当准确地指称他们为“公开自荐人”。          法据:“用语依据”,还是“精神依据”?          去年6月,正当人们围绕所谓“独立候选人”现象众说纷纭之时,全国人大常委会法工委负责人向媒体发表谈话,公开表态:“独立候选人”没有法律根据。尽管“法工委”只是全国人大常委会内部的一个辅助性工作机构,不能代表全国人大常委会进行正式的法律解释,也不能做出任何具有法律效力的决议,但这毕竟属于官方声音,且事关重大,自然就引起了许多人对于“独立候选人法律依据”问题的重视与思索。     笔者思索:法工委负责人在“谈话”中,依据什么而得出结论称“独立候选人”没有法律依据?到底应该如何认定“独立候选人”有否法律依据?不难见到,“谈话”先是简要介绍了选举法的有关规定,然后指出,“基于上述规定……没有所谓的‘独立候选人’。‘独立候选人’没有法律依据”。此处的逻辑一目了然:因为法律规定中没有所谓的“独立候选人”,所以,“独立候选人”就没有法律依据。就特定的行文语境看,前一个“独立候选人”是作为一个概念(法律用语)而讲的。故而,推理逻辑便成了:因为法律规定中没有“独立候选人”这一概念(法律用语),所以,“独立候选人”就“没有法律依据”。然而,这样的推理是否太过简单?以此得出的结论是否具有说服力?     为了作进一步辨析,不妨按照上述逻辑,作以下推理:因为法律中没有“吃饭”、“睡觉”、“逛马路”等概念(法律用语),故而,所有此类个人行为都“没有法律依据”!试看,这样的逻辑是否很容易走向“庸俗法学”、“法律教条主义”!再回到政治领域。我们经常宣示“人民代表大会制度是我国的根本政治制度”、“中国是一个单一制国家”、“中国共产党是我国的执政党”、“中美两国元首达成协议”,等等。请予核查:我国的宪法与法律规定中,有“人民代表大会制度”、“根本政治制度”、“单一制”、“执政党”、“元首”这些概念(法律用语)吗?没有!统统没有!假若据此得出结论说,以上各命题一概“没有法律依据”,那是否离政治错误不远了?     可见,千万不能仅仅以法律上没有相对应的概念(法律用语),就判定某一事物没有“法律依据”或“不合法”。同样,也不能以法律上存在着相对应的概念(法律用语),就简单地判定某一事物具有“法律依据”或“合法性”。一个明显的例证是:某些地方选举中,也说是实行“差额选举”。就其“差额选举”四个字,当然可从法律上找到相对应的概念(法律用语)。然而实际上,有些地方的做法是硬把各方面条件欠缺、明显不可能当选的人塞进正式候选人名单,为的是与别人构成“落差”,以便确保特定的候选人当选。这种名为“差额选举”,实为“陪选”或曰“变相等额”的行为,不仅不具有法律依据,而且是对法律的嘲讽!     诚然,为了认定某一人群或事物是否具有法律依据,从法律上寻找相对应的用语、条文(法之“形”)是需要的,但更需要重视的是富有实质意义的“法律精神”(法之“神”)。“法律精神”蕴含着法律所必须坚守的原则、理念、取向、目标等。其往往渗透于立法意图之中,融入于整部法律之内,需要人们从法律的整体或某些重要内容出发,经过正确演绎与合理感悟后加以准确把握。无疑,法之“神”重于法之“形”!必要时,对于法律上已经写着的那些“用语”或“条文”,也需要依据“法律精神”鉴别其是否存在正当性、合理性,或者依据“法律精神”解释其实际涵义。当法律上不存在对应于某一人群或事物的概念(法律用语)时,则可以从“法律精神”的演绎推理中判断其是否具有法律依据。而所谓“判定某一事物是否具有法律依据”,重要的是判定其实质内容、主要特征具有法律依据与否。就“独立候选人”(“公开自荐人”)而言,若能凭借“法律精神”判定其所指称的那些选民的行为特征——“公开申明争取当选人大代表”——具有或者不具有法律依据,那就可以充分说服人。     众所周知,宪法和选举法均明确规定,中华人民共和国年满十八周岁的公民都有选举权和被选举权,但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。这体现了“人民当家作主”、“平等享有政治权利”等“法律精神”。由此出发,我们可以做出如下演绎:既然“被选举权”是一种政治权利,那么,选民就有资格行使之;既然有选民希望通过行使被选举权当选人大代表,以直接参与当家作主,那么,他理应公开地主动地毛遂自荐,争取获得十人以上选民的联名推荐,成为候选人。试想,假若他默不做声,选民们何以能得知他希望被提名?假若他不公开自荐,选民们何以能了解他的情况,决定是否要联名推荐他?可见,“享有被选举权”已内在地决定了选民有资格“公开申明争取当选人大代表”,即充当“公开自荐人”。换言之,人们完全有理由判定,“独立候选人”(实为“公开自荐人”)所指称的选民“公开申明争取当选”的行为,具有法律依据——不是法律用语依据,而是更为重要的法律精神依据,因此是完全合法的!其实早在1995年,时任全国人大常委会法工委负责人的乔晓阳、张春生,在其共同主编的著作中已经明确肯定“选民或代表可以自荐”【1】,他们当然找不到可以“对号入座”的“法律用语”,其所依据的正是从有关被选举权的规定中合理演绎与感悟出来的法律精神。此外,作为中共中央机关报的人民日报,也曾于2003年8月27日发表过一篇评论:《让自荐参选者多起来!》。说得何等地好呀!如果“公开自荐人”真能逐渐多起来,那么,“被动参选”、“被动当选”、“荣誉代表”、“哑巴代表”等现象就必定会少很多,我们的民主选举就必定会充满生机、活力、真实性,就必定会选出人民真正满意与信任的代表,从而就必定会获得亿万人民的由衷认同。     难以理解的是,1995年法工委负责人的观点、2003年人民日报的评论,还没有完全被人们所遗忘,却听到了又有法工委负责人发出另一种声音:“独立候选人”没有法律依据。是对已往错误观点的纠正,还是对已往正确立场的倒退?     笔者宁可相信,法工委负责人都熟知前述的理路,也认同“独立候选人”(“公开自荐人”)在实质上具有法律精神依据。只是鉴于某种复杂因素,才通过“谈话”,从概念(法律用语)角度强调了“独立候选人”没有法律依据。好在“谈话”未作进一步引伸,未明确做出“没有法律依据,就是违法”的判词。然而,经媒体广泛传播,“谈话”在各地产生了不同影响。某些地方官员囿于其贫乏的法律知识,或许还加上高度的“敏锐性”,便以为“谈话”有所“暗示”,于是认定:既然“没有法律依据”,那就是违法!既然“违法”,那就该禁止、打击、封杀!于是,那里便剑拔弩张,“独立候选人”惨遭围堵。而另一些地方的官员基于较好的法律素养,能理性解读“没有法律依据”的“谈话”,对“独立候选人”表现出了相对宽容、开明的态度,选举活动正常开展,少数“独立候选人”被列入了正式候选人名单,个别人甚至还当选了人大代表。看来,从理论上阐明“独立候选人”(实为“公开自荐人”)的法律精神依据,提高地方官员的法律素养,着实关系到地方选举乃至地方民主政治的健康发展。          动机:利益表达,还是别有图谋?          “公开自荐人”大多是火一样的选民,用一个“热”字来描述他们,恰如其分。与之形成对照的是,另有一部分选民参选热情趋冷。这是县乡直接选举中一“热”一“冷”、“冷”“热”不匀之现实。“冷”的原由不在此剖析,仅指出一点:主要不是选民“文化水准低”、“民主素质差”,而是选举与选民的利益相关度低。【2】那么,“热”的背后有哪些因素?看来,“公开自荐人”的参选动机是主因。     据说,有领导提出,对“公开自荐人”的动机要区分不同情况。这完全正确!不过,究竟如何区分与评析不同的参选动机,似可作进一步探究。笔者的初步思考是围绕以下四种可能存在的参选动机而展开的。     第一,利益表达。转型期的中国,社会利益日趋分化、社会结构明显分层;贫富差距扩大,官民关系复杂,所有这些均不同程度地唤醒公民的利益意识和权利意识。以往是“权利等待利益”,如今则是“利益激活权利”。社区居民、下岗工人、失地农民、进城劳工、执业律师、教师学生等,为维护自身或所属群体的利益,通过多种方式进行利益表达。其中有的主动拿起“被选举权”,成为“公开自荐人”,争取进入国家权力机关直接表达利益。一个值得提及的情景是,近年来,有些“访民”在历经艰辛后,开始由上访路折回县乡选区,公开参选人大代表,说是“上访不如当代表”。     在笔者看来,“公开自荐人”的利益表达动机,与整个社会的“利益化”大背景相吻合。利益表达大多朝向政治系统,以“影响政府当局的政策取向及政策内容”【3】,这就使利益表达转化为“政治参与”。当今中国,政治参与已成社会潮流。执政党强调要“扩大公民有序政治参与”。一是“扩大”,以顺应潮流;二是“有序”,需引导潮流。政治参与潮进入体制性渠道,则可控、有序;涌向街头、广场,则易影响稳定。人大制度是吸纳利益表达、政治参与的主渠道,而政治参与又是推动民主发展的主动力。因此,旨在利益表达、政治参与的选民“公开自荐”以期进入人大,是好事,应当支持。有人担心,“公开自荐人”尤其是其中曾经的“访民”一旦当选,会不会在人大内“大闹天宫”。殊不知,他们有利益诉求,或对政府有些意见,如此不正有利于人大汇集民意、监督政府吗?难道挡之门外,赶回上访路,一定就是好事?殊不知,无法无天、蛮横霸道的人,选民会选他吗?何况,人大内有整套的法定程序,代表能不遵守吗?倘若真有个别“大闹天宫”、胡作非为的,选民不可以罢免他吗?为什么要将“公开自荐人”视为洪水猛兽呢?其实,坚持依法办事,就不会失控、无序。怕的是违宪违法,尤其是官员!某地级市一选委会成员面对媒体声称:不准当地一名“公开自荐人”成为候选人,“理由”之一是,此人赴京上访过,还被拘留过几天。请问,宪法和法律规定“上访过,被拘留过的人”应当被剥夺或者停止行使被选举权了吗?应当强行阻止她进入人大渠道表达利益吗?笔者呼吁有关方面应对此类违宪事件表态、制止、追究,否则如何保障选举活动健康开展?     第二,参政志趣。有的“公开自荐人”对参政怀有较强的志向与兴趣,且自认为具备一定的政治素质,例如一些律师与大学师生。他们公开自荐,主要是从政治志趣出发的。有的想通过参选,“过把代表隐,尝尝政治的滋味”;有的希望参与行使国家权力,为推进民主政治、监督公共权力尽一份力量,同时也提高自己的政治能力;还有的则试图以自身的参选行动测试一下人大制度的可行性、真实性,或者发现某些问题,提出有针对性的建议,说是“天下兴亡,匹夫有责”。一位参选热度颇高的“公开自荐人”明确表示,“经历一番,能推动制度完善”,“第一是发现漏洞,第二是找到解决办法,第三是推动完善。”按照马斯洛的理论,人的需求是多层次的,“自我实现”为最高层次。依笔者愚见,似可从“自我实现”的“需求”这一视角,理解上述一些选民的行为。不管怎样,在一个充斥着功利、逐利、自利气味的空间里,尚有这样怀着参政志趣,为实现政治理想而公开自荐者,当属难能可贵,应当支持。其实,这些选民一旦当选代表,绝不可能光就“政治”谈“政治”,他们也会不同程度地进行利益表达。前文分析的是从“利益表达”走向“政治参与”,此处指出的是从“参与政治”走向“表达利益”。     第三,风头主义。笔者赞同一位领导的类似看法,相信通过公开自荐,试图引来选民瞩目,驳得几阵掌声的人,也是会有的。某高校就曾有一名大一学生,在参选时信口开河以讨好选民,甚至讲出相当偏激有害的话,造成非常不良的影响。当他如梦惊醒、痛加反思时便说,其实我并无恶意,只是想出出风头呀!在正常情况下,这样的“公开自荐人”不易被选民推荐为候选人,更不易被大多数选民选为代表。退一步看,即便个别爱出风头的人如愿当选,也不至于造成严重后果。而靠行贿悄然当上“代表”、“委员”的人中,有的就是为了大出风头,以此为经营生财平添无形资产。这类跑官买官的劣行才是需要高度警惕、严厉打击的。     第四,别有图谋。照一位领导的观点,“公开自荐人”中有人可能想推翻现有制度,追求西方那一套。从能够见得到的情况看,“公开自荐人”是要争取成为人大中的一员,融入现有制度,而不像是要推翻它,去搞西方制度。当然,很多事情需要透过现象看本质。从逻辑上讲,笔者不敢也不想完全排除有人会通过公开自荐,企图钻进现有制度内推翻现有制度的可能性。不过,笔者自我提醒:在阶级斗争早已不是主要矛盾的社会里,这种别有图谋的“可能性”千万不可高估,否则会重蹈当年覆辙。也千万不可将此“可能性”当作虎皮或棍子吓跑、打退正常的“公开自荐人”;如果强调“敌对分子”尚未绝迹,那么,岂止有人以“公开”声张的方式想钻进人大的肚子?同理,是不是也会有人靠行贿方式钻进人大、政协的肚子?是不是也会有人靠报考公务员钻进各类党政机关的肚子?是不是也会有人靠入党钻进执政党的肚子?然而,过度的“联想力”可能会导向“千万不要忘记阶级斗争”的“怀疑一切”或“扩大化”。还有两点:一、中国特色的现有制度,如能“当真”用好、用实、用足,优势渐显,绝大多数人民能真切感受到当家作主,那极少数别有图谋者敢冒天下之大不韪吗?二、退一步讲,如果真有个别敢于以“行动”“推翻现有制度”的人,那就依法处置,岂非如烹小鲜?     综上所述,笔者认为,“公开自荐人”中普遍的、主流的动机是“利益表达”,它带有明显的时代性、正当性。对于最后一类动机的估判,务须慎而又慎!特别需要指出的是,既然“公开自荐”是合法的,那么只要“公开自荐人”的具体行为不与法律相抵触,就应当获得支持而不应当遭到打击。所谓“动机”,可供分析,但决不能以“可能的动机”作为决定对待“公开自荐人”态度的依据。          趋向:渐行竞选,还是制止竞选?          “公开自荐人”的“利益表达”等动机,必定会转化为动力,推动他们去争取当选人大代表。一个选区、一个选举单位内有两人或者两人以上都想“争取当选”,那么,“竞选”就难以避免了。所谓“竞选”,无非就是选举中的“竞争”,或曰竞争性的选举。     一般认为,存在不同利益群体,就会产生竞争,首先是经济利益的竞争,进而上升为选择政治代理人的竞争。不错,虽然人们在认识能力或兴趣偏好上的差异,会产生对具体政策、具体行动方式的竞争,而在选择不同政策、方式的代表人物时,就可能形成竞选,但毕竟经济利益上的差异、对立、冲突,才是推动竞争,包括竞选的最为强有力的动力源。在此意义上,笔者认为,随着市场经济的不断推进,社会利益的不断分化,加上公民利益意识、权利意识的进一步觉醒,以“利益表达”为动机的“公开自荐人”在今后的选举中会越来越多,他们之间的竞争也会越来越明显。换言之,我们正在讨论的“公开自荐人”现象中蕴含着一个趋向:人大代表选举中的竞争、竞选。对此,我们是顺应之,努力做好各方面的准备,逐渐推行竞选,还是回避之,制止竞选?     应当看到,改革开放后,人们已逐渐习惯于理性地看待竞选,至少已很少听到“竞选姓资”一类的无知之语。因为人们多少知道了一点“斯大林曾表示可以搞竞选”,以及“中国共产党在抗日根据地搞过竞选”。人们也开始较为客观地承认竞选对于民主的价值。例如,中国社会科学院政治学所所长房宁教授就指出,要“科学对待竞争选举制”【4】,他强调:“毫无疑问,选举,包括竞争性选举,是一种重要的民主形式。”【5】之所以称得上“一种重要的民主形式”,在笔者看来,因为竞选具有它独特的功效,它能使各方参选者充分表明“我要当”的主动性,充分表白自己的政治取向与政策主张,充分表现自己各个方面的优势与风格,充分表达自己对选民的种种承诺。这样,选民才能有依据地在不同候选人中进行选择,才能熟悉当选代表,才能以其承诺监督之。同时,在“我要当”与“我选你”的互动中,易于激发参选者与选民的政治热情,提升双方的民主素养。其实,“竞争性”本该就是“选举”的题中应有之义。无“竞争”的“选举”,能算得上是真正的选举吗?诚如俞可平教授所言:“没有进行竞争性选举,选举就可能变成推举。” 【6】     为此,“文革”结束后不久便有学者建议在中国推行竞选。当时的高层正深感“民主太少”【7】,对此建议自然是比较理解的。虽然没有明确提出实行竞选,但在1979年修改选举法时规定了人大代表的选举“一律实行差额选举”,这实际上为竞选提供了空间,虽然它并不必然构成竞选;还规定“各党派、团体与选民,都可以用各种形式宣传代表候选人”,这更是为竞选开了一个口子。事实是,紧接着的第一次县级人大代表直选中,不少高校学生采用了印发传单、出黑板报、张贴候选人照片、发表竞选演说等“各种形式”,进行自我介绍,有些学校一度出现了混乱。于是,1982年便将此规定改为“推荐代表候选人的党派、团体或选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况”。后来的几次修改选举法对此又有所微调,但选民仍普遍反映,对候选人的介绍过于呆板、简略,千人一面,缺乏选择依据。由此,主张竞选的声音时有回响。不过,一些人只是从充分介绍候选人的角度看好竞选,其实,正如前文所述,它的优势并不仅止于此。何况,在经济领域已经引入“市场竞争”的条件下,政治领域应当和能够完全排除“竞争机制”吗?笔者注意到,中共十五大提出,将竞争激励机制引入人事制度改革。人大代表选举算不算广义上的“人事制度”?去年最高国家权力机关的会议上,强调五个或六个“不搞”,但没有“不搞竞选”。     现在,人们的忧虑是,推行竞选的条件是否已具备?推行后的利弊得失将会如何?     论条件,一种观点认为,国情所限:经济、文化的发展水平还不足以支撑竞选,还有缺乏民主意识,国大人多、地区间不平衡等。经济对竞选、对民主肯定有影响,但主要不是经济发展水平的制约。有人早就发问过:今天中国的经济水平还不如一百多年前欧美一些国家?还不及陕甘宁边区等抗日根据地?无需辩说,不言而喻。笔者认为,经济方面有两个因素是值得重视的。一是,实行了市场经济体制。“商品是天生的平等派,”它有利于培养人们的平等、自主、自由、竞争意识,从而有利于开展竞选、民主。二是,穷则思变也好,富而思进也好,当人们逐渐认清竞选、民主与自身利益的相关性时,参选、参政的动力就会增强。所谓“民主意识”,关键也在这里。为什么农民对村委会选举较之对县级人大代表选举的热情高?为什么高校教师选举职称评审委员会比选举区县人大代表的动力强?就在于利益相关性的差别。至于民众文化水准,抗日战争时期、建国初期的文盲明显比今天多得多,然而那时照样选举——“扔豆子”、“点香眼”代替投票,抗战时还搞过竞选。至于国大人多,现在就普选国家主席与总理,当然不现实。先从村、乡镇、区县试行竞选,地就不太大,人就不太多。而地区间发展不平衡问题,就需因地制宜,条件相对成熟的,先走一步;反之,缓行一步。无需东南西北齐步走,无需全国上下一步到位。其实,所谓“国情”、“条件”,都是相对的,事物也总是辩证的。竞选、民主显然不宜急行军,但可小步分步试行,发现某些制约因素,倒也有利于推进国情条件的改善。     论得失,通常忧虑的是,竞选会不会让善于摇唇鼓舌的“乐辩士”、说客、骗子取胜?会不会影响社会稳定?会不会出现西方国家的一系列弊端丑闻?会不会冲击执政党的执政地位?竞选、民主要以程序、规则作保障,并需开展必要的宣传动员,尽量增强选民的眼力。但即使一时受骗选错,也不必惊慌。所谓“选错”,必然是选上台的人损害了选民利益。在利益机制驱动下,选民可能会依法罢免他!至少下次选举时选民会“吃一堑,长一智”,真正的“眼力”就这样在竞选实践中逐步增强。好在竞选、民主不是只搞一次。     正常的竞选与其他民主形式一样,决非放任无羁、为所欲为,更非拳脚相争、乱中取胜。有组织有法制有程序的政治行为,何以影响稳定?一些基层,如四川步云乡等,竞选活动曾有序推行,完全见不到因竞选而冲击了社会秩序。或许不可否认,某些基层会有个别人乘竞选而兴风作浪,破坏稳定。但,我们的法律不是有相当的力量吗?其实,偌大一个社会,不搞竞选时就无人寻衅滋事吗?人们可以发问:眼下一些地方出现的社会不稳定,主要是由竞选、民主所引发的吗?     竞选是西方先搞起来的,在它们的政治运作中发挥了重要作用,如同整个民主政治一样,也是对人类的一大贡献,是属于全人类的政治文明成果。但是,正如罗伯达·达尔在论述选举制度时所指出的那样,“和通常一样,这里也会有利弊的权衡,一种制度使我们实现了某些价值,却丧失了另一些价值。”【8】是的,任何一种制度,都是由人而不是由神创造的,因此难免利弊相兼,需要的是权衡利弊,扬利除弊。众所周知,西方选举实践中确实暴露了诸多问题,突出的有“烧钱竞赛”、互相攻讦、舞弊、贿选等。不过,如果以此作为我们不可搞竞选的理由,那等于说,西方足球赛引发了球迷杀人纵火,我们就不可搞足球比赛了?或者说,一些国家在议会中上演全武行,我们就该废除代议机关了?我们难道不能取其精华、弃其糟粕,为我所用吗?我们难道不能发挥自己的一些智慧,在竞选经费等方面有所“中国特色”吗?我们难道只能连西方竞选中的弊端也要一起捆绑过来吗?这是不是掉进了“照搬”的思维泥坑呢?其实,西方一些国家也在寻找克服竞选弊端的药方。比如,“现在,许多国家都对候选人或政党可以花费的资金数额及各种花费的途径进行限制。1883年的《英国防止舞弊和违法行为法》在三个方面取得了明显的效果。”【9】又如,“法律正在设法将竞选开支和由此自然带来的腐败现象压缩到可以接受的地步,但多多少少有些难言之隐。”【10】     对于竞选最大的忧虑,可能就是担心造成对执政党执政地位的冲击。其实,竞选并非只为政党之间轮流执政所用,它同样适用于一个党内部的选举,如美国两党的总统预选。如果从加强党内民主考虑,我们党内的一些领导职务可不可由两名或多名党员开展竞选?党向人大推荐国家机关领导人选,是否也可由两名或多名党员构成竞选?这样,在本党内竞选,自然不会影响党的执政地位,相反只会加强党和国家机关的建设,有利于巩固党的执政地位。另外,一讲到竞选,有人就担心执政地位问题,这岂不是对一个坚持“三个代表”的大党缺乏自信?我们在抗日根据地实行“三三制”的情况下都有信心搞竞选,如今成了统领全国的执政党,难道反而经不起“竞选”的考验了吗?这种过于缺乏自信的思想方法应当摒弃,重要的是切实加强党的建设,如若能始终坚持立党为公、执政为民,始终获得亿万人民的认同,还需担心竞选的挑战吗?     笔者坚持认为,所谓“独立候选人”(实为“公开自荐人”)现象已经显示出了“竞选”的趋向,这不是人们喜欢不喜欢、允许不允许的问题,而是一种客现存在的必然,它反映了社会发展的规律,也符合马克思主义的基本原理。我们必须科学正确地对待之。          参考文献:     【1】乔晓阳 张春生.选举法和地方组织法释义与解答.北京:北京出版社,1995:86.     【2】蔡定剑.中国选举状况的报告.北京:法律出版社,2002:161—172.     【3】俞可平.政治学教程.北京:高等教育出版社,2010:152.     【4】【5】房宁.民主政治十论.北京:中国社会科学出版社,2007:179、181.     【6】俞可平看政府创新.南方周末,2012.1.12.     【7】三中全会以来重要文献汇编(上).北京:人民出版社,1982:18.

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爱思想 | 姚岳绒:论党章与宪法的关系

姚岳绒:论党章与宪法的关系 进入专题 : 党章 宪法    ● 姚岳绒       【摘要】文本意义上,党章与宪法分属不同规范体系,党章为全体党员的根本章程而宪法为全国各族人民的根本大法。调整党员内部关系是党章的本分,调整国家与公民之间的社会关系是宪法的本分。政治意义上,党章与宪法密不可分,二者的关系彰显着中国共产党执政权的合法性问题。人民主权理论是党章与宪法的政治契合,党章总纲与宪法序言是党章与宪法的文本契合。党章与宪法的契合途径表现为: 党的活动必须立于宪法框架内; 宪法的制订与修改须体现党章蕴含的政治价值与理念。     【关键词】党章;宪法;执政;契合          党章与宪法之间,一方面可以说没有关联性,但另一方面在实际上又具有密不可分的关系。自现行宪法颁布始,党章的每一次修改都直接引发宪法的修正,“政策性修宪”成为我国的主导型修宪模式1。甚至都有学者认为党章“就其内容和发挥的政治作用而言,必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。”12党章对宪法的政治影响客观存在并不可忽视,但党章是调整党员内部关系的最高规则,这是党章的本分;宪法是调整国家与公民之间社会关系的最高准则,这是宪法的本分。讨论党章与宪法的关系,不能隔离两者,但更不可将两者混为一谈。依赖文本与政治两种研究路径,理清党章与宪法各自的本分,寻找二者契合的内容以及实现契合的路径,从而对党章与宪法的关系作一个全面的梳理。          一、文本意义上,党章与宪法分属不同规范体系          (一)党章是章程不是法律     党章常被认为是党内部的“根本大法”3。有学者还提出构建党内的“宪法”即党章;党内的“刑法”,如《中国共产党党内监督条例(试行)》;党内的“民法”,如《中国共产党党员权利保障条例》;党内的“行政法”,如《公开选拔领导干部工作暂行规定》2。这样的提法虽有创意,而且作者也特意加注引号,以与真正的宪法、刑法等相区别,但事实上,这样的提法很容易陷入一些不必要的语义误区,最终创意不足,反而造成一些常识性概念间的混淆。用“根本大法”或“宪法”来形容党章,从起源上可归于“党内法规”这个名词。     “党内法规”的提法在党的几代领袖中都有涉及。毛泽东在论及“党的纪律”4时曾指出:“制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”3刘少奇在党的七大上关于修改党章的报告中指出:“党章、党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且……要规定党的组织形式与党内生活的规则。”41978年,邓小平在中共中央工作会议闭幕会上以“解放思想,实事求是,团结一致向前看”为主题发言,其中指出:“国要有国法,党要有党规党法,党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就难以保障。”5自1990年中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,“党内法规”成为党的文件中的一个法定术语5。1992年,十四大修改后的党章第44条规定“党的各级纪委检查委员会的主要任务是:维护党的章程和其他党内法规……”。     研究政治学、党史的学者大多对“党内法规”提法持认同态度,如有学者认为“党内法规”的提法不仅是合理的,而且是有充分根据的,其从历史、文本、语义学角度论证,并从法学角度,认为“党内法规”是软法的重要组成部分6。但也有学者指出,党不是国家组织,而法是一个国家范畴的概念,把国家的“法”直接用于党内不合适,容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质,进而提出“依规治党”的论点7。还有学者认为“党内法规”的提法不妥,政党组织不拥有立法权限,党内条例不具备法规特征和党内法规的提法不能严谨、准确的反映党与宪法的关系8。     诚然,法本身是个争议性很强的概念,法理学界也尚无法形成统一意见。如果从法的最广义角度,其实质即为一种约束和调整人的行为规范。那么,企业内部规则、村民公约等等均可视为广义的法。但从法学研究的角度,一般认为法除了调整人行为的社会规范外,还必须由国家制定,并由国家保证实施的社会规范9。学理上的争议可以无穷,但从立法的角度言,2000年全国人大通过的《立法法》为我国法的范围明确了比较清晰的范围。狭义的法仅指全国人大及其常委会制定的法律。广义的法包括法律(狭义)、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章(包括部委规章与地方政府规章)、军事法规及规章等8类规范性文件。而党章的制定主体是党的全国代表大会,党章的调整对象是全体党员,党章的适用机构是党的纪律检查委员会,违反党章的制裁采用非司法途径。无论是从学术研究的角度,还是从立法的角度,上述党章的关键性因素上都不具有法的特征。     俞可平教授编有一书为《依法治国与依法治党》,其所撰的绪论中将依法治党界定为就是严格依照法律和党章来规范党组织和党员的行为10。另外,还有类似“政党法治”这样的概念,“政党法治是指以政党章程和国家宪法作为政治活动的总规范,政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式。”11若言“依法治党”,则逻辑上必须得解决依什么样的法这个问题。二战后,由德国率先引发为政党立法的行为,后来许多国家效仿。我国也早有学者提出过为政党立法的观点12。但现实是,迄今我国尚无一部关于政党的国家层面的法律,既然没有法,那也就难以成立“依法治党”类的说法。桑玉成教授曾提出“依章治党”,以来与“依法治党”相区别13。应该可以判定,这样的区别是刻意而非随意而为的观点。将党章定性为章程而非法律,并非是在降低党章的地位与作用,相反,这     对于理顺党章与法律之间的联系与区别有着重要意义,进而也更有利于章程的执行,发挥出章程的最大功效。     (二)党章是全体党员的根本章程     党章是经党的全国代表大会,以全党的名义制定的,是贯穿于党的一切活动与建设中的最高准则。党内规范体系中,党章是根本性章程,是“激励和规范全党行为的总章程”14。党内规范体系大体上包括三级结构,一是以党章为核心的根本规则;二是以准则、条例与规则为纽带的基本规则;三是以规定、办法和细则为基础的具体规则15。党章是为保证全党在政治思想上的统一与组织行动上的一致而制定的,以成文形式表现具有约束力的章程。作为现代政党基本要素之一的党章,具有重要的政治功能,在政党政治生活中发挥着指导、教育、规范、整合等重要的作用。现代任何一个有作为的政党,都十分重视发挥党章的应用作用。1921年党的一大通过党的第一个纲领性文件,其载明了党的性质、目标、原则等内容。1922年党的二大起,名称改为《中国共产党章程》,迄今有16次修改。二大至六大间修正的党章,不设总纲部分,内容上主要为党员、党的组织、党的干部、党的纪律等,这样的党章更像是一部党的组织章程。七大党章修改的最大亮点是增设总纲,作为党章的前提和总则,这是过去党章所没有的。十二大修正后的党章有了一个较充实的总纲,框架结构沿用至今,但其内容经过后续的五次修改,有了较大的变化。从党章的发展轨迹中,我们可清晰看到党所领导的革命、建设与改革开放事业的演变历程,党章内容源自于党所领导的实践,而党章的不断与时俱进,进一步保障与促进党所领导的社会主义事业的前进。党章是全体党员的根本章程,具有党内的最高效力与最高权威。     第一,党章是党的整体意志的体现。党章规定了党的性质、指导思想、宗旨与奋斗目标等内容,这代表了全党的最高利益和最大利益,集中了全党的意志、信念和愿望。     第二,党章是党内的普遍行为规范。党内也有大量的人与人的关系问题,有复杂的行使权利和承担义务的问题,就如整个社会需要确立法律规范一样,在党的内部,为了维护正常的活动秩序,也需要确定一种适用于所有党员的行为规范,以指导和约束党员的行为。党章规定了党员的权利与义务、党的组织制度、党的纪律等,这些内容构成了党内的普遍性行为规范。     第三,党章是具有最高权威的党内规范。党内规范包含许多种类,不同层次、不同范围、不同对象,都有相应的准则、条例、规则、规定、办法、细则等。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第2条明确确定:“党章是最根本的党内法规,其他党内法规是党章有关规定的具体化。”党内的其他规则都是党章所确立原则与内容的具体化表现,都是党章的延伸或补充,并不得与党章所确立的原则相冲突,冲突即无效。     第四,党章的制订与修改专属于党的全国代表大会。党的全国代表大会是党的最高领导机关,全党的各个组织和全体党员服从党的全国代表大会以及由她所产生的中央委员会的领导。并且党章的制定与修改程序也严格于其他党内规范,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第20条将党章的修改程序与要求与其他规则的程序作了区分。     (三)党章是党的根本章程,而宪法是全国各族人民的根本大法     历史地看,宪法是从欧美传入中国的。当代人们对宪法的观点也因国家、因人而不同。我国政界比较熟悉的是,宪法是一个国家的总章程,其源自毛泽东的判断166。我国宪法学界比较有代表性的观点为:“宪法是国家的根本大法,是民主制度的法律化,是阶级力量对比的表现。”177而现在年青一代的宪法学者对宪法的解读越来越趋向于西方式的解读。大体上都可以理解为宪法是基于一定政治理念,以限制国家权力为手段,以实现公民权利保障为目的的这样一个根本法。宪法作为全国人民的根本大法,首先从内容上,宪法规定的是一个国家中最根本的制度与内容,调整的是国家与公民这一最根本的社会关系;其次从法律效力上,宪法具有最高法律效力,是其他所有普通法律的立法基础,一切法律都不得同宪法相抵触,若抵触则无效;最后从制定与修改程序上,宪法的制定与修改程序需要经过特别的程序,与其他法律的制定与修改相比,更为严格与复杂。除上述宪法根本性特征外,我国宪法序言宣告“宪法……是国家的根本法,具有最高法律效力”。我国《立法法》则进一步明确了我国法律体系的效力等级,宪法处于我国法律体系的最顶端。我国宪法制定经过特殊的程序,交由全国人民讨论;我国宪法修改专属于全国人大;我国宪法解释专属于全国人大常委会;我国宪法的监督实施属于全国人大及其常委会。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。由此可见,宪法属于法的范畴,由法定的国家机关制定,并由国家强制力保障实施,是全国人民的根本大法。     有学者认为,党章“就其内容和发挥的政治作用而言,必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。”1也即意味着该学者认为党章具有宪法效力。若党章具有宪法效力,那意味着党章是全国人民的根本大法。如何判断一项章程或文件是否具有宪法上的效力,必须综合考虑足以构成宪法的基础性要素,而不是任意猜测。从外在形式要素判断,须以人民的名义,经人民的授权,由特定的制定机构制定;从法律效力上看,须具有最高的法律效力,是一切法律、法规的立法依据、是全国各族人民的最高准则;从修改程序上看,有较为严格的程序限制;从调整对象判断,须是一国最根本的国家与公民之间社会关系18。而依前文有关党章的论述,党章不具备构成宪法的任何一个基础性要素。何况作为执政党的中国共产党自身也从未将党章视为宪法的一部分,相反,1982年十二大修改党章时,明确“党必须在宪法和法律的范围内活动”。     因此,从文本意义上,党章与宪法分属于两个不同的规范体系。党章属于党内规范体系,并且是党内规范体系中最根本的规则,而宪法属于国家法律规范体系,并且是国家法律规范体系中最根本的法律。党章是党的行动纲领,由党的全国代表大会产生,是全体党员都要遵守的规则,也是全体党员权利与义务的重要依据。宪法内容反映党章内容,是因为党章反映着党所领导的中国政治、经济发展的方式与成果,而宪法必然与现实的政治、经济发展相适应,因果关系不能随意置换。党章内容体现了中国共产党力争努力实现的目标,是吸引中国人民信任中国共产党的决心体现,但绝不意味着因此党章就具有对全国人民的约束力。两者无论从性质、特征、内容等方面都有显而易见的区别,不可混为一谈,更不可将党章视为具有宪法上的效力。          二、党章与宪法的契合点          (一)人民主权理论——党章与宪法的政治契合     1.人民主权理论是宪法的基本原则     人民主权,简言之,就是国家一切权力源于人民,属于人民。主权概念由16世纪的法国学者布丹在《论共和国六书》中首次系统讨论,但在他那里,主权属于君主。构成近代宪法中人民主权思想则应归属于卢梭。卢梭以社会契约论的假设,构建了顺应人民的主权思想,而康德则完成人民主权在哲学上的论证。无论社会契约还是哲学的人民主权,都面临一个永远无法完美回答的问题,即人民在哪里?如何能充分体现人民?有学者指出,美国建国精英在构建早期国家时,为“我们合众国人民”中的“人民”勾画了两种相互联系而又存在很大差别的形象,即作为一个道德整体的“人民”,乃是政治国家一切权力的来源;而现实政治世界中的“人民”则被视为“愚昧而轻率的大众”,并不具备直接行使政治权力的素质和能力19。结论虽然残酷,但却是事实。为了解决这个问题,黑格尔早就提出建立于绝对国家主义基础上的人民主权理论8。我国有学者提出主权包含两种权能,即所有权与行使权20。作为道德整体的人民掌握主权的所有权,而且作为所有权的主权是抽象的、不可分的、不可代表的;作为现实政治世界中的国家机关则掌握主权的使用权,作为使用权的主权是具体的、可分的、可代表的。     在反对专制统治时期,主张人民主权,让人民成为政治主角,充当起反专制的理论大旗。近代资产阶级革命取得胜利后,人民主权成为国家合法、正当统治的根本准则。当今世界,可以说没有哪个国家的宪法不把人民主权作为宪法的基本原则进行宣告的,我国也不例外,人民主权亦是我国宪法的立国与建国基础。现行宪法第2条规定:“中华人民共和国一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条第2款规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”这三个条款构建了我国人民如何行使主权的基础性框架。人民通过选举的方式(直接或间接)产生人民代表组成人民代表大会,由人民代表大会代表人民行使国家权力(此国家权力就是具体化了的主权),而其他国家机关都由人民代表大会产生。     2.人民主权理论是马克思主义政党建设的基本原则     在反对资产阶段与一切剥削阶段的政治斗争与理论建设过程中,马克思主义的人民主权理论既是继承卢梭、康德、黑格尔等的人民主权思想,又在发展的基础上产生代表无产阶级的人民主权理论。     虽然,对待卢梭的态度,马克思是矛盾的、混乱的并使人感到困惑的,但是,建立在卢梭式社会契约基础上的人民主权思想,对马克思的影响是极大的,甚至当契约论的自然法理论被摧毁时,仍然对马克思本人有巨大的影响。“我们已经看到,这个影响是通过它关于‘人民的意志至高无上’、‘主权者只能由其自身代表’等等这样一些原则传导的。此后,这种理论一直影响着自1781年的巴黎公社到苏维埃社会主义国家(及其‘民主集中制’)的社会主义的整个历史发展。”211848年的《共产党宣言》,从为什么要建立共产党、建立什么样的共产党以及如何建立共产党宣告了共产党性质、奋斗目标、策略等基本观点,标志着马克思主义政党理论的形成。而人民主权理论则融入于马克思主义的建党理论与原则,“马克思主义人民主权学说是马克思主义政党人民主权特征的理论本源。”22“马克思恩格斯在资产阶级民主主义革命中,曾把人民主权原则作为革命民主主义的根本原则并为之进行了斗争,并站在无产阶级的立场上,对其进行了唯物主义的解释和运用;马克思恩格斯总结了历史的经验,把人民当家作主的原则作为无产阶级的根本原则提了出来。”23实现“人民当家作主”是共产党的宗旨,无产阶级及广大劳动群众是共产党的执政基础所在24。     3.党章内容与修改体现我党的人民主权理论的发展     毛泽东在继承与发展马克思主义政党的人民主权理论基础上,创立“为人民服务”思想。“我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军,是革命的队伍。我们这个队伍完全是为解放人民的,是彻底地为人民的利益工作的。”259人民主权理论是我党的重要执政理念,充分体现马克思主义人民主权思想的精髓,强调党的权力是人民赋予,党的权力行使的出发点都是为了维护人民的利益,为人民服务。有学者梳理了自党执政以来的历次党章修改中人民主权理论的发展以及特点。指出八大党章是对革命时期与建国初期党的人民主权理论的全面总结;九大至十一大是我党人民主权理论曲折阶段;十二大至十七大是我党人民主权理论的创新发展阶段26。刘少奇在七大关于修改党章的报告中就指出,我党就是全心全意为中国人民服务的完全新式的无产阶级政党。     这里,笔者想特别指出十六大与十七大党章修改与人民主权理论紧密相关的亮点内容。十六大党章修改涉及党的性质的变化,在工人阶级先锋队基础上,增加了是中国人民和中华民族的先锋队。从过去中国各族人民利益的忠实代表,发展为代表最先进生产力、最先进文化、最广大人民的根本利益。这就极大地发展了我党建设中人民主权理论的内涵与外延,党与人民之间联结将更为广泛与强大。十七大党章修改中增加了关于党的执政能力建设与先进性建设内容,其中强调加强党的执政能建设要坚持权为民所用,情为民所系,利为民所谋。     (二)党章总纲与宪法序言——党章与宪法的文本契合     1945年七大召开,刘少奇作关于修改党章的报告,通过了党在执政前的一个新党章。从历史点看,这份党章在党所领导的革命以及建国前期工作中起着承前启后的作用,是对过去党的工作的总结,更是有着对党未来执政的期许。新党章的结构上增加了总纲部分,这是过去党章所没有的。依刘少奇关于修改党章的报告,总纲部分是党章的组成部分,是党章的前提和总则。凡是党员,都必须承认这个总纲,并以这个总纲作为自己一切活动的准则。有了这个总纲,将更加促进全党的团结与统一27。此后的历次修改内容,涉及总纲的修改成为党章修改的最主要内容与最大特色。新中国第一部宪法起草时,围绕着宪法是否需要一个纲领性的内容有过不同意见。对此,毛泽东认为“一般地说,法律是在事实之后,便在事实之前也有纲领性的。”因此,其赞成宪法分为二部分,一部分体现事实,另一部分体现纲领性的内容。纲领性内容是未来要完成的目标与方向,集中规定于宪法序言中,并且“宪法序言这个形式就是毛泽东决定,并由集体通过的”28。1982年,经十二大修改后的党章有了一个较充实的总纲。十二大党章在党的历史中有着至为重要的地位,是开创社会主义现代化建设新时期的先声,紧随其后的是我国现行宪法的通过。通过比较党章总纲与宪法序言,我们可以发现两者内容有着高度的契合点。     首先,党章总纲包括19个自然段落。第1至5自然段包括党的性质、行动指南、科学社会主义理论、社会主义制度与毛泽东思想。第6至14自然段包括党领导取得新民主义革命胜利与社会主义建设成就、我国的主要矛盾、今后的任务、建设的重点、物质文明与精神文明、社会主义民主与法制、民族平等与团结、统一战线、祖国统一、外交立场。第15至18自然段内容为党的建设。最后自然段为党的领导。比较现行宪法序言。宪法序言共有13个自然段落。其中第5至12自然段的内容与党章第6至14自然段的主要内容高度重合,无一遗漏。     其次,1982现行宪法是继承1954宪法基础上发展起来的,但若比较这两部宪法的序言,我们会发现这两部宪法的序言内容几乎没有多少的重合点。这从另一个角度证实了现行宪法序言与党章总纲之间的契合是特意的选择,而非巧合。     再次,我国宪法正文中未出现一处“中国共产党”这样的字眼,除了宪法第1条内容中含有党的影子。“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”而中国共产党是工人阶级的先锋队,从中可以察看到党的影子。其余与党相关的内容都置于宪法序言之中,共计出现5处“中国共产党”。5处内容无一例外地强调中国共产党领导这一最基本的执政理念。     最后,党章总纲与宪法序言高度契合的同时,党章正文与宪法正文之间几乎没有共同点,这样的处理显然别具匠心。党章的正文内容在于规范党内的关系,包括党员、党的组织、党的纪律等问题,一切都用于调整党内行为,这是党章的本分。宪法正文内容在于明确我国的基本国家制度、配置国家机关职权、保障公民权利等内容,一切都用于调整国家与公民这一根本社会关系,这是宪法的本分。但我国是党领导下的社会主义国家,这是我国最根本的社会制度。如何处理党的最高规则与国家的最高法律,不仅是技术问题,更是一个政治问题。党章总纲与宪法序言之间的高度契合,妥善地处理了两者之间的关系,既确保了中国共产党作为领导党在国家最高法中的地位,又确保了宪法与党章之间的彼此独立性,坚守住两者应该有的本分。          三、党章与宪法契合的实践途径          (一)党的活动须立于宪法框架内——党执政的合法性基础     党的领导地位是历史形成的,是靠长期的革命、建设与改革历程中以自己的成就取得人民的信任。历史选择中国共产党,靠的是民心而不是选票。在近现代国家,政党的使命就在于夺取政权,使自己成为执政党,而现代政党夺取政权的手段已由暴力向和平方式转变。当今绝大多数国家中,选举已成为政党上升为执政党的唯一合宪、合法途径。因此,中国共产党的执政地位靠的须是选票而不仅仅是民心。就我国言,通过选举,确保党在全国和地方各级人民代表大会中占大多数,进而通过人民代表大会来影响或控制由其产生的行政机关、司法机关。这一切执政地位的取得与执政活动的进行,都必须通过宪法。任何政党,只有在宪法的框架内,才能确立与保证自己的执政地位。固然,“中国共产党的领导地位与执政地位的区别只是相对的,在本质上两者是高度统一的,但在实践中必须严格区分开来。”29党的历史中,曾一度党政不分,邓小平在1980年指出党的制度中较为突出的问题就是党政不分、以党代政的问题5。自此,党政分开成为中国政治体制改革的主要任务。党政不分的最大问题就是在于将历史形成的领导权直接取代了执政权。     党在宪法的框架内赢取自己的执政权,从而确保历史中形成的领导权,而不是依赖历史中形成的领导权直接行使执政权。党章总纲最后自然段规定,党的领导是思想领导、政治领导与组织领导。宪法的序言中明确了中国的过去是党领导的,中国的今后将继续坚持党的领导,但在宪法正文中并未直接规定中国共产党的领导权,而是通过宪法所设的人民代表大会制度、行政制度、司法制度等内容来约束与规范党的执政权。党必须遵守宪法和法律,在宪法和法律的范围内活动,但常有做实际工作的同志会说由于没有具体可操作的制度,所以要执行党在宪法和法律范围活动并不现实。这一点有学者曾撰写文章开列药方以来实现执政党模范守法30。     “党以政生,政以党生”,政党是政治民主化之产物,政党又以掌握国家政治权力的运用促进民主政治的增长31。近代宪法诞生之初,政党并没有纳入宪法调整的对象范围。随着政党的兴起与发展,政党与国家权力之间的关系越来越紧密。有学者将历史上国家对政党的态度分成四个阶段,依次为敌视、放任、承认及法制化、纳入宪法10。二战后,西欧国家的宪法中,出现了不少政党被明文规定于宪法的例子,其中最具代表性当属联邦德国基本法。“政党的宪法化在第二次大战后的发展,具有另一个重大意义。特别是西德,由于公然敌视威玛宪法的纳粹利用议会制民主主义的架构夺取政权,并同时从根破坏议会制民主主义,而得到‘特洛伊木马’的教训。”32现代国家用宪法规范政党已成为一种常态。     荷兰两位学者对142部宪法的设问与统计中有比较客观的数据可以表明这种状态。有65.5%的宪法规定了政党;有22.5%的宪法对一个或更多的政党享有主导地位作了规定;有16.2%的宪法仅仅承认某一个党为执政党33。除了宪法对政党规范外,还有以单独的政党法形式来规制政党行为,就算没有专门的政党法,现代国家的选举法制内容大多也对诸政党设置着行为的规范。     无论一国宪法有无规定政党的内容,政党特别是执政党必须于宪法的范围内活动已是共识,也是执政权合法性的基础。法国学者从承诺、法律、规范三者间的逻辑中证明了权力和服从的合理性34。     承诺是权力合法性的必要但不是充分条件,党章的修改体现了党在不同时期对全国人民所作的承诺;规范的价值观应是最有力地表达团体地位的整体价值观,联结起承诺与法律之间的关系。党章内容所体现的价值观预示了宪法在不同时期的命运。文革期间,九大与十大党章的价值观偏离了正常,那时的宪法也就名存实亡。法律可以促进法治,但本身并不能创造法治,遵从法律是权力合法性的底线。因此,党的活动须立于宪法框架内,这是党执政的合法性基础,依宪执政是中国共产党执政方式中的应有之义。     (二)宪法的制定与修改体现党章精神——宪法有效实施的基础     “政党是公民和国家机关之间的桥梁。”35德国基本法第21条第3项规定:“政党参与形成人民的政治意志”。另外,如意大利共和国宪法第49条规定政党是“为了以民主方法参与决定国家政策”。日本最高法院在1970年大法庭判决中曾谓:“宪法所定的议会制民主主义若忽视政党,则无论如何是无法期待其圆滑运用,故宪法当然是预定着政党的存在”32“政党的基本功能在于辅助民意之凝聚与判断,并协助国民政治意志之建构。”36宪法为政党提供执政的合法性与宪法依据的同时,其本身又是政党与人民意志沟通与交汇的产物。在我国,中国共产党要实现政治领导,其方式就是让党的主张通过法定程度上升为国家意志,形成的最重要途径就是宪法的修改和法律的制定与修改。党章是最集中体现党的主张的政治章程。党的一切活动都是作为过程而向前发展的,随着环境和党自身情况的变化,党章的周期性修改是客观规律37。自党的七大后,党章突破单纯的组织章程意义的内容,而是在章程前面加了总纲部分,党章内容也分为两部分,即总纲与正文。总纲部分既是党的简要理论、政治和组织的基本纲领,又是条文的总则与前提。党章兼具了纲领与章程的双重性质与功能。从组织章程言,其仅仅针对全体党员,但总纲内容体现党作为领导党,其不同时期的政治理念与政治使命,以此来体现人民的利益与意志,随其内容的变化,也势必影响到宪法内容的变化。     上文已就十二大党章总纲与现行宪法序言的内容作过对比,得出的结论是两者内容上高度契合。而其后现行宪法的四次修改分别对应于十三大、十四大、十五大与十六大四次党章的修改。除1988年第一次修宪不涉及序言外,其余三次修改的重要内容之一就是宪法序言内容部分的修改,并全部集中于序言的第7与第10自然段。四次修宪的内容主要围绕着指导思想、社会主义理论与道路、统一战线以及中国经济建设与体制问题。通过内容的匹配,我们可以清晰发现宪法的修改与党章总纲的修改有相当高的契合。如1992年十四大党章总纲增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”随后的1993修宪在其序言第10自然段未增加同样的内容。又如邓小平理论与三个代表重要思想以及依法治国策略在宪法序言中的增加都对应十五大与十六大党章总纲中的修改。同时还发现宪法修改与党章修改在时间上相当有规律,以致有学者将这种现象称之“政策性修宪”38。     宪法的这种亦步亦趋现象,确实存在极大的缺陷与危害。现实不合理的存在,虽然无法抗拒,但一定要有勇气不去迎合这种不合理的存在。但笔者并不认为宪法的修改不需要反映党章的精神,相反,据于政治的现实,宪法修改应该体现着最新的国家与社会建设成果。有学者认为“由中共党章修正案到宪法修正案,体现了中国共产党作为执政党依法治国,依法执政的必然历史要求,也是当代中国重要的治宪方式。”39虽然这样的表述有夸大党章修正案的嫌疑,但当代中国的宪法若要切实地发挥实效,能真正有效实施的话,则必须通过修改来适应现实。党章修改是党领导下的社会主义建设途径、方式与目标的最集中体现,其本身也是体现党对现代宪政精神的理解和承认。如十二大党章修改时增加“党必须在宪法和法律的范围内活动。”因此,宪法通过修改来体现党章精神是情有可原,同是也是必须,若不进行修改,必然使宪法明显落后于现实的发展,进而影响到宪法在未来社会主义建设中的重要作用。若严重脱节,那么宪法就成一具废文。但必须注意的是,宪法的修改与党章的修改并不是一一对应的关系,更不是机械式的反映着党章的修改。宪法与现实的适应理应遵循能解释就解释,用尽解释依然无法解决问题时才得以修改宪法,修改是万不得已情形下使用的方法。宪法的发展要体现执政党政策与主张,但并不完全受制于之。正如亚里士多德说的:“政策只能凭机会施行,真想解除一国的内忧,应该依靠良好的立法,不能依靠偶尔的机会。”40          结语          “政治调控与法律治理是国家和社会生活中必不可少的两种调整机制。”41党章的历程蕴涵着中国共产党作为执政党政治调控的最集中体现,而宪法历程展示的是一个国家法律治理的基本面貌。     党章自诞生起,就是党的一面旗帜,统一了全党的思想和行动,并向全国人民表明了党在各个历史时期的使命与任务。自党成立以来90年中,党章经16次修改,不断得以充实与完善,见证了党的奋斗历程,也记录下党的思想、理论和政治路线的发展轨迹。党章与党的发展紧密相连,与党所领导的社会主义事业密不可分。而我国宪法自一开始,就是在党的领导下制定的,记载了我国社会主义革命与建设的成果,随着党所领导的社会主义事业的发展,宪法的内容也在相应地调整着。     党章内容更多的是体现为党的执政理念及相关核心政策措施,从历史发展过程中,其确实起过作用,而且有时起到扭转时局的作用,但这只是亚里士多德所说的偶尔机会而已,从必然性角度言,则还得宪法起作用。“在现代政党政治中,政治合法性是一个政党执政的基本条件……中国共产党执政合法性的主要来源经历了从以意识形态为主向以领袖魅力为主转变、又由以领袖魅力为主向以统治绩效为主转变的演变历程。当前,中国共产党执政合法性主要来源于统治绩效,这种围绕统治绩效为主形成的合法性资源可能难以支撑中国共产党整个执政体系的合法性基础。在这种背景下,中国共产党执政合法性的来源由以统治绩效为主转变为以民主选举为主显得非常必要。”42我们有理由期待,党在宪法和法律的范围内,在党章与宪法的合理、合法的契合过程中,通过选举实现执政合法性与有效性的完美转身。          姚岳绒,女,华东政法大学讲师,法学博士,研究方向:宪法与行政法学。          【注释】     1十七大党章修改前后曾引发宪法第五次修改的讨论热,但事实上,这一惯例并未如预期那样出现。在笔者看来,这是件值得欢呼的事情,因为,这可能昭示着执政者也意识到了政策性修宪的弊端,当然,这也有可能是笔者的一厢情愿。     2对此观点笔者持不赞成态度,详细可参阅拙著:《关于中国宪法渊源的再认识》,载《法学》2010年第9期。     3党章为《中国共产党章程》的简称,本文中的“党”专指“中国共产党”。     4“党的纪律”是《中国共产党在民族战争中的地位》的一部分内容,《中国共产党在民族战争中的地位》为毛泽东在党的六届六中会议上的报告。     5该条例第2条规定:“党内法规是党的中央组织、中央部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”     6毛泽东语:“一个团体要有一个章程,一个国家也要【有个章程,宪法就是一个国家的总章程,是根本大法。”     7吴家麟教授主编的《宪法学》是82宪法制定后最早也是较具代表性的教材。     8有关人民主权理论可参阅美小查尔斯·爱德华·梅里亚姆:《卢梭以来的主权学说史》,毕洪海译,法律出版社2006年。     9毛泽东在中共中央直属机关为追悼张思德同志而召集的会议上作《为人民服务》为题的讲演。     10转引自许志雄:《宪法之基础理论》,稻禾出版社民国81年,第204页。此观点为德国学者H·Triepel所持,观点首见于其于1927年在柏林大学创立者威廉三世诞辰纪念演讲会上发表的《宪法与政党》文中。          【参考文献】     1强世功.中国宪法中的不成文宪法———理解中国宪法的新视角J.开放时代,2009,(12).     2潘泽林.中国共产党党内法规及其体系构建问题研究J.南昌大学学报?人文社会科学版,2007,(1).     3毛泽东选集.第二卷C.北京:人民出版社,1991.528.     4刘少奇论党的建设C.北京:中央文献出版社,1991.400.     5邓小平文选.第二卷C.北京:人民出版社,1994.147,321.     6操申斌.改革开放以来党内法规研究述评J.毛泽东邓小平思想研究,2008,(5).     7王贵秀.中国政治体制改革之路M.洛阳:河南人民出版社,2004.331-332.     8曾市南.“党内法规”提法不妥N.中国青年报,2004-01-02(8).     9张文显.法理学.第三版M.北京:高等教育出版社、北京大学出版社,2007.76-78.     10俞可平.依法治国与依法治党M.北京:中央编译出版社,2007.     11王韶兴,张??.政党法治:一种新型的政党文明形态J.文史哲,2005,(1).     12刘大生.法治国家与党的领导法治化J.社会科学,1999,(7).     13桑玉成.依法治国与依章治党J.法商研究,1999,(4).     14叶笃初.党章:激励和规范全党行为的总章程J.求是,2006,(6).     15李军.中国共产党党内法规研究D.复旦大学,2010.86-89.     16毛泽东文集.第六卷C.北京:人民出版社,1999.328.     17吴家麟.宪法学M.北京:群众出版社,1983.46.     18姚岳绒.关于中国宪法渊源的再认识J.法学,2010,(9).     19李剑鸣.“人民”的定义与美国早期的国家构建J.历史研究,2009,(1).     20童之伟.法权与宪政M.济南:山东人民出版社,2001.284.     21德拉·沃尔佩.卢梭和马克思M.重庆出版社,1993.38. 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爱思想 | 徐显明:走向大国的中国法治

  选择字号: 大 中 小                      本文共阅读 113 次 更新时间: 2012-03-09 23:47:24 徐显明:走向大国的中国法治 进入专题 : 法治 司法改革 政治体制改革    ● 徐显明       在新技术革命和知识经济推动下,世界已经迈入全球化时代。对于古老的中国而言,全球化是她所面临的挑战;对于复兴的中国而言,她的大国化则是别国面临的挑战。全球化与中国的大国化,已经融进同一个历史过程。但是,中国尚未为成为大国做好准备,我们还处在由不自觉到逐步自觉的过程当中。急剧变化的世界格局和全球化进程,留给中国的是一个压缩的时空——中国要在数十年内完成西方世界经历数百年的“大国化”进程。为把握机遇和应对挑战,我们要思考:什么是大国?大国的制度经验是什么?中国走向大国的制度目标是什么?大国化的法治路径是什么?           何为“大国”?            幅员辽阔、人口众多、历史悠久,并不必然使一个国家坐拥“大国”地位。大国之“大”,不在规模而在实力,在于政治、经济、军事、文化、制度上的全球影响力。我们可以从五个方面(三个刚性、两个软性)界定大国的标准:     第一,经济标准。大国要在全球经济格局中占有重要地位。就经济的“量”而言,大国的经济地位可用四个“百分之五”来说明:GDP占全球百分之五以上,年均发展速度达到百分之五以上,外贸总额占全球百分之五以上,外汇储备占全球百分之五以上;就经济的“质”而言,大国是具有经济穿透力的国家,具有左右世界经济走势的能力。大国的经济与世界经济一荣俱荣,一损俱损。     第二,政治标准。首先,大国是对世界局势有影响力的国家。其既能够实施自己的战略意图,也能遏制违反自己意图的主张。大国有能力说“不”;其次,大国要为全球稳定与发展承担重大责任,当国家间纷争或全球性事件出现时,大国往往被他国寄予希望。大国此时不能失语,大国无权沉默;再次,大国是在国际事务中居于领袖地位的国家,能够为全球制定游戏规则。     第三,军事标准。国家军事实力的现代标准,在海湾战争后发生了根本变化。科技取代了常规,质量取代了规模;大国要有打赢立体化、信息化战争的能力;大国在先进武器上要有杀手锏,有战略威慑力,不战则已,战则必胜。     以上是显性标准或刚性标准,是用肉眼可测、用数据可计的标准。但真正的大国还有存在于人们心目中的软标准,这类标准有时比刚性标准更难实现,可是它对人们判断国家地位却有终极意义。这类标准有两项:     其一,文化标准。大国之“大”,不仅在于经济穿透力、政治影响力、军事威慑力,还在于文化的吸引力即所谓“软实力”。大国要有被人向往的文化,这种“被向往”是大国在人们心灵上的标准。其被向往的内容有:道德水准、价值趋向、生活方式等。     其二,制度标准。制度的本质在于为人的行为提供激励模式。好制度提供正向激励,彰显人性美德和个体创造力;坏制度提供反向激励,纵容贪婪私欲和不劳而获。大国莫不以其创新性制度作为其根本保障。其制度有“可信赖”的特征,其以稳定性、连续性、可预测性、恢复性及公正性为标志。           大国的制度经验          那么,大国的制度有何特征?大国崛起的历史经验会带给我们何种启示?     15世纪的地理大发现,为大国崛起提供了世界舞台。九个公认的大国相继崛起:葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、日本、俄国(苏联)和美国。它们的崛起,殖民统治和武力征伐只是表面原因,根本原因在于它们创造了让世界面貌为之大变的新制度。葡萄牙、西班牙最早结束了中世纪的封建状况,形成了统一的民族国家体制,借助国家力量征服了海洋。在那个时代,征服海洋就意味着征服世界。然而,由于这两个国家没有产生更具持久性的新制度,其国运并未长久。     “海上马车夫”荷兰在17世纪成为大国,归因于形成了主宰世界的三大制度,即:航海规则、贸易规则和金融制度,贡献了格劳秀斯和国际法;“日不落帝国”英国之成为大国,在于其形成了尊重产权和个人自由、体现法治精神的英美法系;德国之成为大国,是因其贡献了体现理性精神的民法典和挽救资本主义的社会保障制度;法国之成为大国,在于贡献了现代人权思想,解决了国家与个人关系的协调问题;日本之成为大国,是因其怀着“求知于世界”的维新纲领,成功汇通东西文明,建立了具有儒家思想特点的政治法律制度;俄国和苏联之成为大国,是因对资本主义制度的改革和全新的社会主义制度的创立;美国之成为大国,归因于完善了以主权在民、司法审查、总统制、分权制衡为内容的一整套宪政民主制度。     从上述历史经验可以看出,大国的最终形成,无不以在世界范围内奠定某种制度为标志。推动大国崛起的制度有如下特征:     1、大国的制度具有原创性。五百年来的大国,多在国家的基础制度方面励精图治,勇于创新。它们在政治上平衡个人自由与政府权威的关系,经济上既保护个体权利又增进国家公益,文化上协调自身传统与普遍价值。     2、大国的制度具有可模仿性、可借鉴性。大国制度不仅是本国传统和现实需要的产物,而且能够回应不同民族、国家面临的共同问题。共同的问题对应着共同的方案,共同的方案具有可普遍借鉴的意义。     3、大国的制度具有持久性。新制度不仅能回应一时之需,不仅使开明领袖可付诸实现,而且能为国家长治久安奠定基础。     4、大国的制度具有回应性。人类迄今为止的制度,可分为压制性制度和回应性制度两类,大国无一例外选择了回应性制度。“法治”不是把法律当做统治的工具,而是当做统治的主体。法治的连续性、稳定性和对受到侵害的正义的恢复性,使其能够回应不断变化的社会情况,防止激进变革带来的混乱无序。其制度本身的开放性,也助其在既定制度框架内修正和解决了存在的问题。     中国要走向大国,也应该有自己的制度目标和向世界提供制度借鉴的能力。           中国走向大国的制度目标            中国的大国化将注定极具特殊性。五百年来相继崛起的几个大国,除俄国和美国之外都是“小国寡民”。有的甚至只是弹丸之地。荷兰崛起时国土不过现在北京的两倍,人口不足150万。中国则有着庞大的人口、辽阔的版图以及悠久的历史。     也正因中国之“大”,所以面临着一些先前大国未曾遇到的特有难题。     第一,国家的整体目标同内部多样性之间的矛盾,常常表现为中央权力同地方治理之间的协调难题;第二,国家的政治权威同个人自由之间的矛盾。中国之广土众民,历史上多采无为而治,君权难及郡县以下,乡绅自治替代了政权的包办包揽。这种治理方式在农耕社会尚可勉强维持,但绝难适应现代巨型商业社会;第三,历史重负与制度转型之间的矛盾。悠久的传统既是宝贵的资源,也会成沉重的包袱。在此情况下,创新转型之难可想而知。中国从未有过日本那种“船小易调头”的从容;第四,马克思主义与中国传统文化如何结合,这常常使国家的意识形态与公民生活出现脱节。     处理上述难题,需要从公共权力的制度性安排而非权宜性选择视角加以考量。     纵观中国历史也发现,武力征伐只能维持一时之功,创新制度才能确保长治久安,论制度昌明尤以唐代最为可圈可点。其之所以受人尊重,系因其形成的中华法系影响了朝鲜、日本、越南等周边近邻。中华法系因之成为与大陆法系、英美法系、伊斯兰法系、印度法系并列的世界五大法系之一,唐律也成为封建制法典的楷模。因此,中国的历史告诉我们,能向世界输出制度和文化的国家,才能成为大国。     中国大国化进程的实现,必依经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的全面法治化为据。实现法治创新,是中国走向大国的必由之路,实现中华法系的创造性转型则可能是实现中国大国化地位的最终标志。           中国“大国化”的法治路径            一,从形成“法律体系”到形成“法治体系”     至2010年,具有中国特色的法律体系已经形成。中国法治发展的主要方向,将从形成“法律体系”向形成“法治体系”转变。“法律体系”是静态的,其功能是形成国家政治和社会生活诸方面的规范体系,它解决的是“无法可依”的问题;“法治体系”则是包含民主、人权、宪政等价值评价标准在内的制度运行过程,目标是实现国家生活和社会生活的全面法治化。其意义在于充分保障公民权利、提升公共决策绩效、建设和谐社会、维持国家长治久安。     二,以“法治”推进社会转型     中国已经完成了三个方面的社会转变:计划经济向市场经济的转变;高度封闭向全面改革开放的转变;无法可依向有法可依的转变。这些转变都是以发挥社会的创新活力为特征的。中国有待完成的转变,是立足于既有法律体系,推进向“法治”的转变。就具体的方面而言,主要有如下几点:     1、在公共治理的思维模式上,要从“革命思维”转向“建设思维”。革命思维是“运动思维”、“战役思维”、“发动思维”和“一战接一战思维”,视人民为发动对象。它拒绝异议,排斥反思,把人民大众置于被动和客体地位上。革命思维的后果是破坏制度的连续性和稳定性,而以变动的个人意志来实现政府目标;“建设思维”则相反,它注重规则和制度,注重连续性和积累性,并表现为一贯性。建设思维是制度思维,革命思维是破坏制度的思维。用革命思维上断难建成法治国家的。     2、在治国手段的选择上,要从“政策本位”转向“法律本位”。在治国手段上如果以政策为主,则社会的稳定性必然常受挑战。政策治国的方式是靠会议、靠文件,靠讲话。这对高度同质化的社会来说不失其效果,但是它不能适应市场条件下的利益多元化这一现实,它会阻滞深层面的制度创新,不能走出“人存政举,人亡政息”和朝令夕改、效率低下的困境。     3、在公共治理所应遵循的价值观上,要从“效率”价值转向“公正”价值。改革是一个利益重组过程,当前的严重社会不公,已经显现出吞噬改革成果的危险,不利于长治久安局面的形成。必须通过调整公共治理的价值序列来加以改善。公正是制度的基本价值,是国家长治久安的基础。中国的社会发展目标,除了民主、富强、文明、和谐之外,还应增加一个:“正义”,即我们所致力于建设的社会应是一个“正义社会”。     4、从政府的治理模式上,要从“管制型”向“自治型”转变。政府权威不可或缺,但权力并非越大越好,否则会累积执政党的政治风险。要限制国家决策的范围和深度。必须高度尊重群众首创精神,发挥社会自治功能,恢复社会自身化解矛盾的能力。     三,以“法治”推进政治转型     中国“大国化”有着自身的特殊性,在实现法治上,也存在类似的问题。需要实现如下几个“统一”:首先,文化特殊性与法治普适性的统一;其次,利益多样性与国家整体目标的统一;最后,弱者生存与强者发展的统一。     一个好政府,既要怀有为民服务的宗旨,也要有为民服务的能力。政治转型的目的不是要削弱权威,而是为权威提供更坚实的基础。它旨在改变权力高度集中和权力不受约束的现状,目的是增强执政者对民意诉求的敏感度以及快速回应和制度式服从的能力。           以司法改革作为政治体制改革的突破口          党的十六大和十七大均提出了“深化司法体制改革”的目标。2009年,中共中央政治局通过了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。但是,由于转型时期维稳压力增大,司法改革进展较为缓慢。     诚如胡锦涛总书记在十七届六中全会报告中所指出的,“依法治国、建设社会主义法治国家的任务仍十分艰巨”。可以判断,法治国家建设已进入攻坚时期。司法对法治国家建设的关键性地位正越来越成为共识,甚至可以说,能否推进司法改革,已经成为政治体制改革成功与否的风向标。     司法改革的关键有两项,一是从根本上实现宪法赋予的司法机关独立行使职权的原则,二是通过大幅提升司法机关的政治地位和宪法地位来树立司法权威。司法机关独立行使职权是我国宪法的基本原则。无司法权最终对法治的守护,法治必将成为溃决的堤坝和无牙的老虎,其是无法阻拦“权力”这只洪水猛兽的。     司法机关独立行使职权中的“独立”有五层含义:第一,司法机关职权设置独立于行政权之外,即司法权既不从属于行政权,也不服务于行政权;第二,审级独立。即每一级法院都只向法律和产生它的人大负责,而不是向“上级”负责;第三,法官权能独立。即法官与法官间的平等,要摒弃“管理法官”这一行政权观念;第四,法官的判断独立,即每一个法官的判断不受干涉,一个法官不能服从另一个法官;第五,责任独立。即法官对审理案件的结果负责,不得用执行上级意图或因受到某种干预而对知错故判的错案不负责任。     需要在观念上明确的是,司法机关独立行使职权原则与民主制度是同时诞生的,也是民主的内在要求,它具有普遍性的价值。环顾现代法治国家,在政府体制上虽有议会内阁制、总统共和制、委员会制之别,在议会体制上虽有一院制、两院制之分,但在坚持司法机关独立行使职权原则上却有着惊人的相似。这不是偶然的,根本原因在于,无论是具体纠纷的解决,还是权力分工制约的需要,都要求司法机关依法独立行使职权。     必须强调,坚持司法机关独立行使职权与加强党的领导并不矛盾。司法的目的是保证法律的有效实施,而法律是党的意志与人民意志统一后的法律化,司法越是保证法律的有效性,越能实现党的意志,也就越能体现党的领导。     在我国的政法机关体制安排中,应以司法为中心设计国家法治和长治久安的框架,在现阶段可以通过提高司法权的地位达到这一目的。这是政治体制改革代价最小、成本最低的一种路径。在政治体制中,应将司法机关与同级人民政府平等设置。这既符合人民代表大会制度,也合乎现行宪法。     司法无权威,即法律无权威,法律无权威,即无法治。而无法治的国家,终难成为大国。          徐显明,教授,博士生导师,山东大学校长。第十一届全国人大常委会委员,全国人大法律委员会委员,中国法学会副会长,中国法理学研究会会长,世界法哲学与社会哲学大会中国分会主席。     来源:《法制日报》2012年3月7日    进入专题: 法治 司法改革 政治体制改革    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爱思想 | 俞可平:政治改革的合理路径

俞可平:政治改革的合理路径 进入专题 : 政治体制改革    ● 俞可平 ( 进入专栏 )       中国政治体制改革必须要有突破,党内民主、基层民主、官员选拔等层面都应该有所突破。民主法治进程,不是想不想、喜欢不喜欢的问题,是必须的问题、不得不的问题。要实现国家真正的长治久安,就必须大力推进民主法治。经济发展了,如果民主法治跟不上,社会就会更加不公平,稳定的压力就会更大。本文为凤凰网对俞可平先生的专访。           中国实现民主的三条路径          记者:俞教授称民主是个好东西,具体到中国,实现民主的路径是怎样的?     俞可平:谢谢你们多次诚恳的约访。关于中国的政治改革或民主法治,我实在没有什么新东西可讲,老生常谈,读者不喜欢,我也不喜欢。如果能够不采访或访谈后不发表,那是最好,那就更感谢你们。     比如说发展中国民主的现实道路,我早就认定三条路线,观点也一直没有改变。在国内这么讲,国外也这么讲;在党内这么讲,在党外也这么讲,在《人民日报》这么讲,在记者也一样这么讲。     第一条路线,党内民主带动社会民主或者人民民主。党掌握着国家的核心权力,假如核心权力没有民主,这个国家将来会怎么样?有一些体制外的朋友反对党内民主,认为党内民主只是党员内部的事情,与党外的人没有关系,这其实是对中国政治太不了解。举个例子,假如一个市委书记专制、搞特权,这难道跟全市的老百姓没关系吗?老百姓可能就遭殃,其他干部也可能遭殃;如果这个市委书记很清廉、很民主、很开明、很有能力,给老百姓带来许多实惠,那情况就完全不一样。所以不能说党内民主就只跟党有关系,跟老百姓没关系。党是领导核心,扩大党内民主就是扩大权力核心层的民主,是从核心向外围的扩散。这是第一条路线。     第二条路线,就是发展基层民主,从基层逐渐到高层。基层民主直接面对老百姓,一方面,扩大基层民主能够使老百姓直接得益;另一方面,基层民主比较安全,可以试错、可控,不会产生剧烈的动荡,可以不断地积累经验,能以最小的代价取得最大的利益。     第三条路线,要从更少的竞争到更多的竞争,民主是应该竞争的。更多的竞争,简单说,就是让老百姓有更多的选择权。首先要有竞争性的选举,就是选官时要让老百姓有更多的选择权;竞争还包括在决策上,不能谁是主要领导就听谁的,应当有更多的选择。     以上这三条路径,虽然我已经提出好多年了,但到目前为止我不认为它们已经过时了。           推进民主法治要有突破性的举措          记者:现在我们国家在推进民主的过程中,感觉是这样:高层推行民主的决心很明确,具体的民主实践在基层进行,中间是不是架空了?而这一部分人又恰恰有很强的民主意识和诉求。     俞可平:确实,这中间有严重的脱节。中央一直强调没有民主和法治就没有社会主义,没有现代化。把党内民主当作党的生命,把人民民主当作社会主义的生命,把民主都当作我们的生命了,还有什么比这更重要?十五大明确提出了建设社会主义法治国家的目标,十七大以后,一直讲要更高地举起人民民主的旗帜,明确讲了以党内民主带动人民民主和重点发展基层民主。这些都是国家的重大政治发展战略。但关键是要有具体的制度,要有操作机制,要有切实可行的措施,只有这样才能够实现民主。有关决策部门和地方政府,应该把中央的政治发展战略转化为具体的制度机制。中间之所以有严重的脱节,是因为不少制度跟不上,切实有效的举措不多。结果是,中央的许多重大战略部署没有落到实处。久而久之,甚至会产生一些副作用,一些人误以为中央领导强调民主,只是讲讲而已。     我一直主张我们的改革不能搞休克疗法,不要突变。但我一直呼吁要有突破性的发展、突破性的改革。具体怎样改革?我提倡的是增量改革,之所以用增量改革而不是渐进改革,决不是文字游戏。这两者有实质的差别。渐进式改革强调的是过程,增量改革强调的是结果。改革的结果要增量,增什么量?人民的利益总量要增加。所以我强调,重点不在改革过程的渐进性,而在增进民众利益的实际结果。     从总体上说,我主张要一步一步改革,强调循序渐进,但我们要突破,如果没有突破就没有实质性的进步;实质性的进步有赖于突破性的发展、突破性的改革。比如我们确立了社会主义市场经济体制,这是突破。邓小平是具有雄才大略的政治家,他的改革开放进程,其实就是一系列突破性改革和发展的过程。现在我们同样需要他那种雄才大略,在一些严重制约社会政治、经济、文化协调发展和科学发展的领域进行突破性的改革,这关系到老百姓的利益、党的利益、民族的利益。           党内民主和基层民主都要有所突破          记者:在政治体制改革上,除了选举,您觉得还应该在哪些方面实现进一步突破?     俞可平:有很多方面可以突破:首先,应该在党内民主和基层民主方面有所突破。我特别赞同十七大把我国现阶段民主政治建设的重点放在党内民主和基层民主上。党内民主就是权力核心层的民主;基层民主能够使老百姓直接受益。而且推进党内民主和基层民主,即便出现一些波折,也不会严重影响国家的政治稳定。但这两个重点领域目前突破性的举措太少,首先要在这两个领域有突破性发展:党内的选举和决策制度应当尽快出台一些突破性的重大举措;基层民主方面,公推公选应当在更大范围内推广,不应当只是在党内,事实上政府更应该推广,基层多一点突破性改革,对老百姓有好处,对国家来说也不会产生剧烈的动荡。     其次,要实质性地推进国家的法治进程。我一直认为,民主与法治是一个硬币的两面。民主和法治必须同时推进,两者不可偏颇。不严格依法治国和依法治党,民主就会跛足,甚至失控。不大力推进民主,法治也很难落到实处。我认为,要依法治国必须先依法治党,正像要以党内民主带动社会民主一样,也要用依法治党来促进依法治国。     第三,政府管理体制改革也要突破。这些年我们有一些很好的行政改革,比如一站式服务,这个也是突破。许多地方已经推行,四川全省已经推广,老百姓从中得到了很多实惠,原来老百姓办事要找这个衙门那个衙门,现在在一个地方全都办妥了。但现在还没有在全国普遍实行,为什么不上升为全国性的制度呢?这都需要突破。           解决腐败问题仅靠监督不行          记者:党内民主,在可预期的十年内,会不会有大的突破?比如说在十八大时会不会有一个突破?现在干部的腐败问题依然相当严重,这方面如何突破?     俞可平:我认为党内民主必须要有突破。在可见的将来,如果没有重大突破的话,我们会遇到很大的困难,甚至在政治发展道路上会付出很沉重的代价。但我不敢具体地说,到什么时候会有什么突破。     反腐败当然也需要有突破。现在我们压倒性地强调要加强权力监督,这当然没有错。但解决腐败问题仅靠监督是不够的,如果一个人生性就贪,品行恶劣,即使对他进行全天候的监督,他也会千方百计钻空子;假如这个人品行较高,并不那么贪婪,即使监督有些漏洞,他也不至于一定成为贪官。所以仅靠监督不行,还要注意如何从源头上预防–就是如何选好官。     当然光选好官也还不够,没有合适的制度,好官也会变坏。如果没有权力的制约和监督,今天禁得住诱惑,明天也可能不贪,但大后天呢?制度设计要假定一个好官变坏了怎么办,如果他没有变坏,那不是更好吗?这就涉及到权力的分工和制约。就像开一扇门需要有两把钥匙,一个人拿了打不开,还得有另外一把钥匙才可以。这就是权力的制衡和制约。     所以,要真正克服腐败难题,首先是在选官环节做文章,其次要做到权力的分工和制约,第三才是监督。选官也好、分权也好、监督也好,又有许多环节,这其实需要一整套完备的制度。           设计制度应多听取利益相关者及学者意见          记者:俞教授今天多次提到制度,在很多事情上也在急切地希望早日建立起完善的制度。但感觉又很难推进,究竟如何才能建立起一套您理想中的制度?突破的主体应该是哪些人?     俞可平:决定一个社会发展包括两个因素:一个是制度因素,一个是人的因素,但更重要的还是制度。     首先,核心的制度还是应由中央决策部门来制定和推进。地方政府有一些制度性探索,中央如果觉得不错,就应该认真总结,尽快上升到国家制度的高度,在全国范围内推广。即使地方在改革实践中出现一些问题,也要善于引导,鼓励试错,及时纠正。地方政府则要根据本地的实际情况在已有的制度框架内,积极进行改革创新,为上级决策提供实践依据。所以中央和地方其实都很重要,地方要不断地去创新和探索,但中央应及时将探索中好的改革经验上升为制度层面,进一步完善并在更大的范围内推广。     第二,当一种制度在设计的时候,一定要广泛听取意见。制度设计要多听专家的意见,多听听利益相关者的意见。为什么我们的一些制度总是朝令夕改?就是决策、立法程序不够民主和科学。年前拜访吴敬琏先生,他就说特别希望最高决策者能多听听专家的意见。国家这么大,决策者不可能什么都知道,应该多听取各种意见,而且不要搞形式主义。反过来,专家学者也应当有责任感,为国家、社会尽自己的一份责任,而不是就去捧捧场、说说好话,拿点出场费。在中国古代,我们因为有科举制度,能够不断地把民族中的精英选拔出来,给他们权力,其中不少人自身的道德素质和责任感也是很强的。我们现在应当有更好的制度,能让我们的精英,为国家、为社会多尽责任。这些年来日益重视思想库和智囊团的作用,这是决策民主化科学化的一个重大举措。           基层选举应扩展到县一级          记者:我国的民主政治进程,比如基层选举,在可预见的十年内,会扩展到哪一级?     俞可平:这个就看对基层的定义,我们现在界定的基层为乡镇,我觉得基层应当包含县一级。县一级,不仅对我们整个政治改革和行政管理特别重要,对基层民主也特别重要。     我认为在不远的将来,县一级在民主法治方面和政治改革方面尤其要有一些突破和发展,例如人民代表和党代表的选举、县乡领导的选拔、社会自治、公民参与、政务公开、财政预算、依法行政和公共服务等,都应有一些突破性的改革。这至少是我的希望吧,我也觉得我们能够做到,也应该做到。因为县一级太重要了。乡镇比村重要,县比乡镇更重要。           只有民主法治才能够保证长治久安          记者:民主也是要有一定的条件,比如公民的政治意愿。在当下中国,一些中坚人士(或者说中产人士)以及网络民意,对民主的呼声可能会更高一些,但目前又没有一个很好的出口。他们的诉求何时可能会有一个好的出口?     俞可平:民主法治不仅仅是政府的事情,也不仅仅是党的事情,是全社会、全民族的事情。从近处看,它关系到社会的稳定和公正,从远处看,它关系于国家的长治久安与中华民族的伟大复兴。     社会经济的发展需要稳定,这是前提。但这些年来我们在维护社会稳定方面的代价越来越高,突发事件层出不穷,党和政府维护稳定的压力在不断增大。为什么会如此?重要的原因是我们在社会公正、公民参与和依法治国方面出现了许多新的问题,面临着严峻的挑战。我们急需尽早完成从以堵为主的静态稳定,到以疏为主的动态稳定的转变。这就需要实质性地推进民主法治的进程。     我们的网络上有一种很奇特的现象,中国的博客、论坛大都谈论政治,在国外很少这样,都是谈论兴趣、爱好、旅游等等。而在国内产生重大影响的不少政治事件,首先是从网上出来的。这就说明两个问题:第一,互联网或者手机,正在成为公民参与的日常渠道,变得越来越重要;第二,事实上也说明其他参与渠道不够通畅,所以都挤到网络上来。假如其他公共参与的渠道很好、很通畅,我认为我国的网络政治就不会是这个样子。     我们的重点要放在扩大参与的渠道上。扩大公民有序参与的渠道不仅仅是扩大公民的政治参与权的问题,事实上也是社会稳定问题。只有民主政治才能够保证长治久安。这里的稳定,是动态的稳定,就是让大家把话说出来。公民的自由表达权,是其基本的人权,是民主政治的重要前提。如果你对我错,我就改,就调整我的制度,达到一种新的平衡;如果你错我对,那我就按照法律来处理。要实现这种动态平衡,就需要拓宽参与渠道。     如果还用传统的方式,以堵和压为主,问题会越积越多,我们付出的稳定代价也会越来越大。去年国庆、前年的奥运会、今年的两会,北京在社会治安方面做得很好,都没有发生安全事故。但维护安全的代价也变得越来越高。据报道,今年两会期间,北京有60万人维护治安,这个代价其实是很大的。要想实现真正的长治久安,只能通过民主法治的方式,中华民族的振兴也只能依靠民主法治。经济发展了,如果民主法治跟不上,只会更加不公平,更加不稳定。社会主义最应该讲民主法治和公平正义,我们不仅应当有这个认识,也应当有这个信心和能力。           思想只会越来越解放,民主也只会继续往前推进          记者:民主同时跟思想的解放也有很大关系,中国的民主进程在未来十年、二十年,会不会遇到一些阻力?     俞可平:思想的解放,既是推进民主的条件,也是民主政治的结果,只有在民主的条件下,思想才能解放。为什么十一届三中全会首先要求思想解放?因为文革中断了正常的民主法治进程,“四人帮”粉碎以后,人民群众被文革压抑的民主精神迸发出来,要求思想解放。所以民主和思想解放是一个相辅相成的过程,思想解放的程度和民主的发展程度是密切相关的,一定程度上,思想解放的程度也决定了党和国家民主发展的程度。     因此,如果说中国民主政治进程不可阻挡,思想解放的进程也同样不可阻挡。思想只会越来越解放,民主政治也只会继续往前推进,这不是想不想的问题。我常常强调指出,民主法治其实不是想不想要、喜欢不喜欢的问题,是必然要面临和不得不面临的问题。这样讲有六个理由:     第一,这是党和国家的性质决定的。民主是社会主义的本质属性和共产党人的根本追求。没有民主就没有社会主义,这是所有社会主义者和马克思主义者的共识。哪有不讲民主的社会主义者和共产党人?     第二,经济发展的需要。我们已经实行社会主义市场经济,这已经没有回头路,只能往前走。健康的市场经济只能是法治经济,讲究自由平等、公平竞争。搞市场经济,企业要有自主性,要讲规则,这就要民主和法治。民主法治不健全,市场经济就会成为“权贵经济”。市场经济在往前走,民主也必须向前推进。     第三,政治发展自身的逻辑。我们政治发展中会遇到很多问题,但民主一旦启动以后,就只能往前走,这就是潮流和趋势。谁也不能往后退,只能往前走。不断地从更少的民主走向更多的民主,从更低级的民主走向更高级的民主,这是政治发展的逻辑或者说历史的潮流。任何人任何集团最终都阻挡不了这一潮流,有远见的政治家和政治集团必须顺应这一潮流。     第四,公民的需求。改革开放极大地提高了人民的物质生活水平。公民生活条件好了,政治性的需求就越来越多,越来越需要参与政治生活,要有发言权,要有尊严。温总理承诺要让人民群众生活得更加幸福,更有尊严。人民要有尊严的生活,仅有物质富裕是远远不够的,必须维护和实现他们的政治权益。公民正当的政治权利得不到保障,纵使有最优越的物质生活,他也不可能生活得有尊严。     第五,政治文化变迁。像你们这一代人跟我们这一代人就很不一样。现在很多年轻人对政府不满,对改革开放也不满。一说起美国趾高气扬、台湾问题解决不了、腐败又这么多、房价还越来越高……,不少年轻人就对政府不满,就气不打一处来。我们就不一样,我们也同样看到这样问题,但不会这么激进。我们会认为,跟过去比,我们在社会政治经济方面的进步实在是太大了,不少问题恰恰是社会变迁太快引起的。这就是政治评价标准的不同。你们的标准是横向的,你们主要跟美欧等发达国家去比,认为我们在许多方面还有很大差距;而我们的评价标准主要是横向的,更多拿现在与过去比。现在的年轻人更多以民主、自由、平等这些标准来评价政府行为了。这叫做政治文化的变化,这是一个深刻的进步。我特别对此感到高兴,说明我们的年轻一代比我们更加进步了,这也是我对我们民族的未来充满乐观的信心所在。     第六,全球化是不可阻挡的。我们现在生活在一个全球化的时代。作为一个大国,中国会影响世界,世界反过来也会影响我们。现在我们对境外媒体越来越开放,很重要的一个原因就是奥运会时做的承诺,最初是试验性的,后来发现天也没有塌下来,就继续开放了。近年来我们大大简化了行政审批程序,一个直接原因就是加入WTO,加入WTO后一些政府管制必须砍掉,砍掉以后,政府没失控,老百姓更高兴,所以就推广。           推动社会进步各界须达成共识          有些人反对民主,但他不会直接反对,而是拐弯抹角,比如说要法治不要民主;或者说要协商不要选举;还说民主会乱套;现在我们还不到要民主的时候等等,这都是找借口反对民主。有反对民主的声音,那是再正常不过了。因为民主的过程,也就是还权于民的过程,它使一些既得利益者减少或失去已有的许多利益。允许倡导民主与反对民主两种观点进行争论和辩论,这本身就是民主进步的表现,也是推进民主的重要环节。因为通过争论和辩论,我们可以在推进中国的民主发展问题上取得最大限度的共识。     在民主法治问题上,取得共识确实比较难,但必须取得共识,我们整个改革需要凝聚共识,政治体制改革尤其需要凝聚共识。所以我愿意多谈一些,就是希望有些问题能够拿出来,通过讨论取得共识。只有凝聚共识后,改革才能往前推进;否则,决策者也不好判断。我觉得这不仅仅是我们的责任,也是媒体的责任。     但是媒体也好、官员也好、知识分子也好,首先要有常识,讲话、发表看法不能没有常识、没有底线;第二,要有责任感,所说所做不仅要对自己负责,也要对国家负责;第三,应当宽容,不要总觉得自己是真理的化身,观点不同很正常。现在我也很担心民粹主义情绪,不少人对改革越来越失去信心,问题这么多,大家已经等不及了。但我还是坚持自己的增量改革立场:不推进改革不行,休克疗法也不行,在推进民主法治方面,我们需要有更多突破性的改革。           选举法修订是突破性改革          记者:在今年两会期间,全国人大听取了“选举法”修正草案的说明,据您了解,此次“选举法”的修改,有什么大的突破和亮点?     俞可平:此次“选举法”修改,最大的突破就是人大代表选举要实行城乡同票同权,这在中国选举史上具有重大的现实意义和长远的历史意义,是一个突破性的改革:     第一个意义,从中央决策层来看,全国人大作为国家权力机关通过“选举法”修订,表明了选举的重要性。选举作为民主政治的基本要素之一,其重要性得到了肯定。     民主的本意就是人民的统治,但在现代国家这种“人民的统治”只能是间接统治。间接统治必须有一套体现“人民统治”的机制,怎么样能够体现民意?就是让政府的政策能够体现老百姓的利益,让政府的管理得到老百姓的授权。这就必须通过若干必要的环节,没有这些环节,人民的统治就体现不出来。首先是人民授权。怎么授权?授权的方式是什么?到现在为止,整个人类还没有发现比选举更有效的方式。通过选举把代表人民利益、人民信赖的官员产生出来,所以选举是特别重要的环节。     但选举远不等于民主,它只是民主的必要条件而非充分条件。一些人反对选举,你一肯定选举,他就说你是“选主”派,这是极不负责任的说法。选举以后,官员得到授权组织政府,但实行的政策如何体现民意?如何防止官员徇私腐败?这就需要分权、协商、监督等一系列民主制度。其中协商具有特别重要的意义,协商民主是确保政府政策体现民意的关键环节。世界上的民主既要共同的要素,但也有不同的模式。中国的民主必然带有自己的特色。     第二个意义,体现了政治平等。改革开放这么多年,我国城镇化进程迅速,很多农民已成为市民;另外农民自身的文化素质也大大提高。但现在仍有明显的城乡差别,而且这种差别还有扩大的趋势。这其实是一种严重的社会不平等。中央的目标是要努力缩小城乡差距,实行城乡居民的公平待遇。我们必须采取切实的经济和政治措施来逐渐缩小城乡差别,这次“选举法”修订,实行城乡居民同等比例选举,在缩小城乡政治差距方面迈出了实质性的步伐。     第三个意义,这次“选举法”修改也表明了各级人大作为中华人民共和国各级国家权力机关的作用受到进一步的重视。按照我国宪法规定,全国人大是国家的最高权力机关,各级地方人大是地方各级国家权力机关。但事实上,各级人大常常被称作“橡皮图章”,也就是说,它离宪法规定的地位和作用还有很大的距离。这次“选举法”的修订,说明在政治发展过程中,我们正在越来越重视全国人大作为最高权力机关的作用,正在逐步实现宪法赋予它的地位,当然这还有一个很长的路要走。           人大代表代表选民利益关键在制度          记者:现在越来越重视人大的作用,但人大代表本身如何更好地行使自己的权利?如何更好地代表选民的利益?     俞可平:城乡居民同票同权虽然是选举制度的突破性改革,但各级人大代表要真正发挥作用还必须有其它一系列制度和机制,否则,即使按照最公平的方式选出了代表,也难以代表民意。例如,当一个公民被选为人大代表后,他或她怎么代表选区居民的利益?更简单地说,有没有一种有效的制度,能够让本选区的居民方便地与其所选代表沟通?总不能让人大代表挨家挨户找选民询问其意见,也不能让每个居民纷纷跑到人大代表家里反映问题吧?看起来这是很小很具体的制度,但没有这样的利益表达机制,人大代表就难以充分反映民意,更不要说代表民意。坦率地说,这些具体的利益表达和民意反映机制我们还严重缺乏。     令人可喜的是,这些年来一些地方已经开始大胆地探索选民与其代表之间的这种表达机制。例如,广东和江苏等地近年来试行“人大代表联络站”或“人大代表工作站”制度,实际效果很好。比如深圳南山区,将该区的各级人大代表集中起来,设立一个人大代表工作站,有一个统一办公的地方,有一套完整的制度,每天都有人大代表值班,政府同时为代表配备助手,提供经费支持。小区居民对政府有什么意见都可以到人大代表联络站去反映,人大代表做记录并梳理,再根据问题分别找到不同的部门解决。通过这样的制度,使人大代表能够真正代表选民的利益并反映民意,落到实处。     我们有很好的价值目标,关键是好的东西如何制度化?只有设计好具体的配套制度,好的理想才能取得实际效果。所以真要重视人大作为国家权力机关的作用,相关的制度必须有创新。广东和江苏设立的人大代表工作站或联络,就是非常好的制度创新,能够真正发挥人大代表的作用,真正使各级人大代表代表人民行使监督权、决策权、质询权。我一直呼吁希望能够多一些这样的探索,而这样的探索在一些地方已经好多年了,有百利而无一弊,这样的制度为什么不能在全国推广?     我们发现有很多地方政府在做非常好的创新,完全符合中央竭力倡导的“三个统一”,即“党的领导、人民当家作主、依法治国” 的有机统一。我认为所有的政治制度改革只要符合这“三个统一”就都可以做,都值得尝试。像人大代表联络站就符合“三个统一”,他们是在党的领导下、由地方党委推动;同时也是最典型的人民当家作主;又符合依法治国,法律没有禁止,完全符合我们已有的法律框架。     我们经常遇到这样的情况,有一些很好的制度,遇到领导更替就不再坚持,这就是我们的体制问题。比如公推公选,现在中央要求在全国乡镇推广。其实乡镇领导的公推公选,深圳的大鹏镇是最早的试验者之一。但当全国推广这种做法时,公推公选在这里却早已不做了。为什么?因为没有制度化,没有以党和国家政治制度的形式固定下来,因此主要官员一变动,也就人走政息了。即使上一任官员做了很好的改革,老百姓也得到好处,只要没有制度规定必须要这样做,就很难保证持续性。下一任官员来,如果他确确实实为老百姓谋利益,他就会继续做;但如果稍微有点私心,他会怎么想?他就会想,这个东西做得再好也不是我的功绩,而是上一任的。这就跟官员选拔体制有关系,因为现有的选拔体制,很多官员都希望在自己不长的任期内能搞出一些新东西来,这样才能打造政绩,引起关注。官员这种短期行为带有相当的普遍性,这主要不是官员个人的原因,是现有干部选拔和晋升制度的结果。你可以看到,现在许多地方的群众甚至不愿意看到主要官员的变动,因为新的官员一来,花样就得翻新,就要“折腾”。有一些举措确实是给人民带来利益的创新,这当然应当鼓励,但有一些完全是为了彰显自己区别于前任的所谓能力与政绩,则有害无益。           制度好坏不应贴标签 关键看是否有益          记者:听您这么一说,确实觉得广东和江苏等地试行的人大代表工作站或联络站是充分人民代表作用的有效形式,那为什么不能在全国广泛推行呢?难度在哪里?     俞可平:我问过一些官员,了解了他们的一些顾虑。一个很重要的顾虑是,万一人大代表工作站制度在全国推广,人大代表会不会变成西方的议员?人大代表制度会不会变成西方的议会制度?其实这种担心完全不必要,我们的体制跟西方完全不一样,我们还有党的领导,你怕什么?西方的议员办公室是个体的,我们又不是个人的,我们是同一区域内的各级人大代表共有一个联络站,它本身不离开地方党委的领导。这个担心是不必要的。讲彻底一点,我们先不要贴标签,不要上来就问这个是不是西方的?是不是中国的?应该先问这个事情对老百姓有益还是无益?如果对老百姓有益,就算是西方的又怎么样?我们就是要学习,我们国家之所以取得这么大的进步,不就是开放吗?为什么邓小平要把改革和开放连在一起?就是要学习人类文明一切优秀的成果,开放就是交流、学习,否则我们开放干什么?马克思主义之所以能与时俱进,就是因为它善于吸收人类优秀文明的合理成果。而民主法治就是政治文明的成果。所以,关键不是说西方还是东方、中国还是外国,而要看它是否有利于人民的利益。     另外还有一种担心:会不会削弱党的领导。我觉得不会。为什么说共产党跟其他政党不一样?不就是因为它立党为公、执政为民嘛?如果一种制度能够让老百姓更好地表达自己的意愿,能够让人大代表更好地反映民意,这不正是执政为民的具体体现吗?人民群众只会对党更加信任,更加支持。怎么会违背党的利益、削弱党的领导呢?我曾经到江苏广东一些人大代表工作站去实地调查过,看到实际效果很好,无论当地群众、人大代表本人,还是党委和政府普遍持肯定态度。           谁产生权力,权力就对谁负责          记者:因为缺少制度,所以政治改革更多跟官员的个性有关系。如果官员作风更开明、思想更加解放,政府创新就能往前推动一些;反之,政府创新就会停滞。     俞可平:这就涉及到政府改革的动力问题。政府改革一个是动力,另一个是制度化。     现在确实有这种情况:很多改革都与官员的个性和素质相关,觉得应当有所作为、想做一点事、胆子大一点就敢突破、创新;否则就是上面说什么我做什么。谁产生权力,权力就对谁负责,这是政治学的公理。是上级领导给了我权力,我当然首先就对上级领导负责,是老百姓给了我权力,我首先对老百姓负责。如果民意在干部心中的分量重了,干部就会想方设法增加老百姓的利益,通过增加老百姓的利益获得选民的支持。     首先,要在干部选拔体制上进行改革,要更多体现民意。干部的产生要真正做到像中央所要求的那样优中选优,就要让民众对官员的选任或去留有更多的发言权,就需要有具体的机制让政府政策更多体现民意。同时在官员的选拔上要有更多的竞争,如果侯选人只有一个,就没有比较和竞争。     第二,干部的任期、交流、晋升制度要进一步规范。现在一些地方干部的调动太频繁,人换的太快。这样的直接后果就是越来越多的官员只重视短期行为,没有长远考虑,甚至急于搞形象工程。这个制度要改革。我们规定了县委书记、县长、公安局长、组织部长这些关键职位不能在当地产生,初衷是为了避免利益的过分密切可能导致的腐败,这个考虑是对的,中国古代也是这样做的。但我们跟古代不一样,我们现在追求的是民主政治。毛主席不是也曾讲过,只有民主才能防止中国古代政权轮回的规律嘛!关键还是要通过民主法治来实现对权力的制约,从而有效防止腐败。     要克服官员的短期行为,真正使政府创新制度持续性地发展,首先是制度,其次就是官员本身的素质、责任感。讲到官员的素质,我们要改革官员的奖惩机制和激励体制。好的官员应当晋升,应当得到相应的地位和待遇。但除了这些激励,荣誉也非常重要。像香港的“太平绅士”,这就是很大的荣誉。时代已经发生了历史性的变化,但我们的荣誉体制并没有实质性的变革,在培育官员的荣誉感方面有效的举措太少。我之所以从2000年开始发起并主持“中国地方政府创新奖”,除了总结推广各地的改革经验外,还有一个重要原因,就是给那些大胆改革并让当地百姓获得实际利益的地方官员以很高的荣誉,即使他们没有得到正常晋升,也让他们获得精神的激励,让他们及其改革事业青史留名。     记者:政府创新跟官员自身的人格也有很大的关系?     俞可平:这就是另一个问题,现在很多人讲一套做一套,说的和做的太脱节了。个别人这样没有问题,短时期这样也没有问题,但如果很多人都这样,整个社会都这样,长时期这样,那这个社会甚至这个民族都有问题了,民族的人格都会分裂。说假话者自己没有内疚,别人对说假话的人也习以为常。这对我们整个民族会产生非常严重的后果:它会导致信任感和正义感的流失。     一个民族如果没有信任,那还了得?一个社会的正常发展必须建立在信任的基础上,政府也一样,没有公信力的政府永远不可能有真正的长治久安。一个民族要是没有足够的正义感,社会的公平就难以实现,这个民族就不会有真正的自信与和谐。在中国的传统中,政府官员的表率作用特别重要,各级官员应当在诚信和正义方面起模范表率作用。现在都说讲真话难,为什么?并不是人们不想讲真话,而是讲真话可能会产生风险,在政界尤其如此。可没有真话哪来诚信?去年的中共十七届四中全会,中央大力倡导党员领导干部要讲真话,可见讲真话之难、之重要。要真正鼓励各级干部讲真话,就必须营造一种讲真话的制度环境,首先是民主的制度氛围,即宽容别人的不同意见,尤其是下级的不同意见。           王安石非常了不起          记者:刚才俞教授说到信任感,记者在做“2020,中国新十年”策划的时候,访谈嘉宾大都对此很担忧,深深忧虑整个社会信任的缺失。也有人感叹现在官员与民众完全是两套不同的话语体系,少数官员的品行太差。     俞可平:细细区分,我们现在有五套话语体系:政治话语;理论话语;学术话语;国际话语;还有一套,日常生活话语。能够完全听懂这五套话语的人不多,能够自由转换这五套话语的人更少。为什么现在我们的宣传效果,特别是对外宣传效果常常不理想?很重要的一个原因,就是你讲的话人家听不懂。     人治是我国的政治传统,在人治背景下,官员的品行特别重要。说起官员的品行,使想起了王安石。我喜欢读点古书,前段时间正好看完三卷《王荆公文集笺注》,觉得王安石太了不起。王安石身上有一种浩然之气,“威武不能屈,富贵不能淫”,“穷则独善其身,达则兼济天下”。我们对他其实有很多误解,认为改革派都没有好下场,我认为王安石的下场绝对好,该得到的荣誉都得到了。虽然保守势力不仅反对他,而且在他去世后还千方百计诬陷他,后来甚至把北宋败金也归咎于他。但这些最终也掩盖不了他的光辉。王安石的人格极为高尚,皇帝每次破格提拔他,他总是再三推辞。虽然古代官员有推辞的惯例,但好多次是较真的。有一次朝廷破格任命他“同修起居注”,他认为现职才任数月,虽然皇帝喜欢他要重用他,但这样会破坏规则。所以一辞再辞,总共辞了12次。有几次朝廷命官来家宣布任命,他就躲进厕所;有几次朝廷官员硬把任命书放在他面前,他就生生给退回去。相比之下,我们现在许多官员为了晋升使尽浑身解数,争抢都来不及呢。在涉及重大原则问题时,王安石甚至还顶撞皇帝,现在我们很多人在上级面前完全是唯唯诺诺,不敢说一个不字。王安石以“天变不足畏,祖宗不足法,人言不足恤”名动朝野,而我们现在还有不少官员沉湎迷信、死守教条,明哲保身。王安石在纳妾合法的封建社会都没有纳妾,节操感人,而我们有些官员在党纪国法禁止的情况下还居然以包养二奶三奶为荣。     我相信人与人之间天生是平等的,法律也应当给每个人平等的机会。但现实生活中每个人的道德人格是不一样的,一些人高尚,一些人卑鄙。只要内心首先装着国家和人民,并且力所能及地推动社会的进步,这样的人无论其地位高低,他都是一个高尚的人。高尚的人身上通常会有一种浩然之气,刻意贬损他诬陷他,最终也挡不住其身上的光辉。相反,有些人官很大,但人格非常猥琐,讲的话非常低俗,做的事情害国害民。这样的人格是很低的,官越大对国家和人民的损害就越大。           民主是可以影响人格的          记者:您说过实际上民主是可以影响一个社会的人格,人类的人格。     俞可平:政治制度可以塑造人格。马克思说过,专制政治使人不成其为人,说的就是专制制度必然扭曲人格。民主是什么?简单地说,就是人民的统治。具体地说,民主就是最大限度地保障公民的自由、平等、尊严等基本权利的一系列制度和机制。它既可以影响一个人的人格,也可以影响一个民族的人格。在人类迄今发明的所有政治制度中,民主政治最契合人类要求自由、平等、尊严的本性,最有利于人类个性和人格的完整,最有利于“每个人自由而全面的发展”,而人的自由全面发展正是社会主义的最高目标。      进入 俞可平 的专栏    进入专题: 政治体制改革    文章分享到 : 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编: frank 发信站:爱思想网(http://www.aisixiang.com ) ,栏目: 天益专题 > 专题文库 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/50577.html    

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中国选举与治理 | 俞可平:政治改革的合理路径

  近日,中共中央编译局副局长俞可平接受凤凰网独家访谈。俞可平在访谈中多次提到中国政治体制改革必须要有突破,党内民主、基层民主、官员选拔等层面都应该有所突破。俞可平称民主法治进程,不是想不想、喜欢不喜欢的问题,是必须的问题、不得不的问题。要实现国家真正的长治久安,就必须大力推进民主法治。经济发展了,如果民主法治跟不上,社会就会更加不公平,稳定的压力就会更大。   中国实现民主的三条路径   凤凰网:俞教授称民主是个好东西,具体到中国,实现民主的路径是怎样的?   俞可平:谢谢你们多次诚恳的约访。关于中国的政治改革或民主法治,我实在没有什么新东西可讲,老生常谈,读者不喜欢,我也不喜欢。如果能够不采访或访谈后不发表,那是最好,那就更感谢你们。   比如说发展中国民主的现实道路,我早就认定三条路线,观点也一直没有改变。在国内这么讲,国外也这么讲;在党内这么讲,在党外也这么讲,在《人民日报》这么讲,在凤凰网也一样这么讲。   第一条路线,党内民主带动社会民主或者人民民主。党掌握着国家的核心权力,假如核心权力没有民主,这个国家将来会怎么样?有一些体制外的朋友反对党内民主,认为党内民主只是党员内部的事情,与党外的人没有关系,这其实是对中国政治太不了解。举个例子,假如一个市委书记专制、搞特权,这难道跟全市的老百姓没关系吗?老百姓可能就遭殃,其他干部也可能遭殃;如果这个市委书记很清廉、很民主、很开明、很有能力,给老百姓带来许多实惠,那情况就完全不一样。所以不能说党内民主就只跟党有关系,跟老百姓没关系。党是领导核心,扩大党内民主就是扩大权力核心层的民主,是从核心向外围的扩散。这是第一条路线。   第二条路线,就是发展基层民主,从基层逐渐到高层。基层民主直接面对老百姓,一方面,扩大基层民主能够使老百姓直接得益;另一方面,基层民主比较安全,可以试错、可控,不会产生剧烈的动荡,可以不断地积累经验,能以最小的代价取得最大的利益。   第三条路线,要从更少的竞争到更多的竞争,民主是应该竞争的。更多的竞争,简单说,就是让老百姓有更多的选择权。首先要有竞争性的选举,就是选官时要让老百姓有更多的选择权;竞争还包括在决策上,不能谁是主要领导就听谁的,应当有更多的选择。   以上这三条路径,虽然我已经提出好多年了,但到目前为止我不认为它们已经过时了。   推进民主法治要有突破性的举措   凤凰网:现在我们国家在推进民主的过程中,感觉是这样:高层推行民主的决心很明确,具体的民主实践在基层进行,中间是不是架空了?而这一部分人又恰恰有很强的民主意识和诉求。   俞可平:确实,这中间有严重的脱节。中央一直强调没有民主和法治就没有社会主义,没有现代化。把党内民主当作党的生命,把人民民主当作社会主义的生命,把民主都当作我们的生命了,还有什么比这更重要?十五大明确提出了建设社会主义法治国家的目标,十七大以后,一直讲要更高地举起人民民主的旗帜,明确讲了以党内民主带动人民民主和重点发展基层民主。这些都是国家的重大政治发展战略。但关键是要有具体的制度,要有操作机制,要有切实可行的措施,只有这样才能够实现民主。有关决策部门和地方政府,应该把中央的政治发展战略转化为具体的制度机制。中间之所以有严重的脱节,是因为不少制度跟不上,切实有效的举措不多。结果是,中央的许多重大战略部署没有落到实处。久而久之,甚至会产生一些副作用,一些人误以为中央领导强调民主,只是讲讲而已。   我一直主张我们的改革不能搞休克疗法,不要突变。但我一直呼吁要有突破性的发展、突破性的改革。具体怎样改革?我提倡的是增量改革,之所以用增量改革而不是渐进改革,决不是文字游戏。这两者有实质的差别。渐进式改革强调的是过程,增量改革强调的是结果。改革的结果要增量,增什么量?人民的利益总量要增加。所以我强调,重点不在改革过程的渐进性,而在增进民众利益的实际结果。   从总体上说,我主张要一步一步改革,强调循序渐进,但我们要突破,如果没有突破就没有实质性的进步;实质性的进步有赖于突破性的发展、突破性的改革。比如我们确立了社会主义市场经济体制,这是突破。邓小平是具有雄才大略的政治家,他的改革开放进程,其实就是一系列突破性改革和发展的过程。现在我们同样需要他那种雄才大略,在一些严重制约社会政治、经济、文化协调发展和科学发展的领域进行突破性的改革,这关系到老百姓的利益、党的利益、民族的利益。   党内民主和基层民主要有所突破   凤凰网:在政治体制改革上,除了选举,您觉得还应该在哪些方面实现进一步突破?   俞可平:有很多方面可以突破:首先,应该在党内民主和基层民主方面有所突破。我特别赞同十七大把我国现阶段民主政治建设的重点放在党内民主和基层民主上。党内民主就是权力核心层的民主;基层民主能够使老百姓直接受益。而且推进党内民主和基层民主,即便出现一些波折,也不会严重影响国家的政治稳定。但这两个重点领域目前突破性的举措太少,首先要在这两个领域有突破性发展:党内的选举和决策制度应当尽快出台一些突破性的重大举措;基层民主方面,公推公选应当在更大范围内推广,不应当只是在党内,事实上政府更应该推广,基层多一点突破性改革,对老百姓有好处,对国家来说也不会产生剧烈的动荡。   其次,要实质性地推进国家的法治进程。我一直认为,民主与法治是一个硬币的两面。民主和法治必须同时推进,两者不可偏颇。不严格依法治国和依法治党,民主就会跛足,甚至失控。不大力推进民主,法治也很难落到实处。我认为,要依法治国必须先依法治党,正像要以党内民主带动社会民主一样,也要用依法治党来促进依法治国。   第三,政府管理体制改革也要突破。这些年我们有一些很好的行政改革,比如一站式服务,这个也是突破。许多地方已经推行,四川全省已经推广,老百姓从中得到了很多实惠,原来老百姓办事要找这个衙门那个衙门,现在在一个地方全都办妥了。但现在还没有在全国普遍实行,为什么不上升为全国性的制度呢?这都需要突破。   解决腐败问题仅靠监督不行   凤凰网:党内民主,在可预期的十年内,会不会有大的突破?比如说在十八大时会不会有一个突破?现在干部的腐败问题依然相当严重,这方面如何突破?   俞可平:我认为党内民主必须要有突破。在可见的将来,如果没有重大突破的话,我们会遇到很大的困难,甚至在政治发展道路上会付出很沉重的代价。但我不敢具体地说,到什么时候会有什么突破。   反腐败当然也需要有突破。现在我们压倒性地强调要加强权力监督,这当然没有错。但解决腐败问题仅靠监督是不够的,如果一个人生性就贪,品行恶劣,即使对他进行全天候的监督,他也会千方百计钻空子;假如这个人品行较高,并不那么贪婪,即使监督有些漏洞,他也不至于一定成为贪官。所以仅靠监督不行,还要注意如何从源头上预防–就是如何选好官。   当然光选好官也还不够,没有合适的制度,好官也会变坏。如果没有权力的制约和监督,今天禁得住诱惑,明天也可能不贪,但大后天呢?制度设计要假定一个好官变坏了怎么办,如果他没有变坏,那不是更好吗?这就涉及到权力的分工和制约。就像开一扇门需要有两把钥匙,一个人拿了打不开,还得有另外一把钥匙才可以。这就是权力的制衡和制约。   所以,要真正克服腐败难题,首先是在选官环节做文章,其次要做到权力的分工和制约,第三才是监督。选官也好、分权也好、监督也好,又有许多环节,这其实需要一整套完备的制度。   设计制度应多听取利益相关者及学者意见   凤凰网:俞教授今天多次提到制度,在很多事情上也在急切地希望早日建立起完善的制度。但感觉又很难推进,究竟如何才能建立起一套您理想中的制度?突破的主体应该是哪些人?   俞可平:决定一个社会发展包括两个因素:一个是制度因素,一个是人的因素,但更重要的还是制度。   首先,核心的制度还是应由中央决策部门来制定和推进。地方政府有一些制度性探索,中央如果觉得不错,就应该认真总结,尽快上升到国家制度的高度,在全国范围内推广。即使地方在改革实践中出现一些问题,也要善于引导,鼓励试错,及时纠正。地方政府则要根据本地的实际情况在已有的制度框架内,积极进行改革创新,为上级决策提供实践依据。所以中央和地方其实都很重要,地方要不断地去创新和探索,但中央应及时将探索中好的改革经验上升为制度层面,进一步完善并在更大的范围内推广。   第二,当一种制度在设计的时候,一定要广泛听取意见。制度设计要多听专家的意见,多听听利益相关者的意见。为什么我们的一些制度总是朝令夕改?就是决策、立法程序不够民主和科学。年前拜访吴敬琏先生,他就说特别希望最高决策者能多听听专家的意见。国家这么大,决策者不可能什么都知道,应该多听取各种意见,而且不要搞形式主义。反过来,专家学者也应当有责任感,为国家、社会尽自己的一份责任,而不是就去捧捧场、说说好话,拿点出场费。在中国古代,我们因为有科举制度,能够不断地把民族中的精英选拔出来,给他们权力,其中不少人自身的道德素质和责任感也是很强的。我们现在应当有更好的制度,能让我们的精英,为国家、为社会多尽责任。这些年来日益重视思想库和智囊团的作用,这是决策民主化科学化的一个重大举措。   基层选举应扩展到县一级   凤凰网:我国的民主政治进程,比如基层选举,在可预见的十年内,会扩展到哪一级?   俞可平:这个就看对基层的定义,我们现在界定的基层为乡镇,我觉得基层应当包含县一级。县一级,不仅对我们整个政治改革和行政管理特别重要,对基层民主也特别重要。   我认为在不远的将来,县一级在民主法治方面和政治改革方面尤其要有一些突破和发展,例如人民代表和党代表的选举、县乡领导的选拔、社会自治、公民参与、政务公开、财政预算、依法行政和公共服务等,都应有一些突破性的改革。这至少是我的希望吧,我也觉得我们能够做到,也应该做到。因为县一级太重要了。乡镇比村重要,县比乡镇更重要。   只有民主法治才能够保证长治久安   凤凰网:民主也是要有一定的条件,比如公民的政治意愿。在当下中国,一些中坚人士(或者说中产人士)以及网络民意,对民主的呼声可能会更高一些,但目前又没有一个很好的出口。他们的诉求何时可能会有一个好的出口?

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