德国

 　　今年2月中俄联手在叙利亚问题上投否决权后，许多人认为中国上了俄罗斯的当，认为俄罗斯是不可靠的国家，故此反对与俄罗斯结盟。针对当时这种看法我写了下面的这篇文章。然而，没有想到反对与俄结盟的看法在官媒体中具有不容讨论的地位。我向一家官媒投送此稿后，得到的答复是因为我国执行不结盟政策所以不能发表此稿。我再向一家发表过反对中俄结盟的杂志投稿，再次被拒。其后，又先后被两家刊物拒稿。然而，这四家杂志拒稿的理由完全相同。第五次投送《国际经济评论》被接受了。我以为，此稿四次被拒后才能发表的过程从一个侧面反映出中国官员们对俄罗斯的普遍看法。我的问题是： 　　1、为什么反对中俄结盟的观点在官媒体中具有不容置的硬道理地位？ 　　2、为什么官媒体喜欢发表反对中俄结盟的文章？ 　　3、媒体官员的个人观念对中俄关系有什么影响？ 　　 俄罗斯可靠吗？ 　　2011年10月4日和2012年2月4日，中俄两国在联合国安理会两次联手否决了美、法及阿盟关于叙利亚问题的决议案。2012年3月28日，胡锦涛主席在新德里出席金砖国家峰会期间与俄罗斯总统梅德维杰夫举行双边会晤，提出，双方更加积极地“加强在国际事务中协调配合”，“共同努力将双方全面战略合作伙伴关系提升到一个新水平”。许多网友认为中国在叙利亚问题上的政策是被俄罗斯拽下水，中俄结盟是个危险的趋势，因为俄罗斯缺少战略诚信。近日媒体又讹传普京组织撰写的俄罗斯战略报告公开将中国视为长期战略威胁。本文就中俄结盟可靠性的问题谈谈看法，以供讨论。 　　 同盟可靠性最主要取决于共同战略安全利益 　　“朋友”（friends）与“盟友”(allies)是两种不同的关系，前者以情感为基础的关系，后者是以利益为基础的关系。朋友的支持是不以回报为目的的，而盟友的支持是以回报为前提的。盟友是指两国在安全上进行战略合作的伙伴，但他们之间不必然有感情上的友谊。二战时期的美国和英国都是苏联的盟友，但他们对斯大林领导的苏联没有好感。冷战时期，美国严防德国和日本两个盟友的军事力量的发展，特别担心他们发展核武器。2003年，法国和德国在与俄罗斯联手，反对美国发动伊拉克战争，美国在国际战争这样的重大问题上也无法确保法、德的支持，不得不组织自愿者同盟。 　　由于盟友的基础是共同的战略安全利益，因此盟友的可靠性主要取决于共同安全利益的大小。大则可靠性强，小则可靠性差。共同战略安全利益的大小可依据其基础层次排序，如国家生存，政权生存、民族统一、领土完整、海外权益等。同盟的建立、延续和解体的利益基础是不同的。建立同盟需要成员国有巨大的共同战略安全利益，延续同盟则只需要成员国的安全战略利益不受损害即可，而成员国退出同盟则需要退出同盟所带来的安全战略收益大于保持同盟关系。 　　1964年中苏同盟彻底破裂，1966年法国退出北约。两者虽然具体原因不同，但根本原因一样，即中、法都意识到只有退出同盟才有可能提高全面的战略安全能力，并获得世界大国的地位。中国当时面临的情况是以苏联为首的社会主义阵营要求成员国把共产国际的利益置于本国国家利益之上，这使得成员国无法独立自主地发展。按照社会主义国家的国际分工原则，中国就无法建立独立的和全面的工业和国防体系。法国在北约内部面临美国的控制。美反对法研制核武器，只同意在欧洲部署核武器，但要由美国控制的北约来控制在欧洲的核武器。法不退出北约就无法发展独立的国防力量，特别是独立的核力量。历史已经证明，中、法当初的判断是正确的。 　　盟友是以共同安全战略利益为基础的，因此同盟者承担的相互支持责任限于战略安全领域。盟友在经济、政治制度、宗教信仰、意识形态、气候变化等领域的利益冲突不改变他们的盟友性质。盟友的诚信限于在战略安全问题上的相互支持而不是所有国际事务上事事都支持。盟友都是独立的主权国家，他们之间不可避免存在利益分歧或冲突，因此盟友在非战略性安全领域互不关照的事是经常发生的。美日经济摩擦自1980年代以来不断发生，1997-1998东亚金融危机时，美国不为其韩国和泰国提供金融援助，然而，日、韩、泰都不认为与美国的同盟不可靠。当时，中国给泰提供了10亿美元金融援助，但中泰也未成为盟友。盟友关系可保证在绝大多数战略安全问题上双方相互支持，而非盟友国家的关系则没有这种保障作用。 　　中国能否相信俄的同盟可靠性，需要从战略利益的角度进行分析，即中俄目前有无巨大的共同战略安全利益，这种利益可持续多长时间，中俄退出战略同盟有无更大战略利益可图。上世纪50年代，中苏将盟友关系定位于朋友+兄弟，忽视了盟友是主权独立国家的本质，于是苏联要以老大哥身份管束小兄弟，这是造成中苏同盟破裂的原因。只要，中俄明确盟友的责任是战略安全领域的相互支持，而不是在所有问题上相互支持，其他领域的分歧就不会造成同盟不可靠的问题。 　　 中俄结盟的共同战略安全利益日益增大 　　在目前国际环境下，中、俄没有选择加入西方阵营的条件，因为美国无法接受中、俄任何一方为盟友。美国如果同意俄加入北约，欧洲国家不再相信美国安全保护的可靠性，北约难以生存。美国如果接受中国为盟友，东亚国家则不再相信美国安全保护是可靠的，其东亚双边同盟体系将无法维持。从戈尔巴乔夫开始，中、俄两国都有人不断地提出新思维。迄今为止，由新思维指导的政策都未能改变中、俄与美国之间的战略对立本质。 　　俄罗斯是否可靠主要取决于中俄同盟对俄有多大的战略利益。冷战结束后，俄罗斯误以为可以加入西方阵营，从此摆脱国际孤立。然而俄罗斯做出的所有让步，包括销毁核武器和大量常规武器，都未能使其实现这一目标。北约最终东扩到其边境，俄罗斯也意识到西方是无论如何都不接受俄罗斯的。为了摆脱这种战略孤立，1999年叶利钦总统访华时就提出过与中国结盟的设想，但因我国的不结盟原则而未果。普京在2000年任俄总统后，西方对俄的态度更加不友好，因此他比叶利钦更加体会到与中国结盟的战略意义。2001年中俄在“上海五国”的基础上组建了上海合作组织。目前，俄罗斯面临的西方压力比2000年更大，西方舆论普遍认定普京当选总统后俄罗斯将是一个更坏的国家；北约在波兰部署反导系统决心已定，不再与俄进行谈判。无论俄罗斯对中国友好与否，俄都没有比与中国结盟更好的战略选择。 　　我国的世界第二地位使我国也面临着没有比与俄结盟更好的战略选择。自2010年以来，我国面临的周边战略环境是北面和西面好于南面和东面。北面和西面的战略安全环境主要得益于上海合作组织这个半同盟机制，以及我国与巴基斯坦带有同盟性质的双边关系。这就解释了，为何美国在我国西侧邻国阿富汗进行战争，在我国东面和南面没进行任何战争，但西侧外部战略环境仍好于东面和南面。从2008年起，我国世界第二的地位日益突显，中立政策开始对我弊大于利。与此同时，我与美、英、法三国的客观战略利益分歧决定了我无法在绝大多数国际事务上得到他们的支持。在此情况下，中俄结盟可保证在绝大多数情况下我国在安理会的立场处于最差为2：3的格局，否则将是经常处于1：3（俄弃权）的格局。对比这两种格局，若是前者，我国通过外交努力在具体事务上争取对方中的一国调整立场，从而形成2：2（一国弃权）或3：2的概率比后者高。 　　更为重要的是，随着美国全球战略的调整，中、俄都面临着战略合作关系弱化和国际压力国内化的威胁，这使双方的共同安全利益增强。美国虽仍是世上最强大国家，但正如美前总统克林顿2011年所说，美已无1991年海湾战争时的那种全球能力了。由于美国主导全球事务的实力相对下降，于是奥巴马政府采取了收缩战略，将美国的力量从距离美国较远的中东收缩，努力巩固美国在欧洲和东亚的主导地位。在经济实力短期无望大幅提升的情况下，美国利用其军事实力优势，巩固和扩大在欧洲和东亚的同盟，是正常的理性选择。然而，这一战略使中、俄面临了战略合作关系的数量或质量下降的威胁，增大了外部压力转化为破坏国内发展的危险。这种战略压力的上升增加了中、俄以结盟应对美国新战略的需求。 　　中俄防御型型同盟的可靠性大于扩张型同盟。行为心理学研究发现，人们防止损失的决心大于扩大收益的决心。在额度相等的条件下，扣工资比发奖金更有能防止员工缺勤。在目前形势下，中俄结盟是为了应对国际战略压力上升，防止战略环境恶化的防御型同盟，这与上世纪50年代在全世界推行共产主义的拓展型同盟不同。扩大收益型的同盟不仅对成员可靠性的促进力弱，而且还会因利益分配不均而破裂。然而，损失规避型同盟则无利可分，没有这方面的危险。 　 　中俄结盟对双方至少无害 　　我们无法预知，如果中俄结盟，这个同盟可以延续多少年，但原理是只要同盟无害即可延续，只有更大的战略利益才能诱惑他们退出同盟。在此分析一下今后十年国际环境变化趋势可能对中俄重大战略利益产生的影响。 　　上海合作组织已经存在了11年，目前中俄在其中的共同战略利益呈现为进扩大而非缩小趋势。双方不仅享受着避免腹背受敌的战略安全好处，而且共同战略利益正从双边交界地带和中亚向两侧扩展。在防止西方对伊朗发动战争、维护朝鲜半岛和平、东海岛屿之争等方面，中俄的共同战略利益都有增强之势。随着东亚成为世界中心，俄罗斯必然要加强在东亚的存在，而中俄结盟则可为其增加在东亚的存在提供有效帮助。 　　普京于今年3月再次当选俄总统应是有把握的。如果普京再执政12年，这意味着西方对俄的战略压力只会增强而不会减少。即使普京不能连任，6年后戈尔巴乔夫式人物上台再次把俄罗斯搞解体，俄仍难被北约接受。为了团结从俄罗斯再次他离出来的国家，北约仍需要俄罗斯扮演他们共同安全威胁的角色。 　　今后十年，中俄综合实力将进一步拉大，但在军事力量上双方难有质的差别。目前俄罗斯仍是世界第二军事大国，中国军事实力与俄尚有差距。即使今后十年中国军事实力赶超了俄罗斯，双方也是同一级别。这意味着在中俄同盟是军事实力对等的同盟，而不会形成美日或美欧那种主从型的军事同盟。因此中、俄都不会面临当年中国在共产主义阵营中受压制的伤害。 　　今后十年，中国的世界第二的地位不断突显，在全球战略利益拓展越来越广泛，面临的战略安全问题会越来越多，对盟友的需要将不增长。中俄同盟对中国的战略价值也是上升趋势而不会缩水。中俄联手对联合国叙的利亚决议投否决票不过是双方共同战略利益上升的一个表现。 　　本文强调共同战略安全利益是同盟可靠性的根本，但并不否认盟国战略诚信对于同盟可靠性的影响。同盟中强者的诚信是核心，而非弱者。作为盟主，苏联的诚信不如美国，这也是华约可靠性弱于北约的原因之一。荀子言：“信立而霸”。这是说，作盟主的国家有诚信才能称霸。如果中俄结盟，双边实力对比将向我国倾斜，因此中俄同盟的可靠性受我影响将大于受俄影响。这如同美日同盟的可靠性主要靠美国的诚信而非日本的诚信。 　　除了诚信的理由外，认为与俄结盟不可靠的另外两个理由是与俄结盟的危害。一是与俄结盟将使我与美形成冷战式对抗，二是与俄结盟容易被俄拽入战争。对这两害的担心主要来自是对多极化的渴望及对两极化的恐惧。然而，冷战结束以来二十多年的历史是，中国一直坚持韬光养晦和不结盟政策，但中国威胁论经久不衰，与美国的结构性矛盾依旧。中、俄2001年建立了上海合作组织，其后7年中美结构性矛盾并无变化，而是2008年金融危机之后才深化的。由于美国的全球战略需要中、俄为其盟友的同共威胁，因此中俄结盟与否对中美结构性矛盾都无质的影响。核武器足以防止俄与核国家或有核保护的大国发生战争。冷战结束以来，俄与邻国发生的战争都在俄自己军事能力之内，无需要他国军事支持。十年内看不到俄有卷入需要中国出兵支持的战争。 　　俄罗斯的战略家们善于战略利益分析，无论他们有无诚信，他们都不会选择与已不利的战略。美国不接纳中、俄为盟友的国际环境、中国不断增长的军事实力以及中国的战略合作诚意，三者能使他们很容易地看到履行盟友责任利大于弊。

“宪法第33条规定：“公民在法律面前一律平等”；第46条明确规定：“公民有受教育的权利”。这表明公民接受高等教育的权利应受到国家的平等保护，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。然而，部属重点院校的分省招生指标制度对本地考生给予特殊照顾，严重歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，明显违反宪法规定的教育机会平等原则。”   内容提要: 本文考察了中国现行招生考试制度中存在的诸多问题，并探讨了世界其它主要国家的大学招生与考试模式及其对中国的启示。无论是国外经验还是中国目前存在的问题都显示，大学招生及其连带的考试制度改革势在必行。而要改革中国的招生考试制度，中央必须发挥更加积极的作用。由于高校在财政、土地等资源上严重依赖地方政府，在招生指标分配过程中面临当地政府和居民的双重压力，因而不可能主动对全国各地考生一视同仁。要保护各地考生的平等受教育机会，中央有必要发挥主导作用，在全国形成并实施公平和统一的录取标准。 一、引言      教育是决定中华民族兴衰的千年大计，是关系中国长期持续发展的最重要的国家利益，是宪法要求政府切实履行的基本义务，而受教育机会也是宪法保障公民平等享有的基本权利。近年来，中国教育在不少方面取得突破，基本实现了免费义务教育目标，并完成了高等教育从精英化向大众化的历史性跨越。然而，正如温家宝总理今年9月在北京市第35中学听课后指出，中国教育“还不适应经济社会发展的要求，不适应国家对人才培养的要求”。1 以高等教育为例，中国大学普遍实行的招生指标制度就是计划经济遗留下来的产物。改革开放之后，虽然中国在许多领域开始推行市场经济，但是高等教育的计划体制不仅没有缓解，而且近年来在某些方面还有所加剧。分省招生指标制度造成大学生源的地方化和录取标准的严重不公，限制了广大地区的考生接受高等教育的平等权利，使大学不能得天下之英才而教之，使中小学不可能推行真正的素质教育，使个人得不到正常的德性和智力发展，使国家得不到适合政治、经济、社会与法治建设的人才。 大学本科是青年成长的关键阶段，大学招生和考试制度对国家人才培养发挥至关重要的作用。对于大学教育，招生与考试制度决定了高校可以招收和培养什么样的学生，学生可以接受什么质量的大学教育并成为什么样的人才；对于基础教育，招生考试更是发挥着“指挥棒”作用，引导全国每年千万考生乃至每一个中小学生的学习方向。招考制度改革事关中国每一个青少年的受教育机会和国家长远发展的潜力，理应成为国家制定教育改革和发展规划纲要的重中之重。 本文考察了中国现行招生考试制度中存在的诸多问题，并探讨了世界其它主要国家的大学招生与考试模式及其对中国的启示。比较研究表明，大学招生及其连带的考试制度改革已经到了刻不容缓的地步，而在大学对当地存在严重财政和资源依附的情况下，招生考试制度改革的关键在于中央的主导作用。只有中央发挥有效作用，才能打破大学和地方的利益纠葛，有效保护各地考生的平等受教育机会，并在全国形成并实施公平和统一的录取标准。 二、中国大学招生存在的普遍问题 要在全国范围内振兴教育，必须实现教育资源和受教育机会在地区之间的公平分配。然而，目前全国不同地区的教育资源分布仍然极为不均衡，城乡差距尤其显著。在高等教育领域，广大农村没有一所大学，几乎所有全国知名学府都集中在北京、上海等大城市。更严重的是，部属重点院校对本地考生保留了远超过考生人数比例的招生指标，形成了严重的大学招生地方化，产生了一系列值得警惕的社会后果。 1． 违背宪法原则，剥夺平等机会 高等教育机会是最重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民。宪法第33条规定：“公民在法律面前一律平等”；第46条明确规定：“公民有受教育的权利”。这表明公民接受高等教育的权利应受到国家的平等保护，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。然而，部属重点院校的分省招生指标制度对本地考生给予特殊照顾，严重歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，明显违反宪法规定的教育机会平等原则。众所周知，北京大学不是北京的北大，而是全中国的北大，但是北京考生考取北大的机会却要比山东、河南等省的考生高出几十倍甚至上百倍；而上海、江苏、浙江、武汉等地的招生地方化甚至远比北京高校严重，诸如复旦、浙大、武大、南大等国家重点支持的“985高校”在本地录取考生达到招生总量的百分之三四十，有的甚至高达50%。 虽然目前已有16个省市实行“自主命题”，不同省份的高考成绩失去可比性，高考丧失了统一衡量标准的功能，招生指标体制的地域歧视也变得不那么明显，但是地域歧视的实质并没有改变。只要看看各大高校的招生指标分配，就会发现在所在省市自主命题前后没有实质差别，因而同一所高校对全国各地考生设置的录取门槛实际上和以前一样不平等。“自主命题”不仅不可能改变大学招生地方化的事实，而且恶化了招生地域歧视的性质；如果说统一高考时代仅限于录取分数的不平等，那么现在则已经失去了统一的衡量标准。 事实上，目前的大学招生体制不仅保护本地考生、歧视外地考生，而且对于外地考生群体也显示出严重的差别对待。2009年，北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人，在上海投放的指标为4.8人，但是在山东与河南投放的指标却只有1人，在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人，导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。2 同年复旦大学对每万名考生在浙江投放的指标为5.2人，在北京投放的指标为4.2人，而对河南与内蒙古投放的指标都仅略超过0.4，不同省市的单位招生指标同样相差巨大。如此显著的差别待遇不仅侵犯了不同省市考生的平等录取机会，而且使招生指标的地域分配带上人为复杂性和巨大任意性，为大学招生腐败和幕后交易提供了温床，对招生过程的法治化与公开化则设置了重重障碍。 2 ． 加剧 “ 高考移民”，恶 化资源分配 除了歧视广大考生的平等权利，大学招生地方化的一个直接但经常被忽视的后果是加剧中国社会的资源配置失衡。在计划经济时代，国家重点扶持城市工业发展，形成了高度集中的资源分布格局，北京、上海等大城市成为经济、政治、文化、教育全方位发达的中心，内地尤其是广大农村则成为全方位资源匮乏、贫困落后的地方。虽然中国在许多方面都打破了计划经济的桎梏，但是计划经济时代形成的资源配置失衡格局仍然在起作用，而作为计划经济残余的大学招生地方化和现有的失衡格局相结合，形成了恶性循环、积重难返的困境。历年来，京、沪等各大城市形成了高度集中的教育资源优势，而这些省市所在的全国知名学府为本地考生降低录取标准，极大增加了这些省市对人才和资源的吸引力，进一步加剧了国家资源分配失衡的趋势。 大学招生地方化造成的一个独特现象是“高考移民”。大学对各省分配的不同招生指标造成不同的录取标准，从而自然产生了考生家庭从高标准地区向低标准地区“移民”的理性驱动。目前人们普遍关注每年招生过程中发生的“高考移民”现象，尤其是海南、陕西等录取标准得到优惠的边远省份。其实最大的“移民”对象显然还是北京、上海这些教育资源集中而本地照顾严重的省市，只不过这些省市对“移民”控制很严、要求很高，只有高学位、高职位或高投资的“人才”才可能获得在当地落户的指标，从而使他们的子女享受当地基础教育和高等教育的优势。但是这种貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小学“移民”的门槛而已，而不可能消除“移民”现象的根源。各行各业的大量精英为了给子女争取优质高等教育的机会，不安心留在当地发展，想方设法、不择手段到京、沪等大城市工作，使这些地方的人才、物资、财富更加集中，使其它地区的各方面资源更加匮乏。 3 ． 阻碍人才流动，扩大城乡差别 大学招生的地方保护主义直接阻碍了全国范围内的人才流动，并进一步扩大城乡差别。大学招生地方化本身即意味着当地考生占了大学相当部分的名额，他们毕业后大部分又留在当地工作，不仅不利于人才流动，而且极大了增加当地的就业压力。如今京、沪等地的绝大多数大学毕业生或研究生都选择在大学所在地就业，一方面造成这些大城市的毕业生就业压力极大，另一方面造成广大急需人才的地区却人才极度匮乏。这两种看似矛盾的现象之所以并行不悖地共存于同一个国家，无非是因为计划体制长期造成的地区差异，而保护地方考生的招生指标制度无疑是维持地方差异的一个重要因素。奇怪的是，不少大学竟以毕业生留在本地工作的现象作为招生地方化的理由，而不知道这种意识恰恰是地方保护主义的体现。从国家层次上考虑，中国社会和经济的均衡发展取决于是否能从制度上保证人才在全国范围的自由流动，而大学招生地方化显然是人才流动的障碍。 人才流动不自由的受害者首先是农村。长期以来，在城乡二元体制下，广大农村已经成为没有人愿意留驻的全方位落后的地方。虽然中央近年来加大了对农村的政策倾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撑，人才和资源从农村流向城市的趋势并没有从根本上得到扭转。大学招生地方化进一步扩大了原有的城乡差别，重点高校的农村学生比例连年滑坡。这种现象是十分自然的，因为诸如山东、河南等农业比重大的省份考生基数也相当大，因而往往成为京、沪等地大学招生的歧视对象，农业为主的省份得到的招生指标远低于其考生数量占全国总量的比例。再加上农村地区基础教育不发达，农村考生在高考面前本来就处于劣势。如果不从根本上改变招生指标制度，任由大学招生地方化发展下去，必然进一步扩大城乡和地区差别。 4 ． 增加高考压力，阻碍素质教育 在大学招生过程受歧视的农业地区往往考生人数多，而地方高等教育资源不足，因而即便采取地方保护主义措施，仍然不足以满足当地的入学需求，造成高等教育资源的供需严重失衡，当地考生的高考压力巨大。在山东、河南等考生大省，高中学生起早贪黑、夜以继日地拼命复习，放弃了文体课和节假日休息时间，影响了正常的身心和智力发展，应试教育现象极为严重。面临如此巨大的竞争压力，任何素质教育措施都无济于事。事实上，即便北京、上海等大城市推行素质教育，而“素质教育”也正是这些大城市所在高校实行招生地方保护主义的借口之一，但是实际上依然是应试教育盛行，孩子们和家长们在各种辅导班、补习班、奥数班之间疲于奔命。分省命题和招生地方化不仅没有兑现素质教育的承诺，反而加剧了针对考生大省（往往也是农业大省）的歧视，至少使这些省份的应试竞争达到白热化程度。 更不用说，大学招生地方化直接造成教育资源的错误配置，使最好的学生得不到最好的教育，使师资和研究实力最强的大学失去了培养顶尖学生的机会，进而降低大学教育质量并浪费国家教育资源。 5 ． 引发公众不满，影响社会和谐 目前，高考招生歧视引发的地区利益冲突已经成为社会不和谐的重要缘由。大学招生的地方保护主义侵犯了全国大多数地区的考生利益，理所当然引起了社会的普遍不满。在今年3月“两会”期间，北京大学宪法与行政法研究中心和腾讯网联合举办了针对高校招生制度的网络民意调查，结果显示高达3/4的网友认为现有的高校招生政策对全国各地的考生不公平，同样比例的网友认为部属高校按省份投放招生名额的做法不公平。对于某些高校以“学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等作为向不同省份分配录取名额的理由，3/4的网友表示不能接受，其中高达46%的网友强烈表示“完全不能接受”。3 由此可见，高校招生制度已经成为中国社会的众矢之的，不仅引起了许多网民的不满，而且也容易激化不同地区的矛盾。 为了保障各地考生接受高等教育的平等权利、遏制普遍盛行的大学招生歧视、促进整个国家的人才培养和自由流动、构建和谐社会秩序，中国大学招生和考试制度改革已经到了刻不容缓的地步。但在提出针对中国现状的改革方案之前，有必要适当参照和借鉴其它主要国家的相关经验。高等教育和招生考试存在一定的普适规律，任何国家的教育制度都应该符合各国实践证明行之有效的规律。如果中国大学的招生指标制度偏离了世界主要国家的招生考试模式，那么这种制度的合理性和正当性就更值得怀疑了，而世界各国的主流模式也为中国招考制度的改革方向提供了有益的启示。 三、世界主要国家的经验及其对中国的启示   为了借鉴和比较世界主要国家，我们调查了英国、美国、澳大利亚、瑞士、德国、法国、印度、日本等国的招生考试制度，不同国家具有大同小异的高等教育体系。简言之，可以根据大学的性质将世界各国的大学分为三类：国立大学、地方公立大学和私立大学。国立大学类似于中国的“部属高校”，由中央政府设立并主要依靠中央财政维持；地方公立大学则是由州、省或其它层次的地方政府设立，主要依靠地方财政维持；4 私立大学相当于国内的“民办院校”，由私人创办并主要依靠学费、私人捐赠等民间资源维持。 纵观世界主要国家的大学招生制度，不难发现以下普遍规律：一是根据宪法或法律规定，国立大学有义务对来自不同地区的考生一视同仁，对本地和外地考生在原则上采取平等的录取标准；二是地方公立大学可以照顾当地考生，对本地和外地考生实行不同的录取标准，但是如以下德国宪法判例显示，即便地方公立大学对当地考生的照顾在有些国家也存在宪法上的限度；三是私立大学一般遵循因材施教、择优录取的原则，没有义务也没有动力对本地考生给予任何特殊照顾。对不同国家的比较研究得出的结论是高度一致的：除了某些国家的地方院校之外，所有这些国家的大学招生政策都没有地方保护主义，更没有设置地区指标制度。 1 ． 国立大学——机会平等不容许地域歧视 在我们所考察的国家中，凡是国立大学都在宪法或法律上有义务对所有地区的考生一视同仁，不得在招生标准上采取地方保护主义。当然，并非所有国家都有“国立大学”；尤其是联邦国家强调地方自治，因而公立大学往往是由州或地方政府设置的，譬如美国没有一所大学可以被定性为“国立大学”，但是某些更偏向中央集权的联邦国家仍有“国立大学”。譬如实行联邦制的印度和中国同样都是人口大国，经济和教育发展水平也大致相当，但是印度的公立大学招生却从来没有发生过严重的地域歧视问题。从1947年印度独立到最近几十年，印度的绝大多数高校都是公立大学。公立大学可以自主制定招生政策，但是为了确保学生的多样性和不同地区的代表性，印度大学的招生政策并没有地域或其它方面的限制。 单一制国家一般规模较小，中央集权特征也更为明显，公立大学往往都是国立大学，而这些大学无一例外都必须遵循宪法平等原则，不得在招生过程中实行地域歧视。例如实行单一制的英国历来强调地方自治，因而“国立大学”(national universities)实际上具有相当程度的地方性，但是并不能在招生过程对本地考生给予任何特殊照顾。譬如布里斯托大学和伯明翰大学的招生活动确实主要针对本地学生，如与本地中学建立合作关系、进行招生宣传并鼓励本地学生报考，但是这几所大学的招生负责人均表示这些活动只是一种便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潜在申请人建立联系，而并不意味着本地申请人在录取机会上获得任何优势。因此，英国大学的主要招生标准是学术兴趣和能力，而非家庭所在地等不相关因素。 由此可见，世界各国的普遍原则是国立大学招生不得实施地方歧视，更不能人为设置大学在各个地区的招生指标。招生指标制度不仅意味着大学招生对本地考生的偏袒、对外地考生的歧视，而且也导致对不同省份之间的任意区别对待。无论是招生地方保护主义还是各省指标分配的任意性，都不符合宪法要求国立大学履行的机会平等义务。 有人认为，上述普适经验未必适用中国的“国立”（部属）大学，因为中国的部属高校名义直属中央，实际上接受一定的地方财政支持，因而并非严格意义上的“国立”大学。尤其是近年来发展的“省部共建”模式要求地方对于中央财政投入给予配套资金支持，譬如“985工程”保证全国39所重点高校每年一定的经费，由中央和所在省市各承担一半。除此之外，地方政府还通过土地划拨等方式给予大学各种支持，而大学理应通过划拨更多的招生指标对地方支持予以一定回报。然而，地方支持虽然构成招生地方保护主义的动力和原因，却并不足以为其提供足够的正当性。在土地国有的宪法体制下，大学所在的城市土地属于全民所有，地方政府只有管理权而非所有权，即便地方居民也在原则上和全国人民一样共同享有大学所在的土地，因而土地划拨并非地方有权赠送大学的“礼物”，而是拿着属于全国的财产“借花献佛”，因而也谈不上大学的“回报”。事实上，即便大学和所在地方确实存在利益互惠关系，大学（尤其是名牌大学）本身也通过为城市培养和输送大批高层次人才、为城市治理出谋划策、改善城市人文环境乃至作为旅游景观做出诸多贡献；换言之，地方对大学的投资并非只是付出，在某种意义上也是对自己的投入。况且即便大学有必要对地方财政支持有所回报，最合理的报答方式也显然不是损害教育资源配置的招生地方化，而是不损害宪法平等或影响因材施教的减免本地学生学费等方式。因此，地方财政支持并不能为部属大学招生地方化提供适当理由。 2. 地方公立大学——招生地方化或有宪法限度 地方公立大学由州（省）或地方政府设立，主要靠地方税收维持，因而被认为理所当然可以对当地居民有所照顾。譬如美国没有“国立”(national)大学，公立大学全部是地方性的“州立大学”或社区学院。虽然某些州立大学也是全美乃至世界知名学府（如加州大学伯克利分校、密西根大学等），但是由于它们是由州政府设置并主要依靠州财政维持，州的纳税人对于其运营做出了重要贡献，因而无论是录取还是学费都可以对州内和州外居民采取双重标准。有的州立大学甚至将90%以上的名额保留给本州，而美国法院似乎并不认为这种招生“地方化”违背平等原则，因为州立大学本身就是“地方化”高校。 但需要注意的是，美国法院之所以认可州立大学的地方化招生政策，是因为联邦对州立大学的投入和州相比很小。在澳大利亚，虽然公立大学也是地方政府设立的大学，但是由于联邦投资比重相当大，联邦政府控制着地方政府的财政命脉，因而公立大学顾忌联邦制裁而不敢在招生标准上倾斜本地。事实上，联邦资助决定了澳大利亚公立大学并不是标准的地方公立大学，而是“准国立大学”；既然公立大学的主要经费来自全国纳税人的贡献，招生过程理应平等对待不同地区。 即便真正意义的地方公立大学也未必可以随便照顾当地考生。在印度，只有完全以邦自己的财政建立和管理的医学类或技术类教育机构才会在招生过程中考虑学生的地域因素，并在录取标准上偏向本地学生，但是即便如此，地域也不是最重要的考虑因素。联邦德国则更是通过宪法审查制度控制州立大学对本地居民的优惠。和美国不同，德国宪政法院对地方公立大学的招生平等实行更严格的控制。例如巴伐利亚州的《大学入学许可法》第3条曾规定，如果入学申请者居住在巴伐利亚州并获得该州或邻州的大学前教育结业证明，那么应在大学录取过程中获得优待；如果符合条件的申请人申请就读离其住所最近的巴州境内大学，就可以获得加分。在慕尼黑大学医科专业的申请人挑战这一条款的合宪性之后，联邦宪政法院判决其违反了《基本法》的一般平等原则、社会国体原则和第12条保障的择业自由。法院认为，国家机关受宪法原则限制，不得在界定受益范围过程中将部分国民排除在外，进而限制择业自由并造成国家对职业的操控；单方面优待本州居民，必将对其它州的居民造成不公待遇。只有保证入学机会不受任何州的出生地限制，才能实现自由选择学校和职业的权利。5 我们认为，德国和印度的相关经验更值得借鉴，因为德国和印度体制和中国更为接近。同为联邦国家，德国、印度和美国对地方公立大学的招生地方化之所以采取不同措施，是因为德国和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大学也有义务遵循联邦宪法原则。作为单一制国家，中国只有一部宪法，宪法平等原则和受教育权同样适用于各级政府和各类公立大学；无论是中央还是地方政府、部属还是地方院校，都同样有义务遵循宪法平等原则。因此，即便地方院校的本地照顾也应有一定的限度。尤其是地方院校在数量和质量上的地理分布极不均衡，绝大多数师资强、待遇高、设施好的地方院校都集中在北京、上海、江苏等财政实力雄厚的发达省市，而这种格局并非天然形成的，而是整个国家长期推行城乡二元体制造成的结果。既然这些省市曾经是中央集权体制的最大受益者，今天也理应履行一定程度的全国义务，让来自其它地方的考生也能平等分享全国共同创造的地方优势教育资源；否则，如果任由地方院校照顾本地居民、排斥外来考生，只能加剧受教育机会的不平等。 3 ． 私立大学——推动招生平等的楷模 如果说美国的州立大学是招生地方化的典型，那么私立大学则成为招生平等的楷模。和州立大学等地方公立大学相比，美国私立大学招生呈现出高得多的国家化甚至国际化程度。由于私立大学在财政上并不依附于各州，州法显然也没有正当理由要求私立大学录取标准向本州倾斜，私立大学也没有理由为了照顾所在州而牺牲自己的生源质量，因而几乎没有例外都以学生的素质和能力作为录取的首要考虑因素。例如常年排名第一的哈佛大学在招生政策中没有提到任何地区照顾，当然也不存在任何地区招生指标。事实上，哈佛招生政策明确表示不对任何特定的学校、社区、州或国家设置配额。在高级中学的学业成就很重要，但录取委员会也考虑很多其它的标准，如社会参与（community involvement）、在课外活动中的领导才能和荣誉以及工作经历。 和美国相比，英国的私立办学的传统更加悠久，自牛津、剑桥开始至今已有上千年的历史。英国私立大学也同样是招生平等的典范，牛津、剑桥、伦敦等世界一流大学不实行任何地域指标分配制度。政府对高校招生也没有提出过任何名额分配要求，因为具体的招生决策完全取决于各个高校本身，政府的职责在于监管而非直接插手大学招生政策。譬如作为面向全球的私立大学，牛津大学的录取标准非常明确，即考生的学术能力与潜质，包括考生的学习能力、学术兴趣以及以往经历与所申请专业的契合程度。 英美私立大学的发展经验表明，民间完全有能力创办和管理世界最好的大学，而私立大学也完全有动力按照教育规律办学，因材施教、择优录取，打破地域等人为设置的障碍，实现高等教育资源的最优配置。如果中国行政主管部门放开对私立大学的管制，允许私立大学和公立大学在同一个起跑线上平等竞争，那么私立大学完全可以成为打破招生指标体制的主导力量。 4 ． 考试制度——多元而统一的评价机制 一旦确立了大学招生的平等原则，考试制度也就相对明确了。综观世界各主要国家的考试制度，共性是极其明显的：在绝大多数国家，考试可以是多元的，但是任何一种考试都是全国统一的。这是因为考试的目的是为了招生提供评价标准，而不同类型的大学当然适合不同类型的考试，但是对于任何一种考试而言，考试又是全国统一的，否则就无法在全国形成统一的招生标准，形形色色的招生歧视也就屡见不鲜了。为了保证高等教育的机会平等，考试可以多种或多次，但是任何考试都必须具备全国统一的标准。 英国的考试制度相当复杂，但是要进入研究型的高等院校，考生一般都要通过全国统一的普通教育证书高级水平（A-level）考试。有些大学（如公立的朴茨茅斯大学）只要求通过全国统一考试，有些大学则还要求第二轮考试。譬如在通过全国统考和纸面材料审核之后，牛津大学还对筛选出来的申请者进行面试，以测评申请人解决问题的能力、接受新思想和信息的能力、智力的灵活性和分析推理能力。牛津的面试包括笔试和口试，竞争十分激烈，每年录取率都在10%以下。6 邻国日本和中国同属东方文化，两国注重教育的国民心态和思维方式具有一定的可比性，因而日本招生考试经验对于中国具有显然的借鉴意义。然而，日本的考试招生制度却和中国大相径庭，日本国立大学并没有地区性招生指标。和英国类似，申请日本的高层次大学需要通过两次考试：在全国范围内，由大学入试中心组织统一考试；通过“中心考试”后，大学还可以设置自己的学力考试。例如东京大学就有两次入学考试，但无论是全国统考还是大学自主考试，对日本国内不同地区的考生都是原则上平等的。 当然，也有个别国家并不实行统一考试，譬如澳大利亚就没有全国统考，大学主要根据申请人的中学成绩和省会考成绩决定是否录取。但是经过历年招生实践，澳大利亚对于不同地方的中学成绩和会考成绩还是形成了一套比较准确的折合标准，从而形成相对统一的评价标准。对于中国来说，澳大利亚的经验未必适用，因为实行分省自主命题之后，各省高考成绩之间的折算很难找到一个客观准确的公式，因而难以为大学招生提供一套统一的评价标准。 综上所述，世界主要国家的国立大学受宪法和法律约束，不得偏袒所在地区的考生；私立大学则为了保证生源质量，不愿意降低标准录取本地学生；即便地方公立大学可以照顾，但在某些国家还是受到宪法限制。事实上，由于世界主要国家的大学招生政策都没有规定地区指标，也很难发现与此相关的立法规定、司法判决或一般社会讨论，因而这个问题在绝大多数国家都不是问题；许多外国学者听到中国大学的招生指标制度，都忍不住表示好奇和吃惊。然而，大学招生指标分配在中国确实是一个全社会关心并已造成诸多后果的热点问题。在这个意义上，中国大学招生实行的地域指标制度可以说是高等教育发展潮流中的一个异数。这套制度固然有其特殊的历史原因或需要，但是发展到今天已经不符合教育一般规律和中国社会需要，也不符合宪法平等要求，因而亟需改进。 四、中国大学招生改革何去何从 无论是国外经验还是中国目前存在的问题都显示，大学招生及其连带的考试制度改革势在必行。而要改革中国的招生考试制度，中央必须发挥更加积极的作用。目前各地高校招生之所以存在普遍的地方保护主义，在很大程度上是因为中央主管部门在教育机会平等方面没有承担起应有的监管义务，因而高校录取标准的决定过程处于中央监管失序的状态。由于高校在财政、土地等资源上严重依赖地方政府，在招生指标分配过程中面临当地政府和居民的双重压力，因而不可能主动对全国各地考生一视同仁。要保护各地考生的平等受教育机会，中央有必要发挥主导作用，在全国形成并实施公平和统一的录取标准。 当然，广而言之，招生考试改革是一项“牵一发而动全身”的系统工程，不仅要求从根本上改变招生考试的传统模式，而且也要求国家法律制度乃至组织形态作出相应调整。只有建立适当的司法审查机制，并改革中央与地方对招生考试的权力分配，才能从根本上打破大学招生指标制度，有效保障全国各地考生接受高等教育的平等权利。这些问题超越了本栏目的范围和篇幅，权且作为进一步探讨的课题。   注释: 1 “温家宝听课笔记刊发：教育需大胆改革”，《新京报》2009年10月12日。 2资料来源：北京大学(校本部)2009年招生来源计划，见http://news.xinhuanet.com/edu/2009-04/22/content. 3参见“众议高考地域歧视是否存在”，《法制日报》2009年3月20日，投票结果见http://vote.qq.com/survey_project_stat/21368_true.shtml. 4当然，个别国家的情况可能更为复杂，例如澳大利亚的某些大学是由省或地方政府设立，却主要由联邦政府资助，因而名义上属于地方公立，实质上是“准国立大学”。 5 详见本栏目朱应平教授的文章。 6 参见王立科：《英国高等院校招生考试研究》，厦门大学教育学院博士生论文，2007年。   （张千帆，北京大学法学院教授，政府管理学院双聘教授，北京大学宪法与行政法研究中心常务副 主任，中国宪法学会副会长。原文链接： http :// www . aisixiang .