改革

项怀诚：中国财政体制改革六十年 进入专题 ： 财政体制改革    ● 项怀诚       新中国成立六十年，经历了从贫穷落后走向繁荣昌盛的艰辛历程，经历了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。财政体制改革作为改革开放的突破口和核心，在党中央、国务院的正确领导下，谱写了经济体制改革中最为华彩的一章，为经济体制改革攻坚克难，为推进社会主义现代化建设做出了突出的贡献。在新中国六十华诞之际，回顾财政体制改革六十年的风雨历程，总结财政体制改革六十年的经验得失，展望财政体制改革发展的未来，具有重要而深远的理论与实践意义。          一、财政体制改革六十年的基本历程          我国经济体制的建立和演变是理解中国财政体制改革进程与动力的重要背景和条件。归纳起来，我国经济体制的演变以及与此相适应的财政体制改革主要有以下三个基本历程。     （一）新中国前三十年：计划经济体制时期以“统收统支”为基本特征的财政体制（1949—1978年）     新中国成立初期，为了迅速恢复经济，建设社会主义新中国，财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但总体上仍呈现变动频繁、集分交替的特征，集中财力办大事、平衡财政收支仍是当时财政体制的最主要出发点与立足点。     1.1950年，高度集中的财政管理体制。1949年新中国成立之初，国家经济困难，财政收入分散情况也比较严重，中央财政背负着巨大的财政赤字压力。据统计，1949年财政收入只相当于303亿斤小米，而赤字却达264亿斤小米；1949年底，全国十三大城市批发物价指数比1948年底上涨50余倍。因此，中央政府迫切需要统一财政管理，1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等都由中央制定，全国总预算与决算要由中央政府批转执行；在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。这样的管理体制，保证了国家有限财力的集中使用，既保障了战争供给，又支援了经济的重点恢复。     2.1951—1960年，集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年全国财政经济情况开始好转，考虑到财政管理体制高度集中，地方财政机动性太小，而且国家资金经常处于上缴下拨过程，1951年3月，政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以期做到因地制宜，既有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，也更好地适应各地的经济状况和工作条件，充分调动各方面的积极性。这个决定在我国财政管理体制演变的历史上具有重要的意义，它标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是，逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，主要内容是在中央统一领导下进一步扩大地方财政管理权限，并在保证国家建设的前提下，适当增加地方的机动财力。这是新中国成立以来对财政管理体制进行的一次重大改革尝试。但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难，1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。     3.1961—1965年，加强集中统一的财政管理体制。三年“大跃进”带来巨大损失，加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为了更好地贯彻这个方针，需要在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年对分级管理的财政体制做了调整，中央决定将财政权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，坚决纠正财权过于分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。     4.1966—1976年，“十年动乱”期间的财政管理体制。文化大革命期间，经济和财政管理体制经历了一次大的变动，不适当地、过多地下放了经济管理权和财权。在政治上动乱、经济上遭到破坏的情况下，为了解决当时存在的突出问题，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所造成的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政、税收、物资管理权。     （二）改革开放前十五年：经济转型时期的“分灶吃饭”财政体制（1979—1992年）     1978年12月，党的十一届三中全会召开，做出了改革开放的重大战略部署，开辟了我国社会主义现代化建设的新时期。为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，财税体制改革以“放权让利”为突破，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，以规范国家与企业、中央与地方的分配关系为目标，旨在调动企业和地方建设社会主义现代化的积极性。作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。     一是“划分收支，分级包干”的体制。1979年我国对工商税制进行了一次全面改革，改革的核心是实行“利改税”。在此基础上，从1980年开始在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照经济体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围，收入方面实行收入分类分成，支出方面按企事业的隶属关系划分；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。     二是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方间的分配关系发生了很大变化。中央与地方基本按“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。     三是1988年实行中央地方大包干财政体制。实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，财政运行出现新问题，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，为此，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。     我国始于1978年的经济体制改革是社会主义发展

项怀诚：中国财政体制改革六十年 进入专题 ： 财政体制改革    ● 项怀诚       新中国成立六十年，经历了从贫穷落后走向繁荣昌盛的艰辛历程，经历了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。财政体制改革作为改革开放的突破口和核心，在党中央、国务院的正确领导下，谱写了经济体制改革中最为华彩的一章，为经济体制改革攻坚克难，为推进社会主义现代化建设做出了突出的贡献。在新中国六十华诞之际，回顾财政体制改革六十年的风雨历程，总结财政体制改革六十年的经验得失，展望财政体制改革发展的未来，具有重要而深远的理论与实践意义。          一、财政体制改革六十年的基本历程          我国经济体制的建立和演变是理解中国财政体制改革进程与动力的重要背景和条件。归纳起来，我国经济体制的演变以及与此相适应的财政体制改革主要有以下三个基本历程。     （一）新中国前三十年：计划经济体制时期以“统收统支”为基本特征的财政体制（1949—1978年）     新中国成立初期，为了迅速恢复经济，建设社会主义新中国，财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式，为了调动地方积极性，也进行了适度分权、分级管理方面的探索，但总体上仍呈现变动频繁、集分交替的特征，集中财力办大事、平衡财政收支仍是当时财政体制的最主要出发点与立足点。     1.1950年，高度集中的财政管理体制。1949年新中国成立之初，国家经济困难，财政收入分散情况也比较严重，中央财政背负着巨大的财政赤字压力。据统计，1949年财政收入只相当于303亿斤小米，而赤字却达264亿斤小米；1949年底，全国十三大城市批发物价指数比1948年底上涨50余倍。因此，中央政府迫切需要统一财政管理，1950年3月中央作出统一国家财政经济工作的决定，将财政管理权限集中在中央，一切财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等都由中央制定，全国总预算与决算要由中央政府批转执行；在财政体制上，实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制，中央集中绝大部分财政收入，一切支出皆由中央拨付。这样的管理体制，保证了国家有限财力的集中使用，既保障了战争供给，又支援了经济的重点恢复。     2.1951—1960年，集中统一与分级管理相结合的财政管理体制。1951年全国财政经济情况开始好转，考虑到财政管理体制高度集中，地方财政机动性太小，而且国家资金经常处于上缴下拨过程，1951年3月，政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》，把国家财政的收支由高度集中、统一于中央人民政府，改为在中央的统一领导下，实行初步的分级管理，以期做到因地制宜，既有利于巩固财政工作的统一管理与统一领导，也更好地适应各地的经济状况和工作条件，充分调动各方面的积极性。这个决定在我国财政管理体制演变的历史上具有重要的意义，它标志着我国的财政收支开始向分级管理的办法过渡。从1951年实行划分收支到1956年实行总额控制办法，财政体制总的趋势是，逐步加大地方财政的管理权限，逐步健全统一领导、分级管理的办法。1958年，中央对各省、市、自治区实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，主要内容是在中央统一领导下进一步扩大地方财政管理权限，并在保证国家建设的前提下，适当增加地方的机动财力。这是新中国成立以来对财政管理体制进行的一次重大改革尝试。但一定五年不变的财政管理办法在执行中遇到了困难，1959年，为了使财政预算的安排与年度国民经济计划相衔接，中央财政决定实行“总额分成、一年一变”，通过每年核定各地的预算指标和财政收入留用比例，以更好地处理中央和地方的财力分配关系。     3.1961—1965年，加强集中统一的财政管理体制。三年“大跃进”带来巨大损失，加上连续发生严重的自然灾害，1961年，党中央提出了国民经济的“调整、巩固、充实、提高”八字方针。为了更好地贯彻这个方针，需要在统一政策、统一计划和统一制度下，统一调配人力、物力和财力。为此，1961年对分级管理的财政体制做了调整，中央决定将财政权限集中于中央、大区和省（市、自治区）三级，坚决纠正财权过于分散的现象，把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理，原下放给地方的权力也基本收回。     4.1966—1976年，“十年动乱”期间的财政管理体制。文化大革命期间，经济和财政管理体制经历了一次大的变动，不适当地、过多地下放了经济管理权和财权。在政治上动乱、经济上遭到破坏的情况下，为了解决当时存在的突出问题，财政管理体制采取了多种临时过渡的办法，变动频繁。为克服“文化大革命”中盲目下放企业所造成的混乱，从1977年开始，重新调整了部分企业的隶属关系，上收了部分财政、税收、物资管理权。     （二）改革开放前十五年：经济转型时期的“分灶吃饭”财政体制（1979—1992年）     1978年12月，党的十一届三中全会召开，做出了改革开放的重大战略部署，开辟了我国社会主义现代化建设的新时期。为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题，财税体制改革以“放权让利”为突破，以“利改税”和财政管理体制改革为主要内容，以规范国家与企业、中央与地方的分配关系为目标，旨在调动企业和地方建设社会主义现代化的积极性。作为整个经济体制改革的突破口，财政体制改革拉开序幕。     一是“划分收支，分级包干”的体制。1979年我国对工商税制进行了一次全面改革，改革的核心是实行“利改税”。在此基础上，从1980年开始在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制，主要是按照经济体制规定的隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围，收入方面实行收入分类分成，支出方面按企事业的隶属关系划分；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上五年不变。按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。     二是1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制。1984年第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方间的分配关系发生了很大变化。中央与地方基本按“利改税”后的税种重新划分中央与地方收入，财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方共享收入三类。     三是1988年实行中央地方大包干财政体制。实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，财政运行出现新问题，中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，为此，1988年国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。     我国始于1978年的经济体制改革是社会主义发展史上的伟大创举。1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头过河”的大背景下，财政改革虽然在一定程度上适应了当时改革发展的总体需要，却不可能走向清晰的、与市场经济体制相适应的体制目标。“利改税”过程中形成高税率、多优惠、松管理的工商税制，难以为市场主体构筑起成为相对独立经济实体的外部边界；财政管理体制频繁变动，多种体制并存，中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决体制的规范性、透明化问题。同时，“分灶吃饭”的财政体制缺陷非常明显，收支指标的核定缺乏客观性，“鞭打快牛”和“机会主义”并存，中央、地方“讨价还价”的现象频繁发生。这导致国家财政收入占国内生产总值比重、中央财政收入占全国财政收入的比重失调，政府行政能力和中央调控能力明显下降。但“分灶吃饭”的财政体制却是我国财政体制从集权的国家建设型财政向分权的公共财政转变的有益探索，具有过渡特征，表明我国财政体制改革遵循着明显的渐进逻辑。     （三）改革开放后十五年：社会主义市场经济体制下的“分税制”财政体制（1993年至今）     1992年10月，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。财政体制改革是关系整个经济体制改革的重大举措，也是当时财政、金融、投资、计划、外贸五大改革的中心环节。在党中央、国务院的领导下，1994年确立了分税制的财政体制，政府间财政关系调整实现了从传统的财力集分转向制度创新，奠定了适应市场经济基本要求的中央地方财政关系框架基础，成为整个经济体制改革的突破口。     分税制财政体制主要内容：一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出；调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出，以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担地方各级政权机关运转所需经费支出，以及本地区经济、事业发展所需支出。二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。按照1994年税制改革的税种设置，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将与地方经济社会发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方税；将涉及经济发展全局的主要税种划为中央与地方共享税。三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年，按照1993年地方实际收入，以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证地方既得财力。1994年以后，中央对地方的税收返还在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税全国平均每增加1％，中央财政对地方的税收返还增加0.3％。     1994年的分税制改革构建了市场经济体制下财政管理体制的基本框架，初步理顺了中央与地方、国家与企业的分配关系。此后，随着经济社会发展与体制改革深化，有针对性地对财政管理体制运行中的一些方面进行了调整。一是调整中央与地方收入安排。1997年调整金融保险营业税收入划分；1997年、2000年、2001年、2002年多次调整证券交易印花税中央与地方分享比例；2002年实施所得税收入分享改革，按市场经济原则，将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享；2004年，按照“新账不欠、老账要还、完善机制、共同负担、推动改革、促进发展”的原则改革出口退税负担机制，建立了由中央与地方共同负担出口退税的新机制。二是完善政府间转移支付制度。1995年起，中央对财力薄弱地区实施了过渡期转移支付，2002年实施所得税分享改革后，合并因分享增加的收入，统一为一般性转移支付；2000年起，实施民族地区转移支付；1999年至2004年，安排调整工资转移支付资金；2005年开始，实行对县乡“三奖一补”财政奖补转移支付制度。同期，根据我国经济社会发展的阶段性目标要求，为配合实施中央宏观政策目标和推动重大改革，新增了一些专项转移支付项目，如对农村税费改革、天然林保护工程、社会保障制度建设专项补助等，初步建立了比较规范的专项转移支付体系。          二、财政体制改革六十年的辉煌成绩          新中国成立六十年，立足经济社会发展大局，财政体制通过不断调整与制度创新，较好地处理了中央与地方、政府与企业以及部门间的分配关系，有效地调动了各方积极性，推动了经济社会发展，尤其是1993年以来，我国探索建立了符合社会主义市场经济要求的新财政体制、新财政模式以及新财政运行机制，利益调节机制日趋完善，财政实力显著增强，既提高了财政收入占GDP的比重，又提高了中央财政收入占全国财政收入的比重；既促进了国有企业的发展进步，又推动了不同经济成分的共同繁荣；既实现了财政体制的市场化改革，又支持了其他领域的体制改革，分税制改革取得的成就举世瞩目。     （一）在不同历史时期极大地支持了国家的建设与发展     在新中国成立初期，实行高度集中的财政体制，有力打击投机资本，平抑物价，实现了统一财经工作、平衡财政收支、稳定金融物价的目标，取得了恢复和发展国民经济的胜利。在第一个五年计划期间，国家财政集中的收入占国民收入的1／3，共为工业化筹集建设资金1241亿元，保证了“一五”计划的顺利完成，新增固定资产投资492亿元，超过旧中国70年的1.5倍，奠定了国家工业化的基础。在随后的国民经济调整期及文化大革命时期，统收统支的财政体制，也为维持国家财政收支平衡，渡过艰危时期，发挥了重要作用。在改革开放初期，实行“分灶吃饭”财政体制，初步建立了利益激励机制，有效调动了各级地方政府当家理财的积极性和主动性，而且在1981年至1990年，国家通过减税让利增加国营工交企业财力4200亿元，夯实了国家经济发展的微观基础。在建立健全社会主义市场经济体制阶段，随着分税制财政体制的健全与完善，财政管理体制再分配功能逐步显现，财力均衡效果日益明显，极大地促进了经济社会协调发展，推动了社会和谐与科学发展。     （二）建立了财政收入稳定增长机制，国家财政实力显著增强     六十年财政体制改革的历程，实际上是由财政高度集中向分级分权转变的历程，也是财政管理日益科学化、规范化的历程，一方面，充分调动了地方发展经济、培育财源的积极性；另一方面，财政管理水平不断提高，财政参与国民收入分配的力度不断加强，从而将财政收入的增长建立在稳定可靠的基础上。1950年，全国财政收入仅为62.17亿元，1992年已达到3483.37亿元。实行分税制以来，财政收入更是进入一个快速增长的轨道，全国财政收入从1993年的4348.95亿元增加到2008年的61316.9亿元，年均增长率达到19.29％。其中，中央财政收入从957.51亿元增加到32671.99亿元；地方财政收入从3391.44亿元增加到28644.91亿元，中央和地方在财政发展中实现“双赢”。同期，全国财政收入占GDP的比重显著提高，由1994年的10.8％上升到2008年的20.4％。     （三）增强了中央政府宏观调控能力，强化了财政宏观调控职能     中央集中必要的财力是提高政府宏观调控能力的前提与基础。在新中国成立初期，实行统收统支的财政管理体制，财政收入主要集中于中央，1953年中央财政收入占全国财政收入比重达到83％，此后随着“放权让利”的不断深入，再加上中央与地方分配关系始终处于变更交替、不稳定的状态之中，中央财政收入的比重持续下降，在改革开放前的1975年，中央财政收入比重下降至11.8％的最低点。“分灶吃饭”财政体制遏制了中央财政收入过快下滑的势头，但包干体制更多地强调调动地方组织收入的积极性，在收入增量分配方面向地方倾斜过多，造成国家财力过于分散，1993年中央财政收入比重仅有22％。中央财政收入比重过低，严重弱化了中央宏观调控能力。1994年实行分税制改革，调动了中央和地方“两个积极性”，1993年到2008年，中央财政收入占全国财政收入的比重从22％上升到53.28％。财力的适度集中大大强化了中央政府的宏观调控能力。1993以来，根据国民经济运行态势，国家财政相机抉择地先后实施了适度从紧的财政政策、适度扩张取向的积极财政政策和中性取向的稳健财政政策，以及目前正在实施的积极财政政策，保证了我国经济稳定增长。同时，中央政府通过建立以转移支付为主的地区间收入再分配机制，大幅度缩小了东中西部的财力差距，在一定程度上促进了地区协调发展。     （四）理顺了政府与企业的关系，促进建立现代企业制度     在高度集中的财政体制下，政府代替企业决策，企业缺乏自负盈亏、自我发展能力，条块分割也对社会资源的配置造成极大损失浪费。推进财政体制改革，是正确处理国家与企业关系的制度基础，也是深化企业改革的前提保障。“利改税”初步理顺了国家与企业的关系，赋予了企业更多的财务自主权。1994年，与分税制改革相配套，我国建立了符合市场经济要求的新税制，从而规范了国家与企业之间的利益分配。各级政府不再干预企业的生产经营活动，企业实行自主经营、自负盈亏、自我约束，加快了“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立步伐。截至2008年9月，在内资企业中，公司制企业户数的比重已达到68.51％。     （五）促进了不同所有制成分共同发展，增强了经济发展的活力     1956年社会主义改造基本完成后，我国国民经济格局发生历史性变化，公有制代替私有制成为国民经济的主体，财政收入结构也相应发生重大变化，当年国家财政收入来自国有经济的比重达到73.5％。财政体制改革，改变了传统的统收统支的财政运行机制，更加重视物质利益原则，充分调动了各地区、各部门、各企事业单位发展的积极性与创造性。特别是分税制改革后，各级政府步入依照税法组织收入的轨道，并综合运用预算、国债、税收、财政贴息等多种政策手段，积极为企业创造宽松的财税环境，保证了各种所有制企业的公平有序竞争，强化了市场对资源配置的基础性调节作用，促进了市场经济中不同经济成分的共同发展和国民经济的快速增长。1994年到2007年，我国非公有制经济工业产值从16100亿元增长到48798亿元，占工业总产值比重由21.94％提高到68％；我国GDP由1994年的48197.9亿元增长到2007年的249529.9亿元。     （六）支持了其他经济领域体制改革，促进建立健全社会主义市场经济体制     财政体制改革始终站在经济体制改革的前沿，有力促进了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。在我国经济体制改革的历程中，财政体制改革通过下放财权和财力，培育了市场主体。尤其是1994年以来，财政体制率先向适应市场经济要求的分税制转变，带动了金融、投资、计划、外贸等相关领域改革，加快建立健全社会主义市场经济体制。而且，随着财政收入稳定快速增长，财政公共性特征日趋明显，财政对农村农业、社会保障、公共教育、医疗卫生等事业的投入成倍增长。在公共财政的有力推动下，其他领域的经济体制改革取得重大进展，突出表现在五个方面：一是建立了“四免除、四补贴”制度，即免除农业税、牧业税、特产税、屠宰税，对种粮、良种、农机、农资进行补贴；二是建立健全了社会保障制度；三是建立并不断完善城镇最低生活保障制度；四是建立了农村低保制度、新型农村合作医疗制度；五是建立健全了农村义务教育经费保障机制。          三、财政体制改革六十年的经验与启示          财政体制改革风风雨雨六十年，给我们留下了宝贵经验。回首六十年“摸着石头过河”的改革历程，财政体制改革之所以取得辉煌成就、取得累累硕果，最根本的在于坚决贯彻了党中央的统一部署，在于深刻把握了市场经济的基本内涵，在于准确把握了渐进式的改革原则。认真总结六十年财政体制改革的历史经验，对于倍加珍惜当前的财政经济形势，科学确定财政体制未来的发展方向都具有十分重要的意义。     （一）正确把握财力与财权的集中程度，是财政体制改革的核心     财力与财权集中程度关系中央与地方、政府与企业分配关系，是整个财政体制的核心。六十年来财政体制不断调整与完善，财权与财力集中程度较好地体现了当时经济社会发展的要求。新中国成立初期，整个国家国民财富总量很小，客观上需要通过“统收统支”的体制集中财力支持国家经济建设。随着国民财富的积累，社会主体投资能力的增强，要求通过“包干制度”适度下放财权与财力，充分调动地方与企业的积极性。随着社会主义市场经济体制的建立，迫切要求增强政府宏观调控能力，解决好工业化国家经济成长阶段发展不平衡、收入差距扩大等问题，为此，要求提高中央财政收入的比重，分税制适应了上述要求，2008年中央财政收入占全国财政收入的比重达到52.4％，实践证明，财力的适度集中是中央政府实施宏观调控的基础，宏观调控是国民经济稳定发展的制度保障。     （二）由频繁的集分交替转向制度创新，为财政体制改革提供制度保障     在新中国成立六十年来的绝大部分时间里，我国财政体制一直处于变动频繁、集分交替的状态，如从1951年开始探索实行分级管理，1959年实行“总额分成、一年一变”，到1979年开始实施“划分收支，分级包干”，以及1988年实行中央地方大包干财政体制等等。在集分交替的不稳定状态下，容易导致地方任意减免税等短期行为，如在分税制改革前，财政收入占GDP的比重逐年下降。分税制改革更加注重机制转换与制度建设，大大提高了财力分配的透明度和规范性，明晰了中央与地方之间的利益界限，促进了各级政府的理财思路从短期“博弈投机”转向长期“增收节支”。分税制体制的实施，有效调动了中央与地方两个积极性，各级政府在狠抓财政收入的同时，也强化财政支出管理，从而保证了中央和地方财政收入的持续快速增长。     （三）统筹财政体制改革与经济体制改革，为财政体制改革创造政策环境     我国六十年艰苦卓绝的经济建设史，同时也是一部波澜壮阔的经济体制改革史。财政体制改革的顺利推进，得益于经济体制改革和其他各项改革创造的良好政策氛围，财政体制改革与经济体制的协调推进确保了财政体制改革的政策效果。一方面，财政体制改革成为经济体制改革的突破口。分税制财政管理体制的建立，规范了政府间分配关系，为市场经济体制奠定了中央地方财政关系框架基础；而且，公共财政通过调整支出结构，加大支持力度，保障了各项改革的顺利推进，如社会保障体系的建立与完善，推进了国有企业改革；公共财政为推进科技教育体制改革、医疗卫生体制改革也提供了有力保障。另一方面，计划、金融、投资、价格、外贸等领域的改革，与财政体制形成合力，形成和完善了社会主义市场经济体制的基本要素，不仅为财政体制改革提供了丰富的理论和实践经验，也为财政体制改革成果的落实提供了有效的政策工具。     （四）坚持渐进原则，是财政体制改革的基本方略     财政体制改革涉及利益调整，关系资源重新配置，坚持渐进原则，实行稳步推进，是财政体制改革得以顺利实施的基本经验。新中国前三十年里，财政体制执著探索，反复尝试与经济发展最相适宜的管理模式，但由于传统高度集中的计划经济体制约束，缺乏合格的市场主体，不可能建立起符合经济发展规律的财政体制。1994年分税制改革在我国财政体制改革史上具有里程碑意义，是财政体制的一项重大制度创新。为确保改革的稳步实施，分税制改革初期尽可能保留了既有的利益格局，在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央财政收入比重的调整，而且，此后对分税制做了不断的调整与完善，如逐步实现各级政府责权利的有机结合和财政与事权的统一，促进资源合理配置和产业结构优化；逐步完善转移支付制度，特别是2002年所得税收入分享改革完成后，中央对地方转移支付力度不断加大，2008年达到18663.42亿元。财政体制的渐进改革不仅保证了财政收入稳定增长，而且保持了中央与地方政府间财政关系的基本稳定，较为稳妥地解决了中央与地方间因体制变动造成的财政收支大起大落问题，财政收支关系更加科学、合理。     （五）适应市场经济体制的要求，是推进财政体制改革的基本前提     改革开放的三十年，市场导向的经济体制改革框架日益清晰，财政体制也通过制度变革，为社会主义市场经济体制的确立创造条件。分税制改革以市场化为取向，尊重市场机制在资源配置中的基础性作用，深入研究了市场经济中政府、企业各自的职能作用和活动范围。在政府与企业关系上，明确了政府“国有资产出资”与“社会公共管理者”两大身份。随着分税制改革进行的“税利分流”，清晰界定了政府出资人和管理者两种身份，财产和政治两种权力，利润和税收两种收入，从而建立了规范的国家与企业间分配关系，有力推动了现代企业制度的建立，也为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。          四、财政体制改革展望          党的十七大明确提出，要进一步深化财税体制改革，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系；健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。当前和今后一段时期，财政体制改革要以科学发展观为统领，全面落实十七大的有关要求，毫不动摇地坚持分税制改革方向，建立“财源巩固、分配科学、管理规范、充满活力”的财政体制，加速释放分税制的体制能量，继续放大分税制的体制功效。          （一）合理划分中央与地方的事权和支出责任     按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配和经济稳定性质的支出责任由中央承担，中央政府主要负责提供国防、外交、司法、行政等纯公共产品以及高等教育、科技、基础设施等准公共产品，负责建立法律制度、研究确定国家发展规划以及履行收入分配、稳定经济等职能，实现基本公共服务均等化。地方性公共产品和服务的支出责任由地方承担，地方政府应以满足区域内社会公共服务为主要目标，做好本地区行政、基础教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障、公共事业。对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担，如跨地区的铁路、公路等。     （二）加强和规范地方财源建设     结合税制改革，完善地方税体系，增加地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部地区的税收收入。在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度。积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配差距，适当增加地方收入。根据社会保障制度改革的总体要求，适时开征社会保障税，将财产税和社会保障税作为地方财政的税源支柱。同时，加强各级政府非税收入管理，把全部政府公共性收入纳入预算，以不断提高分税制财政体制运行效率。     （三）健全和完善转移支付制度     今后完善政府间转移支付制度要突出三项内容：一是继续扩大一般性转移支付资金规模，将一些名不符实或过时的专项补助项目并入其中。二是清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，同时，严格控制新设项目，必须设定的项目要资金安排和制度建设同步进行。三是完善现行的转移支付因素法，尽量采用客观的数字化公式，减少财政供养人口等人为可控制因素，尽可能增加一些能够反映各地财政地位和收支状况的客观因素，如人口、气候、资源、地理、环境等。鼓励禁止和限制开发地区加强生态建设和环境保护，完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市的支持力度，积极推进主体功能区建设。     （四）健全省以下财政体制     适当统一省以下主要事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。完善激励约束机制，巩固和扩大缓解县乡财政困难成果。探索建立县级最低支出保障制度，对财政困难县实行“托底”。建立财力差异调控机制，强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。完善省以下财政转移支付制度。创新省以下财政管理方式，积极推进“省直管县”和“乡财县管”改革，在管理上尽可能将预算级次从五级减为三级，为提高财政运行效率，实现基本公共服务均等化提供体制保障。    进入专题： 财政体制改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 经济学 > 公共经济学 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/47588.html