改革

燕继荣：民主体制的困境及改革的方向 作者：燕继荣 来源：学习时报 来源日期：2011-10-3 本站发布时间：2011-10-11 10:09:23 阅读量：209次 　　“善治”以法治和良好的制度为基础，这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力，这是最理想的政治状态。 　　最近，由金融危机引发的西方国家的债务危机成为各方普遍关注的话题。从政治学角度分析，这场债务危机以及为克服危机而采取的种种努力所遭遇的困境，反映了西方民主政体的深层问题。解析危机的深层原因，可以为中国政治体制改革和民主建设提供重要参考。 　　良政：精英与大众的平衡 　　撇开意识形态的纷争，超越概念化的思维，实际考察古今中外的各种社会治理形态，世界各国政治无非精英主义与平民主义两种要素不同程度的混合。精英主义路线以“科学决策”为目标，追求合理、正确、最优等价值，强调权力(政府)主导和社会管控，构建以“统治精英”为中心的社会秩序。平民主义路线以“民主决策”为目标，追求同意、平等、自治等价值，强调权利(社会)主导和公共参与，构建以公众为中心的社会秩序。前者突显统治者(无论是皇家、党首、个人领袖)的领导力，但往往忽视公众意愿和大众参与，容易走向包办主义和独裁主义;后者突显大众影响力，但往往因民意纷争或大众的非理性而影响决策效率和质量，容易滑向民粹主义和“无政府主义”，导致决策过程中的政治僵局无法打破，重大决策难以做出，或者实施困难。 　　“善治”以法治和良好的制度为基础，这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此，保持精英政治和平民政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力，这是最理想的政治状态。 　　民主：困境及出路 　　与上述两个维度的政治秩序相关，当今世界最具典型的决策模式也可分为精英决策模式和民主决策模式两种。随着市场经济在全球范围的扩散以及人权意识的普遍增强，政治民主化的观念逐渐为各国所接受，民主决策模式以其与市场机制和人权理念的契合性而备受青睐。与此同时，缘于社会发展状况与历史文化传统的差异性，以及国家发展战略的赶超性，精英决策模式在一些发展中国家依然体现出较强的生命力。 　　民主决策的优势无需赘述，可概括如下几条：一是照顾多数人利益;二是集思广益;三是提供决策合法性;四是保持政治稳定与长治久安。民主决策要实现这些优势，至少需要具备如下条件：一是规则的公平正义性;二是保证广泛社会共识的同质文化;三是中产社会结构下贫富差距不大。但是，应当承认，过度的民主决策也确有局限，其可能的不足包括：一是大众不理性可能导致激情政治;二是缺乏足够认知和远大智慧，可能导致群氓政治;三是多数践踏宪法体制，可能导致暴民政治;四是难以达成社会共识，可能导致低效政治;五是利益集团过于强大，可能导致集团政治;六是过分讨好“民意”，可能导致福利超载。 　　正因为有如此可能的不足，所以才要通过制度约束来予以完善。人们所能想到的弥补办法包括：第一，针对不同规模的群体和不同层级的公共事务，采取不同的民主决策方式，比方，将公选、公投、公议、公决式的直接民主方式限定在小群体当中，在大群体或在国家层面则采用代议制式的制度安排和民主决策方式。第二，用“自由”和“宪政”来为民主设防，确保民主不至于走向暴民政治。第三，以“协商民主”的精神和制度来改造民主决策模式，避免民主滑向“选主政治”和非理性政治。 　　从西方国家的民主实践来看，它们成功遏制了政治包办主义和独裁主义倾向，也相对较好地预防了上述民主局限中的前三项不足(激情政治、群氓政治、暴民政治);但对于后三项不足(低效政治、集团政治、福利超载)，似乎还没有形成很好的解决方案。特别是，在民众长期养尊处优的权利意识深入人心的情况下，一方面，政治竞争话题日益单一化——越来越聚焦于民生问题;另一方面，政府被要求应对全球化挑战的任务更加紧迫，这就为福利超载和财政危机制造了机会。 　　德国思想家哈贝马斯曾经指出，资本主义发达国家通过民主过程、政党竞争、社会福利和社会改革等机制，使其合法性得到延续，但它同时也面临着社会内部的“危机倾向”：资本主义积累以及民主政治所释放出来的大众压力之间的矛盾和冲突导致了发达国家的各种社会紧张关系。 　　现在看来，哈贝马斯所讨论的问题在今天西方政府的“超负荷”运转中再次得到了印证。今天，西方国家之所以陷入财政危机，表面观之，是福利社会的运行模式不堪重负，难以为继;深层分析，是西方民主政制发展至今陷入困境，过度依赖和迎合“民意”使政府在追求和维护国家整体及长远利益方面难施拳脚。具体而言，政治领袖和政党为了获得权力而相互抬价，而利益集团又以毫不妥协和难以相容的种种要求围剿政府。正如有分析指出，在目前的西方民主政治中，任何一个政党要上台，就要尽量得到更多选票，于是，一方面，他们要争得雇主和资本家的支持，许诺一旦上台就会为他们减税，而减税就等于减少政府收入;另一方面，他们又要许诺为低收入家庭推出社保、医保等高福利措施，而高福利就等于增加政府开支。所以，西方国家的政府陷入了低财政收入、高财政支出的“两难选择和两头讨好”的政策困境之中。 　　实际上，今天的政府财政危机是上个世纪 70年代福利国家危机的再现，只不过危机的程度更加严重。那个时候，人们呼吁政治和意识形态变革，以彻底放弃“大政府”的构想和实践。从 1980年代美国里根政府和英国撒切尔政府的改革经验来看，降低大众对政府的期望，并通过将国家责任转移和分担给私人的方式来大幅削减政府负担可能是缓解危机的出路。但从 1990年代以来，随着全球化趋势的加剧，国家竞争更加激烈，西方传统意义上的“小政府”或“消极政府”的模式，在后发展国家“追赶战略”的挤压之下，面临日益严重的挑战。克服福利超载，需要“小政府”，为应对全球化挑战而实施国家发展战略，又需要“大政府”，这是一个两难选择的困境。要摆脱这种困境，需要重新界定政府角色，适度调整公民权益的强度和方向。从根本上说，需要再造民主政制，将过分倾斜于“大众”和“民意”的天平作适度的调整。 　　改革：家家有本难念经 　　从理论上讲，独裁政治是几个人甚至一个人的意志支配国家，民主政治是公众意志左右国家。独裁政治可以做到令行禁止、不生枝节，但容易导向把个人意志或寡头意志强加给大众的结果;民主政治在很大程度上可以防止决策不计民意，但容易陷入短视和纷争，甚至滑向民粹主义。正如前文分析所言，现实当中，精英主义成分居多的国家，政府主导意愿大能力强，而大众的影响力比较弱，公共政策容易被少数人甚至个人所操控。相反，平民主义比重较大的国家，政府主导能力弱，而大众的影响力强，公共政策易受“民意”左右。政治先哲们一再向我们说明，理想的社会治理在于，贯彻共和主义精神，即保持精英主义政治和平民主义政治的平衡，让精英团队保持领导力，让平民团队保持影响力。 　　当前的经济危机使西方社会某些固有的问题更加激化。长期扮演世界领跑者角色的西方国家，高人权、高福利、高保障、高民主的优势，反而为其经济竞争力和政府财政制造了沉重负担。为了减轻负担，法国政府曾提出延缓退休年龄，削减退休金等措施，但民众不答应，且反应强烈。希腊更加典型，国家面临破产的危险，政府为了还债，提出适当降低国民工资和社会保障水平，却遭到强烈抗议。一方面，各党派为执政利益纷争不休，将“连任”和“夺权”看得重于责任，因此，改革策略难以实施，国家陷入发展瓶颈;另一方面，民众眼见国家长期陷入复兴泥潭，政府难以有所作为，从而引发对现存政治结构的不信任和对政治体制效率的质疑。看来，欧洲政治真的被选举政治所劫持，政府在制定和实施经济政策时过多考虑政治和选举因素，罔顾客观经济规律和国家长远发展需要。因此，如何走出民主困局，那是他们的问题。 　　不过，在我们旁观别人深陷泥淖而苦苦挣扎的时候，也应该检讨和反省自身，至少应该清醒，“家家有本难念经”。确实，对于有些国家来说，问题在于如何克服“民主公地悲剧”;而对于有些国家来说，问题在于如何克服“民主效率损耗”;对于另外一些国家来说，问题在于如何遏制利益集团的影响;而对于其他一些国家来说，问题在于如何克服参与性不足和公共性不足的后遗症——长官意志包办主义严重、公权限制乏力、责任机制匮乏、公共政策跑偏等。任何制度安排都有其相对优势与劣势，就目前西方发达国家来看，他们由于民主充裕而陷入困境，因此，问题的关键在于如何克服“民主的经济矛盾”和“民主的公地悲剧”。从中国的情况来看，政治天平向精英政治方向太过倾斜，政府太过强势，以至于平民团队由于难以把自己的“话题”转变成政治决策的“议题”而变得火气十足。因此，如何克服全能主义困境和公权主导下的“私田”悲剧，那可能是中国的问题。

贺雪峰：浪漫主义想象误导土地制度改革 进入专题 ： 土地制度改革    ● 贺雪峰 （ 进入专栏 ）       当前中国出现的关于土地制度的不切实际的浪漫主义情绪，是十分误导且有害的。中国土地制度具有很好的优势，完善而非改变当前的中国土地制度，才是我们需要努力的方向           土地制度为何成为当前焦点          中国农村土地制度未来走向，成为近年来国内政界、学界和社会各界关注的焦点。十七届三中全会用大量篇幅来讨论中国农村土地制度。在此前后，学界在土地制度上展开了激烈争论，中央和地方各级政府也各有想法。土地是农民的命根子，九亿农民离开土地，农民的生活就可能会变得困顿；因为不可再生和不可移动的特点，随着城市化和工业化的发展，土地非农使用可以产生巨额的级差收益，如何分配土地级差收益，不仅涉及到我们如何认识中国农村土地的性质、中国的现实国情等问题，而且涉及到未来中国发展战略的选择；土地是农业的基础，离开土地，就不能生产出粮食等农产品，而中国以占世界7%的耕地来养活22%的人口，耕地资源的有限就不是一个虚假问题；从事农业生产的农民，他们在有限的耕地上，只能获得有限的收入，将来相当长一个时期，农民收入增长慢于整个社会收入增长的状况可能难以改变；从事农业生产的农民，他们最需要的是什么？他们从事农业生产的困难在哪里？他们未来的出路何在？不仅是农民，就连城里人也越来越买不起住房。有人说住房太贵是因为土地太贵，为什么土地会那么贵以至于城里人都已买不起住房？等等，所有这些问题，都关涉九亿农民切身利益，关涉中国现代化前途，关涉到所有中国人生活的重大问题。土地制度成为当前社会各界关注的焦点，实在不是什么奇怪的事情。           让农民都成为“地主”就能富裕吗          当前关于土地制度的讨论中，弥漫着一种浪漫主义想象，就是以为只要有一个好的土地制度，农民就可以从中获益，就可以人人成为“地主”。农民因为有了好的土地制度，就可以富裕起来；以为当前农村之所以还是穷，农民之所以还是苦，就是因为制度不行，尤其是土地制度有问题。这种观点认为，分田到户解决了温饱问题，但因为分田到户后，农民只有土地的使用权，而无土地的所有权，无法富裕起来，小岗村人称之为“一夜迈过温饱坎，三十年未过富裕门”。     类似以上说法，我们还可以在一些地方政府推行农业产业化的讲话中，在一些专家学者的论述中，在各个新闻媒体报道中频频见到。比如，周其仁在给成都城乡综合配套改革试验区的建议中提出试办土地交易所，他乐观地估计：“农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。”而仅仅从农地使用来看，这种乐观意见也认为，建立在土地确权基础上的土地流转可以让农民富裕。     其实，只要还有常识，我们就会懂得有限的土地是不可能让农民变得富裕，除非土地可以长出金条。中国现有耕地18亿亩多一点，按9亿农民计算，人均不过2亩，户均不足10亩。这18亿亩土地主要用于种植大田作物如水稻、小麦、玉米等，这些大田作物价格和产量都比较稳定，需求量也比较稳定。少数土地可以用作种植经济作物，但经济作物的特点是价格不稳定，市场风险大。无论如何，在中国农民人口众多、耕地总量大但人均耕地较少的国情下，土地无论是用于种植大田作物还是经济作物，其产出都是相对固定的，农民可以从农业中获取的收益也是相对固定的。     在不考虑国际市场的情况下，市场没有持续扩大，农民生产的农产品越多，就越不值钱，增产不增收是必然的。农民若将土地用于农业生产，所有权如何安排其实是不重要的，重要的是使用权，且使用权的重点不在于长期稳定而在于方便生产。           农民不仅要土地的使用权，而且要土地的所有权吗          很多论者都会想当然地认为，农民需要更大的土地权利，现在仅仅给农民土地使用权是不够的，农民还要求有土地的所有权。     这种说法似是而非。若你问农民是否要更大的权利，农民当然会说“要”，任何人都会这样回答。问题是，农民个人更大的土地权利，并非只是他一个人独自扩大了土地权利，而是所有农民都扩大了自己的土地权利，所有农民土地权利的扩大，就使之前的集体土地所有权变小，之前集体可以做得成的事情，从此不再可以做成。     全国95%的农地都是要用作种植的，用作种植的农地，关键是使用权。当前的中国农村，国家不仅不再向农民收取税费，而且给农民以种植补贴，农民种地有自主权，可以种粮食，也可以种经济作物，他们有决定自己种什么的自由，并从市场上获取相应的种植收益。农民种什么的自由是土地使用权决定的，农民并非非得有了土地的所有权才能面向市场决定种什么和怎样种。或者说，只要是用于农作，更大的农地权利对于农民其实并无意义。     用于农作的农地有个投入问题，即若农民有稳定的土地使用权的话，农民就可能更加珍惜自己的土地，使用更多绿肥，更少掠夺性地使用土地。要做到这一点，只要保持土地的使用权相对稳定就可以了。1980年代分田到户以来，全国绝大多数农村的土地都保持了这种相对稳定。即使土地经常调整的农村地区，土地往往也是小调整，即依农村人口的变动，对部分变动人口的土地进行调整，绝大部分土地是不调整的。     而若农民有更大的土地权利，会导致任何土地的调整都无法进行。之前土地可以调整时，作为土地所有权主体的村组两级可能应农民要求来建设一些基础设施。现在因为土地权利已经固化(更大的农民的土地权利)，而使集体组织的基础设施建设几乎不再可能，农户合作因为无法克服高昂的集体行动成本也难以达成。其结果就是，农民有了更大的土地权利，他们仍然在这片土地上种植农作，但他们却因为土地利益的固化而使集体行动更难达成，农作更加不便。土地权利更大的好处未得，而坏处却已无处不在。           哪些人要求更大的土地权利          农村是否有人需要更大的土地权利？当然也是有的，不过，并非是真正耕作土地的农民(耕者)，而是两类已经离开或即将离开土地的农民(非耕者)。     换句话说，真正要求更多土地权利的农民，往往并非是耕田种地的真正的农民，而是已经脱离农业进入城市的农村人。这些人有的已经在城市获得稳定就业和收入，成为了地道的城里人，比如大学毕业后在城市参加工作的人。根据《农村土地承包法》，他们因户口已经转入城市，村集体就可以收回其承包地。还有的通过做生意、当包工头、办厂，获得大量收入，可以在城市买房安家等等。这些已经融入城市生活的人们，已经不依靠土地来获得收益了，但若仍然可以占有土地，他们就愿意让土地空在那里，或租给耕者耕种以收取租金。他们因为在城市有固定的收入来源，而不愿意将土地流转出去——农地流转出去也值不了几个钱，他们因此将土地放在那里“有着”，等着土地将来的升值，或留作“乡愁”。     还有一种外出的农村人希望有更大的土地权利，就是那些进城生存仍然艰难的人。他们在城市务工，但务工收入不足以支撑他们在城市安家生活；他们在城市做小生意，但总是面临资金短缺的困境；他们在城市生活艰难且风险很高，总是处在风雨飘摇的状态。因此，如果有更大的土地权利，可以将土地抵押或卖掉，他们就可能获得一笔在城市安居的资金，提高了在城市生存下去的机会。不过，农地不可能卖出高价，这些卖地收入即使可以提高他们在城市生活下去的机会，往往也只能起很小的作用。随着年龄增大，在城市务工收入降低，越来越难以在城市体面地生存下去了，他们会发现再想回去已经没有可能了。他们就可能不得不忍受比农村生活更加不体面和无尊严的城市贫民窟生活。考虑到中国九亿农民的庞大数量，进城失败而又回不去的农民即使只有少数，也会高达数千万。庞大的城市贫民窟可能造成严重的政治社会后果，这是我们必须要有谨慎的农地制度的一个原因。           中国目前的土地制度是否做到“地尽其利，地利共享”          孙中山先生在一百年前就提出“地尽其利，地利共享”，目前地不能尽其利，已是世界普遍的现象。台北市中心相当破旧，据说已经动员拆迁20年，仍然因为有不动产主索价过高而无法谈成拆迁协议。高雄到台北的高速铁路，因为征地困难，不得不绕走偏远山区。日本成田机场因为居民不愿搬走，僵持几十年，造成的经济损失可能要以百亿美元计。当然，有人说权利不能用成本来衡量，但我们也知道，权利是需要成本来维护的。无论权利应该如何安排，以上例子至少是说明了地未能尽其利。同时，每个社会都有自己特殊的土地制度安排，在土地私有化程度高的国家，占有较多土地且土地位置恰好在待开发地段的土地所有者就可以得到超多的地利，地利被地主拿走当然应该。土地涨价归公是孙中山先生“平均地权”思想的核心，因为土地开发带来土地升值，并非地主努力，而是社会经济发展使然。地利被地主拿走，地利也就不可能归公；没有可以归公的地利，政府或国家也就无力提供良好的公共服务。     看起来，中国目前的土地制度安排，正是遵照孙中山先生的训导，可以做到“地尽其利，地利共享”。这恐怕正是土地公有的中国，基础设施远好于土地私有的印度的原因。     当前中国出现的关于土地制度的不切实际的浪漫主义情绪，是十分误导且有害的。若我们不能真正深入地分析和理解中国农村土地制度的内在逻辑，不能厘清当前土地制度上的种种想当然，我们就可能丧失自己在土地制度上的优势，而选择一条错误的道路。当前中国土地制度具有很好的优势，完善而非改变当前的中国土地制度，才是我们需要努力的方向。          人民论坛政论双周刊（总第342期） 进入 贺雪峰 的专栏    进入专题： 土地制度改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： jiangxl 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益思想库 > 学者文库 > 社会学专栏 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/44979.html 文章来源：作者授权爱思想发布，转载请注明出处（http://www.aisixiang.com）。