政治体制改革

国务院总理温家宝2012答中外记者问文字实录 进入专题 ： 温家宝 答记者问    ● 温家宝       李肇星:女士们、先生们，上午好。我们高兴地邀请到温家宝总理与中外记者见面，并回答大家提问。现在先请温总理讲话。10:53     温家宝:记者朋友们，这是我在两会之后最后一次同大家见面了。我要感谢多年来记者朋友们对于中国改革和建设事业的关注。今年可能是最困难的一年，但也可能是最有希望的一年。人民需要政府的冷静、果敢和诚信；政府需要人民的信任、支持和帮助。10:55     温家宝:面对国际金融危机和欧债危机的蔓延、发展，关键是把我们自己的事情办好。我将在最后一年守职而不废，处义而不回，永远和人民在一起。10:56     温家宝:我愿意回答大家的问题。10:57          新华社记者:总理，您好，我是新华社记者，也是中国新华新闻电视网的记者。今年是本届政府任期的最后一年，请问总理，您如何评价自己的工作？谢谢总理。10:57     温家宝:我担任总理已经9年了，这些年过得不易，也不平凡。但我总觉得还有许多工作没有做完，许多事情没有办好，有不少遗憾。10:58     温家宝:我懂得政府的一切权力都是人民赋予的，我所做的工作都是应尽的责任。我为能做人民的公仆而为人民办些实事而感到欣慰。10:59     温家宝:我真诚希望，我，连同我这一生，给人民做的有益的事情，人民都把他忘记，并随着我日后长眠地下而湮没无闻。10:59     温家宝:由于能力所限，再加上体制等各方面的原因，我的工作还有许多不足。虽然没有因为不负责任而造成任何一件事情上的失误，但是作为国家最高行政机关的负责人，对于我在任职期间中国经济和社会所发生的问题，我都负有责任。为此，我感到歉疚。11:02     温家宝:在最后一年，我将像一匹负轭的老马，不到最后一刻绝不松套。努力以新的成绩弥补我工作上的缺憾，以得到人民的谅解和宽恕。入则恳恳以尽忠，出则谦谦以自悔。我将坚守这个做人的原则，并把希望留给后人。我相信，他们一定会比我做得更好。11:04     温家宝:我秉承“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”的信念，为国家服务整整45年，我为国家、人民倾注了我全部的热情、心血和精力，没有谋过私利。我敢于面对人民、面对历史。知我罪我，其惟春秋。11:05          美国全国广播公司记者:我是美国全国广播公司的记者。得益于较好的国际环境和贸易体系，过去的十年，是中国经济发展最快的十年。在您任期的最后一年，特别是考虑到不久前在波士顿的国际码头工人协会向您授予奖项，如果您只能做一件事来使中美经贸关系实现再平衡，为更多的美国工人创造就业机会，您将会做什么事？ 有些批评人士表示中国扭曲了国际竞争，使贸易对自己有利，您是否会考虑改革中国的贸易体系？11:10     温家宝:最近美国码头工人协会授予我一个“美国工人之友奖”，这个奖与其说是授予我的，不如说是中美经贸互利共赢的一个范例。11:11     温家宝:记者先生提到，如果我做一件事能够缓解中美贸易的不平衡，那么我选择哪一件事情。其实这个问题我已经深思熟虑很久了，并且在2009年和2011年两次同奥巴马总统做了深谈。我以为解决中美贸易的不平衡，以及由此引起的各种困难和摩擦，还是要通过合作的办法。11:13     温家宝:因此，我比较完整地提出了关于促进中美经贸、金融与投资合作的一揽子计划的建议。它包括：进一步发展中美之间的双向贸易。中国扩大美国产品的进口，美国要开放美国产品的出口，取消限制。其次，加强双向投资。两国应该为投资创造有利条件，并实行投资保护。11:15     温家宝:第三，加强两国在新能源、新材料、节能环保、航天航空等高科技领域的合作，开辟新的合作领域。第四，加强基础设施建设的合作，并使这种合作与金融合作相联系。就是说中国将投资美国的基础设施建设，而扩大美国工人的就业。这是一举双得的事情。11:16     温家宝:奥巴马总统非常重视我的建议，双方已经就此进行研究。我相信合作比对抗好，只要循着这条正确的路子走下去，中美经贸关系会走上一条健康、持久发展的道路。11:16     温家宝:至于你说到美国关心中国贸易体系改革的问题，如果讲得明确一点，主要指三个问题：第一，就是进出口的基本平衡。我可以明确地告诉你，在2011年中国经常性账户占GDP的比重已经达到2.8%，小于3%的国际公认标准。也就是说在国际收支和货物贸易上，中国已经实现了基本平衡。11:17     温家宝:第二，汇率，这是美国关注的。从2005年汇改以来，中国实际有效汇率已经提高30%。请记者先生注意一种现象：从去年9月份开始，在香港市场无本金远期交割，也就是所谓NDF，开始双向波动。这就告诉我们，中国的人民币汇率有可能已经接近均衡水平。我们将继续加大汇改的力度，特别是较大幅度地实行双向的波动。11:19     温家宝:第三，我们将坚持多哈回合的原则，主张自由贸易、反对保护主义。谢谢。11:19          台湾《中国时报》记者:总理，您好，我是台湾《中国时报》记者。我想今天请教的问题是在过去四年两岸实现了三通直航，有关人民往来和经贸交流合作取得了历史性的高峰。过去台湾媒体评价认为，过去四年大概是两岸关系60年来最稳定、最和平发展的四年。未来四年可能要延续这样发展机遇。在今年政府最后任期一年里面，您所期待两岸文化交流前景是什么样的状况？在去年6月份，您提到过有关《富春山居图》的情况，在台湾展出，不晓得您当时的心情是什么样的？今天大家很关心在明年3月你退休以后有没有可能到台湾自由行？11:28     温家宝:我已经连续10年在这个场合谈台湾问题了，每一次心情都很不平静。我很高兴地看到，去年两岸同胞交往更频繁，感情更融洽，关系更紧密。九二共识的政治、经济、文化和民意基础更牢固。如果说在本届政府最后一年，在促进两岸关系和平发展，特别是在加强经贸关系方面再做一点什么实事。我首先考虑的是，要加快ECFA的后续谈判。在加强两岸经贸交往当中特别要照顾台湾中小企业、特色产业和基层群众的利益，尤其是中南部群众的利益。11:31     温家宝:两岸的金融合作会有进一步的发展，包括推进银行结算体系的合作，鼓励双边银行相互参股，为支持经贸合作发挥金融的作用。对于台资在大陆的企业，我们要给予特别的关心，创造条件帮助他们转型升级、扩大内销市场。11:32     温家宝:我2009年在这里讲了《富春山居图》的故事，精诚所至，金石为开。我高兴地得知，这幅分离很久的《富春山居图》终于在台北合璧展出，这反映出中华文化具有强大的向心力和震撼力。我虽不能至，但心向往之。我常想，难道几千年的文化恩泽就不能消弭几十年的政治恩怨？我真诚希望两岸进一步加强文化交流和人员往来。11:34     温家宝:至于我在退休以后能不能到台湾去自由行，坦诚地讲，我愿意去，但是还得看条件。不过请你转达对台湾人民的问候。我想起了台湾割让以后，台中有一位诗人叫林朝崧，他曾经写过一句诗，叫“情天再补虽无术，缺月重圆会有时”。我相信，只要全体中华儿女共同努力，祖国统一和民族振兴的大业一定能够实现，这是整个中国人的骄傲。谢谢。11:36          新加坡《联合早报》记者:温总理您好。新加坡《联合早报》记者。很高兴能在您最后一次的两会后记者会上提问。我的问题是，最近几年您多次在不同场合提到了政治体制改革，引起了很大的关注。请问您多次反复提到政治体制改革的原因在哪里？中国推进政治体制改革的难度又在什么地方？谢谢。11:41     温家宝:是的，这些年我多次谈到政治体制改革，应该说已经比较全面和具体了。如果问我为什么关注这件事情，我出于责任感。粉碎“四人帮”以后，我们党虽然作出了若干历史问题的决议，实行了改革开放。但是“文革”的错误和封建的影响，并没有完全清除。11:43     温家宝:随着经济的发展，又产生了分配不公、诚信缺失、贪污腐败等问题。我深知解决这些问题，不仅要进行经济体制改革，而且要进行政治体制改革，特别是党和国家领导制度的改革。11:44     温家宝:现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。11:46     温家宝:当然，我深知改革的难度，主要是任何一项改革必须有人民的觉醒、人民的支持、人民的积极性和创造精神。在中国这样有13亿人口的大国，又必须从国情出发，循序渐进地建立社会主义民主政治。这不是一件轻而易举的事情，但是改革只能前进，不能停滞，更不能倒退，停滞和倒退都没有出路。11:48     温家宝:我知道，人们不仅看我说什么，我的理想和信念，更看我通过自己的努力能够实现什么样的目标。我可以对大家讲，为了中国的改革开放事业，只要还有一口气，我就奋斗一天。谢谢！11:48          《人民日报》记者:总理您好，人民日报社记者提问。最近一轮房地产市场调控，大家都非常关注，中央的决心很大，力度也很大，一些城市的房价已经开始回落。请问总理，住房价格回落到什么程度才算是达到了调控目标？另外，面对经济增速放缓和地方财政压力，楼市调控会不会半途而废？谢谢。11:52     温家宝:我最近出于一种责任感，把从2003年开始的房地产调控认真地回顾了一下。其实我们在2003年已经提出了6条调控措施，2005年又制定了国八条，2006年又制定了国六条。但是，为什么调控不见成效？群众也在责怪我们，说房价越调越高，政策不出中南海。我听到了感到十分痛心。11:55     温家宝:我觉得房地产市场关系到财政、金融、土地、企业等各项政策，涉及到中央和地方的利益关系，特别是地方从土地出让中获取大量的收入。涉及到金融企业和房地产企业的利益，改革的阻力相当之大。11:57     温家宝:为什么这两年房地产调控在艰难中看到一点曙光？有所进展。首先是我们调控的决心坚定而不动摇；其次，我们抓住了一个抑制投机和投资性需求的要害问题，采取了有针对性的政策措施。11:57     温家宝:对于房地产市场，我有个基本看法，那就是中国有13亿多人口，又处在工业化和城镇化阶段，对住房的需求是刚性的，而且将会是持续的。当然，我们说住有其居，并不意味着住者有其屋。从方向上看，应该鼓励更多的人租房。11:58     温家宝:关于房地产市场发展，我有几个观点：第一，要保持房地产长期平稳和健康发展。如果盲目发展，出现经济泡沫，一旦破灭，不仅影响房地产市场，而且会拖累整个经济。11:59     温家宝:第二，什么叫房价合理回归？我以为合理的房价，应该是使房价与居民的收入相适应，房价与投入和合理的利润相匹配。现在我可以明确地告诉大家，房价还远远没有回到合理价位。因此，调控不能放松。如果放松，将前功尽弃，而且会造成房地产市场的混乱，不利于房地产长期健康和稳定发展。12:01     温家宝:第三，房地产的发展，毫无疑问要充分发挥市场配置资源的基础性作用，就是说要充分利用市场这只手。但是政府这只手也不可以缺少，因为它更具有稳定性和促进公平。谢谢。12:02          香港无线电视记者:总理您好，我来自香港无线电视。总理您2003年曾经访问过香港，九年过去了，香港也发生了很多的变化，而我们也将迎来新的变化。对于现在进行的香港特首选举，请问总理您有什么看法？另外除了政府换届和欧债危机等挑战外，您认为香港还面临着哪些深层次的问题有待解决？最后对于香港未来的发展您有什么祝愿？谢谢。12:07     温家宝:我是爱香港的。2003年我曾经去过一次香港，我在那里用了黄遵宪先生的一句诗来形容：寸寸河山寸寸金。香港回归15年了，15年香港发展的变化证明了“一国两制”、“港人治港”、高度自治具有强大的生命力。12:11     温家宝:在这15年当中，香港走过的路也不平常，遇到了两次金融危机。但是在特区政府领导下，港人共同努力战胜了金融危机，香港至今仍保持着国际金融的地位和高度的自由经济。12:11     温家宝:2011年香港的人均GDP达到3.42万美金，是历史上最高，就业也处于较好的水平。但是香港现在是困难与机遇同在，一方面金融危机和欧债危机的影响和压力还存在；另一方面，香港还面临着经济下行和通胀的双重压力。12:12     温家宝:在这种情况下，香港必须努力发展经济、改善民生、推进民主、保持社会和谐，而且重点解决好社会公平、物价高涨、居民住房和教育与医疗等重大问题。12:12     温家宝:现在香港正在进行第四届特首的选举，我相信只要坚持公开、公正、公平的原则，并且严格依照法律程序办事，香港一定能够选出一个为多数港人所拥护的特首。12:13     温家宝:目前香港确实有困难，但是我想起邓小平先生的一句话：港人是能够治理好香港的，要有这个自信心。12:14     温家宝:我真想再去一次香港，到淘大花园看看那里的居民，到港大同学生们进行交流。请记者转达我对香港同胞的问候。谢谢。12:14          《华盛顿邮报》记者:总理您好，我是《华盛顿邮报》的记者。一年以前，我的一个记者同事曾经向您问到一个关于在中国进行直选的问题，当时您表示这个进程应该是循序渐进的，首先中国老百姓应该证明他们有能力来管好一个村的事务，然后他们逐渐可以管好一个乡、一个县的事务。今年，在世界许多国家老百姓都将会通过直接选举选出自己的领导人，人们不禁要问，什么时候在中国的老百姓才能够通过这种竞争性、直接性的选举选出他们的领导人呢？12:20     温家宝:是的。我曾经不仅一次地提出过，要坚定不移地实行村民自治，并且保护村民直选的合法权利。现在农村村委会许多实践证明，农民通过直选村委会是成功的。他们不仅有高度的热情，而且按照村民自治法制定了严格的选举办法。12:21     温家宝:我至今还是这样认为，群众能够管好一个村，就能够管好一个乡的事情；能够管好一个乡，就能够管好一个县的事情。我们应该按照这条道路鼓励群众大胆实践，并且在实践中使他们受到锻炼。我相信，中国的民主制度会依照中国的国情循序渐进地得到发展。这也是任何力量所阻挡不住的。谢谢。12:23          《财经》杂志记者:总理您好，我是《财经》杂志的记者，我的提问是，今年的经济增速调低为7.5%，这是暂时性的减速，还是会变成常态性？中国经济是否已经告别了高增长的阶段？国际社会上在某种程度将度过经济危机的希望寄于中国经济的高速增长，现在中国调低了增速会对国际经济复苏产生哪些影响？谢谢。12:27     温家宝:政府工作报告作了以后，世界上各种媒体反响最大的，就是关于中国经济增长的速度。我以为他们抓住了一个要害问题。这次我们将多年来8%以上的中国经济增速调低到7.5%，其主要目的就是要真正使经济增长转移到依靠科技进步和提高劳动者素质上来，真正实现高质量的增长，真正有利于经济结构调整和发展方式的转变，真正使中国经济的发展摆脱过度依赖资源消耗和污染环境，走上一条节约资源能耗，保护生态环境的正确道路上来，真正使中国经济的发展能最终惠及百姓的民生。12:30     温家宝:这个决心是在制定“十二五”规划时就下了的。我们“十二五”规划设定的目标是7%，今年确定经济增长7.5%，是为了与“十二五”规划的要求相衔接。同时，我也必须说明，这是我们主动调控的结果。12:31     温家宝:应该承认，由于欧债危机、外部市场萎缩，中国经济有下行的压力。但是在这种情况下，我们调低速度主要是为了结构调整。12:31     温家宝:我想说明的一点是，当我们宣布这个指标以后，许多国家的经济界、专家学者、新闻媒体都认为，从本质上看这是一个利好消息。因为中国经济能够克服不平衡、不协调、不可持续的问题，真正走上一条注重质量的发展道路，从根本上有利于世界经济的发展。12:32     温家宝:现在，对于我们来说，还是要把握好保持经济平稳较快发展、结构调整、管好通胀预期三者的关系。中国的经济总量已经达到47万亿元人民币，在这个基础上，增长7.5%并不算低。如果一直保持这个速度，在经济总量不断增长的情况下，更不算低。而且我们要想方设法使同样的经济总量能够换取更大的经济效益，能够使百姓得到更多的实惠。我们一定能够做到这一点，这是我们的目标。谢谢。12:34          中央电视台记者:总理您好，我是中央电视台和中国网络电视台的记者。我想问您的问题是，近年来您已经有很多次提起要促进社会的公平正义，但是现在社会上一些不公平的现象仍然是老百姓关注的焦点。请问您在任期之内还会做哪些工作进一步促进社会的公平正义？另外，我们知道您常常会上网，在网络上您可以看到网民对政府工作、对您本人的肯定和赞扬，但是也会有“拍砖”的，您怎么看待这些批评的声音？谢谢。12:39     温家宝:我曾经说过，公平正义比太阳还光辉。公平正义是社会主义的本质特征。实事求是地讲，9年来，我们为实现社会的公平正义做了大量不可磨灭的工作。12:40     温家宝:首先，在法律上，我们通过修改宪法，将尊重和保障人权写入宪法。我们制定了物权法，使合法的私有财产得到法律保护。我们修改了选举法，使城乡选民具有平等的权利。我们废除了收容遣送条例，使农民自由进城务工。在短短的几年，中国城市化率超过50%。12:42     温家宝:其次，在农村，我们坚决地取消了农业税，减轻了农民的不合理负担。12:42     温家宝:第三，在教育上，我们实行了九年免费义务制教育。对农村的孩子上职业学校实行免费，同时对大学和农村高中阶段的教育实行奖助学金制度，对困难地区农村寄宿制学校给予补贴。12:44     温家宝:第四，我们建立和完善了包括养老、失业、医疗、低保在内的社会保障体系。企业职工医疗保险、城市居民医疗保险和新农合已经覆盖13亿人口。12:45     温家宝:这些都是我们社会朝着公平正义迈出了具有制度性的一步。当然，我深知，社会分配不公以及司法不公还引起群众的不满。我们必须继续推进促进社会公平的各项工作。12:46     温家宝:在我任职的最后一年，我们政府将做几件困难的事情，一定要做，努力做好，而不留给后人。12:47     温家宝:第一件事情，就是要制定收入分配体制改革的总体方案。第二件事情，就是要制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障农民承包地的财产权。第三件事情，实现城乡养老保险的全覆盖。第四件事情，按照新的标准全面推进集中连片的贫困地区的扶贫工作。第五件事情，我们已经将教育经费占GDP的4%列入预算，我们一定要通过努力实现这个目标，并使经费合理使用。谢谢你。12:49     温家宝:政府的一切权力都是人民赋予的，我们应该创造条件让人民提出意见批评政府。因此，在网上听到有“拍砖”的声音，我并不感到奇怪，我以为这是正常的事情。群众许多批评的意见值得我们深思，而政府重视和决定的许多重大问题，经常是从群众“拍砖”里头得到的。12:55     温家宝:我甚至考虑，把一些经常批评政府的代表人士请到中南海，面对面地听取他们意见。如果你们注意的话，在今年政府工作报告听取意见的安排中，我们已经尝试做了，但还很不够。12:55     温家宝:在我担任总理期间，确实谣诼不断，我虽然不为所动，但是心里也不免感到有些痛苦。这种痛苦不是信而见疑、忠而被谤的痛苦，而是我独立的人格不为人们所理解，我对社会感到有点忧虑。我将坚持人言不足恤的勇气，义无反顾地继续奋斗。12:57          半岛电视台记者:总理好，我是半岛电视台的记者。众所周知，中国与阿拉伯国家和中东地区的友好关系是由来已久的，中国也一直致力于与国际社会一道解决问题。而在中东问题，尤其是在叙利亚问题上，中国的立场与其他很多国家存在很大的分歧。那么中方解决叙利亚问题的立场以及出发点是什么？另外，中国如何看待阿拉伯人民追求民主的诉求？中方是否担心与阿拉伯人民的关系受到影响？谢谢。13:01     温家宝:在叙利亚问题上，中国没有私利，不会偏袒任何一方，包括叙利亚政府。我们将根据是非曲直来做出自己正确的判断，并决定立场。13:03     温家宝:中国在叙利亚问题上的立场可以概括为四点：第一，要保障平民的生命安全。叙利亚各方都要立即停止对无辜平民的杀戮。第二，中国尊重叙利亚人民要求变革和维护自身利益的合理诉求。第三，中国支持联合国和阿盟特使对叙利亚问题的政治斡旋。第四，对叙利亚人民现在遭受的人道主义苦难，我们深表同情，已经并将继续参与国际人道主义援助。中国也在用自己的方式加紧做叙利亚各方的工作，开启政治对话的进程。13:04     温家宝:阿拉伯人民追求民主的诉求，必须得到尊重和切实的回应，而且我以为，这种民主的趋势是任何力量不可阻挡的。13:05     温家宝:中国同阿拉伯有着上千年的交往史，尊重伊斯兰文明、支持阿拉伯的正义事业，是我们一贯的立场。我们已经在各领域开展了富有成效的合作。前不久，我访问了沙特、阿联酋和卡塔尔。我总的感觉，中国与阿拉伯国家、与海湾国家有着共识，合作是主流。在阿拉伯世界的变革中，中国的立场将会为阿拉伯各国所理解，并且赢得信任，最终会增进中国与阿拉伯的关系。谢谢你。13:06          中央人民广播电台记者:总理您好，我是中央人民广播电台和中国广播网的记者。最近，社会上非常关注一个案件，就是浙江吴英案，您个人觉得吴英到底该不该被判死刑？同时，您怎么看当前民间资本投融资难的问题？谢谢。13:10     温家宝:我注意到，一段时间以来社会十分关注吴英案。我想这件事情给我们的启示是：第一，对于民间借贷的法律关系和处置原则应该做深入的研究，使民间借贷有明确的法律保障。13:12     温家宝:第二，对于案件的处理，一定要坚持实事求是。我注意到，最高人民法院下发了关于慎重处理民间借贷纠纷案件的通知，并且对吴英案采取了十分审慎的态度。13:13     温家宝:第三，这件事情反映了民间金融的发展与我们经济社会发展的需求还不适应。现在的问题是，一方面企业，特别是小型微型企业需要大量资金，而银行又不能满足，民间又存有不少的资金。13:14     温家宝:我们应该引导，允许民间资本进入金融领域，使其规范化、公开化，既鼓励发展，又加强监管。我可以告诉大家，中国人民银行和中国银监会正在积极考虑将温州的民间金融作为综合改革的试点之一。谢谢。13:15          法新社记者:总理您好，我是法新社记者。自去年以来，我们看到在中国藏区出现了一系列藏人自焚的现象。我想问您本人是否对这一现象深感关切？您认为您领导的政府将采用什么样的方式才能最好地应对这个局面？13:19     温家宝:最近一段时间，在藏区发生了一些僧人自焚的现象。我们不赞成用这种极端的行动来干扰、破坏社会的和谐。年轻的僧人是无辜的，我们对他们这种行为感到十分沉痛。13:20     温家宝:应该明确的是，西藏和四省藏区都是中国领土不可分割的部分。在印度达兰萨拉设立的所谓的“西藏流亡政府”，不管是达赖喇嘛直接操控还是间接影响，都是政教合一的，其目的就是要把西藏和藏区从祖国分离出去。在这个问题上，我们的立场和原则是坚定的。13:22     温家宝:在西藏，我们实行民族区域自治制度。虽然西藏这些年经济社会有了很大的发展，但是毋庸讳言，西藏同内地相比较还是落后的。因此，中央已经采取了积极的措施，包括制定和落实加快西藏发展的新规划。这些政策措施的主要目的，在于提高农牧民的生活。13:23     温家宝:西藏经济要发展，但同时要注意保护西藏的生态环境和文化传统。我们尊重西藏同胞的宗教信仰自由，他们的信仰是受到法律保护的。我们对藏族同胞要采取平等和尊重的态度，并且不断地改善我们的工作。谢谢。13:24     温家宝:如果不累的话，我们再提两个问题。13:26          中国新闻社记者:总理您好，我是中国新闻社和中国新闻网的记者。我们知道，中国经济多年来强劲增长，但贫富差距问题也日益突出。您在最近几年的政府工作报告中多次提到要努力扭转收入分配差距扩大的趋势。请问中国政府将采取哪些措施来解决这个问题？让更多的人民分享改革和发展的成果。谢谢。13:27     温家宝:关于缓解收入分配差距的问题，我想着重从四个方面入手：第一，提高城乡居民的收入，提高最低工资水平，使城乡居民的收入能与经济增长和劳动生产率的提高相适应。13:29     温家宝:第二，调节收入分配。要限制高收入者的收入，特别是国有企业和国有金融企业高管人员的收入，要增加中等收入的比重。13:29     温家宝:第三，建立健全社会保障制度。第四，保护合法收入和取缔非法收入。13:30     温家宝:我以为在收入分配当中，特别应该把握好三点：首先，就是要为所有的人创造一个学习、就业和创业的均等条件，让他们在同一起跑线上起跑。13:32     温家宝:其次，要关心弱势群体的生活。一个国家如果弱势群体生活状况得以改善，那么整个国家群众生活的状况也会得以改善。13:32     温家宝:第三，要重视财政和收入分配制度的改革，使共同富裕建立在制度的基础之上。谢谢。13:32          路透社记者:总理您好，我是路透社的记者。最后两个问题，第一个问题是关于您在政府工作报告中提到的地方债务的问题，您是怎么看待这个问题？到现在为止全国各地方政府的债务已经形成什么样的规模？在处理这个问题的过程中，你有什么想法呢？到底有多少债务会进行重组，还款的期限是否会延期？在应对这个问题过程中还有什么新的政策会出台？ 第二个问题是关于大家很关心的重庆市发生的所谓“王立军事件”。王立军进入美国领事馆以后，中央的有关部门已经进行调查。您本人是怎么看待这个事件的？您觉得这一事件会不会影响中央政府对重庆市政府和市委领导的信任？谢谢。13:36     温家宝:关于地方政府债务问题，我想明确地告诉你以下几点：第一，中国政府债务的负担率和赤字率目前处于较低的水平，低于许多发达国家和新兴经济体。13:41     温家宝:第二，政府性债务的水平是可控的、安全的。2010年，我们主动审计了地方债务，总规模为10.7万亿。2011年，新增债务仅有3亿，其中新举债21536亿，偿债21533亿。13:41     温家宝:第三，对于地方债务的处置，我们将妥善处理存量，严格控制增量。对存量，主要是通过分类管理、区别对待、逐步化解的原则加以处置；对于增量，今后所有的地方债务，都必须列入财政预算和决算，接受同级人民代表大会的监督。13:41     温家宝:第四，在处理地方债务上，因为大量的债务形成的还是优质资产，有现金流和收益。对于这样的企业，我们将通过它的收益来进行偿还。对于公益性项目，要通过政府，包括中央政府和地方政府负责偿还。我可以负责地告诉你，我们去年已经成功地偿还了所有义务教育阶段学校的债务。13:42     温家宝:当然，在偿还地方债务中，我们也会采取市场化的办法。比如资产处置、项目转让和股权出售。总之，我们会认真对待地方债务，绝不会让它干扰中国的建设。谢谢。13:43     温家宝:王立军事件发生以后，引起社会的高度关注，国际社会也十分关注。我可以告诉大家，中央高度重视，立即责成有关部门进行专门调查。目前调查已经取得进展，我们将以事实为依据，以法律为准则，严格依法办理。调查和处理的结果一定会给人民以回答，并且经受住法律和历史的检验。13:47     温家宝:多年来，重庆市历届政府和广大人民群众，为改革建设事业付出了很大的努力，也取得了明显的成绩。但是现任重庆市委和市政府必须反思，并认真从王立军事件中吸取教训。13:49     温家宝:我在这里想讲一段话。建国以来，在党和政府的领导下，我国的现代化建设事业取得了巨大的成就，但是我们也走过弯路，有过教训。党的十一届三中全会，特别是中央作出关于正确处理若干历史问题的决议以来，确立了解放思想、实事求是的思想路线和党的基本路线，并且做出了改革开放这一决定中国命运和前途的重大抉择。13:50     温家宝:历史告诉我们，一切符合人民利益的实践，都要认真吸取历史的经验教训，并且经受住历史和实践的考验。这个道理全国人民懂得。因此，我们对未来抱有信心。13:52     温家宝:我认真没有敷衍地回答了记者朋友的每一个问题，整整三个小时了。是不是可以结束了？13:54     李肇星:好，今天会议到此结束。感谢温总理，谢谢各位记者朋友。13:55          温家宝:谢谢大家，再见。13:56         进入专题： 温家宝 答记者问    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： jiangxl 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 政治学 > 政治学演讲稿 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/51241.html    

张千帆：“南巡”二十周年反思 进入专题 ： 南方谈话 改革    ● 张千帆 （ 进入专栏 ）       一、引言——改革的条件和规律          1992年1月，邓小平先后巡视深圳、上海等地并发表“南巡”讲话，重新启动了八九事件后全面停滞的改革。此后十余年，中国朝野乃至世界各国对“南巡”的意义几乎是清一色的肯定。直到近年，“南巡”后改革的效果越来越呈现出两面性：一方面，经济高速发展，政府财力急剧扩张，城市化和基础建设规模不断膨胀；另一方面，“国进民退”、官僚腐败、强征“血拆”、贫富差距、生态破坏、资源浪费等问题越来越严重。经济改革确实给中国社会松绑并带来活力，但同时也极大增加了官员的寻租资源并刺激官员的寻租积极性。改革的两面性致使少数左派精英和“草根”人士质疑改革的正当性，缅怀改革前的“平均主义”时代，也促使越来越多的人重新反思和评价“南巡”的意义，并探索中国今后的改革道路。     笔者曾撰文论证，“改革”未必是一个不证自明的褒义词。即便在不断通过政治与法治途径改革的民主国家，也完全可能因为政治精英和社会大众的认识偏差而发生倒退。在威权国家，由于社会大众不能通过周期性选举等机制迫使政治精英对自己负责，制度流弊甚多，社会迫切需要对大众有利的良性改革，但是恰恰在这样需要改革的国家，良性改革往往推行不下去，甚至上不了议事日程，从而使改革陷入无所不在的“可行性”困境。事实上，如果说良性的改革不可行，那么可行的“改革”往往非良性；换言之，改革未必是“改良”，而完全可能“改恶”。     纵观各国改革经验，一个国家的良性改革需要至少符合两方面条件。首先，改革必须是在社会大众的适度参与下进行的，平民百姓至少有权对损害自己利益的改革说“不”。其次，政治精英足够开明或“好心”，欢迎（至少容忍）大众参与，并在社会压力下为了长期执政利益而自愿推行良性改革。当然，也存在一种幸运的可能，那就是在没有任何实质社会参与的情况下，统治者自觉推行对大众有利的改革。这种幸运固然不是绝对不可能，但统治者恩赐的机会必然是十分难得的，而且很可能昙花一现。事实上，笔者认为1989年之前的中国改革基本上可以被定性为这种幸运情形，而“南巡”的必要性本身足以说明这种幸运的改革是难以持久的。     在不符合上述条件的情况下，国家就只能面临两个都不那么幸运的选择：或者不改革，或者改革，但是越改越糟。1978年之前，中国从农村到城市、从公社到国企，处处死水一潭。那时也不是没有贪官污吏，但是确实少，因为整个国家如此之穷，家家户户都生活在基本温饱的贫困线上，可贪的资本实在太少。当然，任何社会都不可能实行绝对的“平均主义”，即便在毛泽东时代也不例外。在“大锅饭”的背后，各级官员享受着只能靠特权才能接触的各式待遇。地方干部受上级领导的严格管束，但是对平民百姓的日常生活乃至生死存亡却掌握着巨大的自由裁量。即便在计划经济一潭死水的表面之下，也还存在诸多可以利用的缝隙；在生死攸关的情况下，这些缝隙甚至可以成为救命的生存空间。不要忘记，“大跃进”饿死了几千万农民，其中干部却寥寥无几；粮仓里的几把米在今天看来一文不值，当时却足以救活一家老小的性命。这就是一个小小的大队干部享受的特权！然而，改革前发生的种种“例外”只能说明一个规律：在一个威权国家，只要剩余任何可以攫取的机会、财富或资源，那么它们必然是占尽先机的大小掌权者的囊中之物；只不过在一个“一管就死”的穷国，这些资源如此之少，资讯又如此不发达，以至贫富差距看上去不那么触目惊心，而普通老百姓除了自己当月剩下多少工资之外几乎不知道这个国家实际发生的事情。     改革的目的正是打破死气沉沉的“大锅饭”局面，为整个国家的发展增添活力和动力。改革的主旋律是“放权”——中央给地方放权，政府给人民放权。改革的巨轮不可阻挡地转动起来，社会每个阶层都获得了更大的经济活动自由，社会财富随之滚滚而来，但是这样马上就引来了一个问题：政府放松管制，人民创造财富，但是财富归谁所有？在政治权力格局不变的情况下，改革前的“例外”就成了改革后的“规律”：人民的财富也许会增长，但是增长速度必然远远比不上政府官员和一切有能力接近并分享权力的既得利益集团。这是九二“南巡”奠定的基本格局，也是中国改革今后面临的难题。          二、良性改革如何可能          1．一次改革还是“二次改革”？     加拿大维多利亚大学的政治学教授吴国光曾提出“二次改革论”，认为1978～1989年和1993年至今的改革是在目的、性质、动力、结果都完全不同的两次改革（参见其“改革与‘二次改革’”，《二十一世纪》2004年6月号）。其中一个值得关注的事实是，政府官员对待两次改革的态度根本不同。1978年，以小岗村村民为代表的底层民众和中央改革精英联手推动于国于民有利的良性改革，却在各级地方遭遇“中梗阻”；各级官员对改革普遍缺乏积极性，甚至通过种种“对策”消极怠工，变相阻扰中央政策的实施。相比之下，1992年重新启动的改革却激发了各级官员前所未有的兴趣和热情；从征地到“旧城改造”、从招商引资到修桥铺路，官员俨然从改革的障碍摇身一变成为“发展”的动力。     为了验证改革阶段论，笔者专门查阅了历年中央文件和政府工作报告，试图发现区分两次改革的不同执政思路。然而，虽然笔者也同意肇始于1978年的改革应分为两三个阶段，而且不同阶段的改革动力和效果截然不同，但是除了党政分离之外，并未发现本质不同的改革思路或制度设计。因此，笔者的基本判断是1978年至今的改革在整体上是连续的，只不过到1989年尚未来得及全面展开国企改革等核心内容，而“南巡”讲话的主要意义在于重启计划中尚未进行的改革。当然，时过境迁，1992年至今的“二次改革”确实是在不同的政治环境下发生的，但是其目的与初衷和早先那场被中断的改革似乎并无本质区别。     首先考察近年来饱受诟病的“政绩”体制及“GDP思维”的由来，因为一般认为，政绩体制是造成“GDP思维”、盲目“发展”及征收拆迁引起的众多社会冲突的重要根源。这套自上而下的官员控制机制当然是中国自古以来就有的，并非1949年的独特发明，更不是“南巡”后体制的产物。事实上，早在1979年，中央组织部就发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》。当然，那个年代的干部标准带有一定的意识形态成分，考核范围除了工作实际成效外，还包括政治思想、组织领导能力、“民主工作作风”等事项。但是到1983年，中央召开全国组织工作会议，规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容，而重点是考核具体工作实绩，从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年，中组部出台了极为系统的《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》，详尽规定了干部考核的程序和内容，工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数字化指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责，同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”，最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价，评价等级分为‘好’、‘较好’、‘一般’、‘较差’四档”。由此可见，这套自上而下的政绩管理体制和以GDP为中心的发展思维早在1989年之前即已系统形成。     其次，1992年之后，中央相继通过了分税制、国企改制、住房商品化、耕地保护制度、农地征收制度和城市拆迁条例等现在具有争议的政策改革，但大部分措施是此前多年酝酿的结果，而非“南巡”后体制的首创。以分税制为例，1980年代早期，中央税收占国家税收比例和国家税收占生产总值比例连年下滑；1978～1982年间，财政收入占国民收入的比重从37.2%下降到25.5%。国家财政入不敷出，一直是中央领导的一块心病。早在1982年的中共十二大报告上，胡耀邦就提出要“适当调整中央、地方财政收入的分配比例和企业利润留成的比例”。在1983年的政府工作报告中，时任国务院总理的赵紫阳指出当时“面临的一个最突出的问题就是国家财力不足，资金严重分散”，必须“统一思想认识，采取坚决有效的措施，使它得到迅速的改变”。1987年，赵紫阳在中共十三大报告中明确提出：“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制。”     虽然国务院到1992年才颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，国企改革早在1980年就开始“企业自主权”试点。赵紫阳1987年的政府工作报告明确提出：“根据所有权与经营权分开的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为相对独立的，自主经营、自负盈亏的经济实体。”这个基本思想直接体现于1993年宪法修正案中，1990年代中期确定的国企改革十六字方针——“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”——可作为其基本精神的延续。九二南巡的主要遗产是彻底解决了改革的姓“社”姓“资”问题，确立了“社会主义市场经济”方向，但是即便在这里也能发现1989年之前的遗迹，为市场经济辩护的“社会主义初级阶段”理论早在1987年的中共十三大报告就已提出。     最后，两次改革存在的问题也大同小异。譬如赵紫阳在1983年的政府工作报告中承认：“在国家财政收入下降的同时，预算外资金却大幅度增加，由1978年的371亿元增加到1982年的650亿元，四年间增长75.2%。”预算外资金和1990年代兴起的各种“乱收费”曾极大增加农民负担，近年来则演变为各级“土地财政”。再如赵紫阳在1985年的政府工作报告中指出当时流行的腐败现象：“乱发奖金、实物和补贴，乱涨物价牟取高利，利用权力倒买倒卖紧缺物资，以及请客送礼、行贿受贿等不正之风有所滋长。”和现在的贪污腐败比起来，当时的“官倒”等“不正之风”当然算不上什么，但是两者在性质上别无二致。当时的腐败额度之所以相对较小，也是因为改革才初步展开，可供官员寻租的机会有限而已。由此可见，不同阶段的改革不仅方案类似，而且问题的根源也是一致的。     2．为什么1978年改革是一场良性改革     虽然“南巡”重启的二次改革和1978年开始的改革具有显著的连续性，但是不可否认两次改革的效果存在质的不同。如今重读赵紫阳在1981年作的政府工作报告，感觉政府确实是在（至少是想）为人民做事，而且对自己的不足之处也直言不讳。这篇政府报告的题目是“当前的经济形势和今后经济建设的方针”，通篇都在谈论经济问题，但是基本上没有用GDP说事儿。令人印象深刻的是，赵紫阳比较了1952年和1980年的数据：工农业总产值增长8倍、工业固定资产增长26倍，但是国民收入只增长了4倍，人民的平均消费水平只提高1倍。他接着指出：“我国32年来国民收入的增长幅度比工农业总产值的增长幅度低得多，而人民生活水平提高的幅度又大大低于国民收入增长的幅度，我国经济建设的效益很不理想，人民生活的改善同人民付出的劳动不相适应。”这些话在今天听起来几乎令人感动，因为在后二十年的改革中不仅政府自己已经不说，甚至连绝大多数“主流”经济学家也绝口不提。     由于中央政府十分强调国民收入，1980年代初期的收入增长和工农业产值增长基本匹配。根据赵紫阳在1982年作的政府工作报告，第六个五年计划将工农业总产值增长率设定为每年4%，城乡居民人均消费水平则每年递增4.1%。实际增长速度远比计划快，但是国民收入增长一直紧跟国内产值和财政收入增长。1979～1983年，工农业产值平均每年增长近8%，1984年更是比上年增长14.2%，但是国民收入和财政收入也都比上年增长12%。扣除物价上涨因素，五年中城镇人均收入平均每年增长近7%，而农民人均纯收入年增长达13.7%。     为什么1978年肇始的改革取得了较好的效果，或至少让人们普遍感觉如此？原因大致有以下几个方面。一是经过“大跃进”和“文革”折腾之后，全国人民都几乎一无所有，起点和预期都很低，因而这样的改革会越改越好。尤其是城市改革刚刚起步，实质性改革限于农村，而广大农民早已被“人民公社”体制剥夺得一穷二白，真是好比“一张白纸，好写最新最美文字，好画最新最美图画”。他们（而不是城市工人）才是“失去的只是锁链”的无产者，几乎任何尚未失去理智的改革都不太可能使他们的境况更糟。农村改革只能走还权于民而非进一步集权之路，因为农民手里除了少量“自留地”之外，早已没有可被集中的财产。“人民公社”集中了几乎所有的土地，而在当时还不存在土地市场的情况下，乡村干部也不可能将土地作为可以变现的财富为自己牟利。土地无论在“公社”还是干部那里都没有价值，只有在农民那里才能通过劳动产生价值，而小岗村启动的包产到户改革正是将农地使用权落实到农民手里，自然使亿万农民受益巨大。     二是这一时期国企改制尚未启动，国企改革限于完善扩大经营自主权、让企业自负盈亏以及有限的所有权与经营权分离，城市经济改革仅限于个体工商户等私营经济的合法化。（1988年宪法修正案最终对宪法第11条进行补充规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。”）和农村改革一样，这种改革的本质也是给企业与社会松绑，赋予私人更大的经济活动自由，其效果必然是增添社会活力与民间财富。国企改革见证了改革的普遍悖论：经济活动自由度和腐败机会成正比；改革力度小、收效低，但是权钱交易的腐败空间也相对较小。那些缺乏活力、业绩不佳的国营企业虽然也在进行有限的自主经营改革，却还维持着工人的住房、医疗、教育等基本福利，并未出现大规模“下岗”和贫富差距拉大等问题。     三是在经历“文革”浩劫之后，这一时期的领导人对于侵犯人权与法治的“极左”路线有切肤之痛，因而真心推动利国利民的良性改革。在占据社会科学主流的理性选择理论看来，这个原因比较难以解释清楚，但是这种现象似乎成了一种“规律”：在中国近代，危机和挑战几乎总是会激励一代领导人蓄志改革。就和戊戌变法中的光绪一样，十年“文革”之后涌现出邓小平、胡耀邦、赵紫阳等一批励精图治的中央领导。在这种看似“幸运”的规律背后，或许是尚未泯灭的道德资源在起作用。无论是出于儒家治国理念还是共产主义信念，转型时期的领导人深切意识到自己的政治责任，真心要把国家治理好。对于邓小平这一代领导人来说，这也是他们自1949年以来三十年未能实现的夙愿。虽然1950年代一度经历了高速工业化发展，但是此后就一直陷于政治动乱之中。1978年之后，他们认为和平发展的机会终于到来。这种机会来之不易，因而不能匆匆十年就被另一场政治风波打断。          三、改革的局限与缺陷          1．未能启动的改革     高层领导的善意和魄力对于改革的启动是必要的，但是对于良性改革的巩固和持续显然是不够的。要让改革沿着良性的方向继续下去，改革本身必须获得制度化的政治动力。回到本文开头的第一个条件，良性改革需要社会大众的适度参与，否则难以保证改革会沿着有利于人民利益的方向进行下去。1978年的农村改革确实是由小岗村启动的，民间社会也存在着一定的改革呼声，但是总的来说，1978年之后的中国改革是在政府主导下进行的。民间改革呼声则不仅过于分散弱小，而且在民主政治和言论自由一直高度匮乏的社会环境下也未能发育成型。尤其是“文革”后的政府对社会运动一直采取高度警惕和压制状态，致使人民对于改革大政方针的确定几乎完全处于被动接受状态。在改革开始的头几年，因为有锐意进取的中央领导团体支撑着，这种状态还可以接受。然而，随着改革的继续进行，这种本质上的人治状态迟早难以为继。事实上，没有人民的参与，即便好的中央政策也很难推进下去，“上有政策，下有对策”、“政令不出中南海”的现象在这一阶段也相当普遍。     在这种情况下，中共中央适时提出了政治体制改革议题。1987年10月14日，赵紫阳在中共十二届七中全会预备会上的讲话首次提出了“党政分开”：     （集权）体制是在革命战争年代形成的，是在频繁的政治运动中强化的，是与高度集中的指令性计划经济模式相适应的。现在情况不同了。现代化建设需要发挥各种组织和各个方面的积极性，需要把各种组织的正常秩序建立起来。战争年代的体制不能适应和平时期的需要，群众运动的体制不能适应现代化建设的需要，高度集中的体制适应不了发展商品经济的需要。     ……     党政不分使党委自己成了执行者，党政分开才能使党委真正具有监督的职能。为了提高效率，必须强化行政系统，但也唯其如此，必须加强监督。自己不能监督自己。你自己包揽了行政工作，就失掉了监督行政的资格。     党政分离的基本前提是党和政府存在职能分工，各司其职。赵紫阳认为党应该站在制定大政方针的超脱地位，政府则主要负责具体执行：“党是政治领导者，应当做政治领导的工作。分钱、分物、定项目、批条子，这些都应该是政府部门的日常事务。”因此，党政分开的好处就在于“可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥‘协调各方’的领导作用。”根据这一定性，执政党的作用主要在于决策、监督和协调。问题在于，大政方针的制定权当然是高高在上，但只要不涉及落实就注定是一个清水衙门；政策的执行和落实则不仅是繁重的义务，更是能在执行过程中给执法者带来寻租机会的权力。在这个意义上，党政分离的提法正击中了集权体制的要害，但本已高度集权的执政党是否甘愿退居二线、放弃巨大的利益诱惑、过清水衙门的日子？党政分离设想很好，但其可操作性显然是一个即便党的总书记也未必能决定的大问题。     在同年10月25日的中共十三大报告中，赵紫阳提出改革的长远目标是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”，其中关键首先是党政分离：     党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动……党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。     假如能按照上述设想实现党政分离，中国的执政模式将告别人治时代、进入法治时代。作为党政分离改革的配套，十三大报告还提出了中央和地方职能分离以及地方自治原则：“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。”和党政分离一样，这些主张是有远见的。党政不分的后果必然是央地不分，因为党的领导在本质上是自上而下的；党政不分意味着中央可以包揽一切地方事务，地方事事都得听命于上级党组织的领导。党政分离则为央地分权和地方自治创造了空间，也提出了要求。党政分离之后，政府脱离了执政党的组织控制，各级政府之间的关系不再是简单的命令和服从，而是转化为不同层次的法律规范之间的关系，因而有必要界定各级党和政府的立法权限。虽然重大立法与决策必定是中央的职能，但是中国地方差异如此之大，中央政令“一刀切”显然是不合适的，地方应当对满足当地人民的改革需求享有自主权。在行使地方自主权过程中，地方政府应该按照宪法规定接受由地方选民选举产生的地方人大监督。通过自下而上的选举和人大代议机制，各级政府的改革举措对相应管辖范围的人民负责。因此，要合理推进良性改革，首先要厘清中央和地方权力的分界，实现党政和央地权力关系的法治化，并改革选举制度，让各级权力对选民负责。     可惜，十三大的政治抱负没有来得及实施，就遇到八九事件而搁浅。邓小平的“南巡”讲话否定了政治改革路线，奠定了以后的改革基调：“我们发现靠我们这老一代解决不了长治久安的问题，于是我们推荐别的人，真正要找第三代。但是没有解决问题，两个人都失败了，而且不是在经济上出现问题，都是在反对资产阶级自由化的问题上栽跟头。”之后的改革是在没有政改的大环境下进行的，而直觉告诉我们，政治和经济犹如改革的两翼，不能偏废。在政治改革完全停滞之后，经济改革必然走上权力失衡的歧路。     2．1992～2002年：改革的重启与定局     政治改革缺位必然意味着人民在整个改革过程中缺位，良性改革的第一个条件即不能成立。随着改革的推进，第二个条件也开始得不到满足，改革的性质、效果和趋势必然发生根本变化。值得注意的是，这种变化并不需要假设领导人对改革的立场和期待发生本质转变；他们可能还是和以前一样期望改革为人民带来好处，但是一旦他们认准诸如“发展是硬道理”这样一个正确方向，而不在乎人民的实际感受、不欢迎人民的有效参与，那么看似良性的改革往往在效果上适得其反。朱基总理在任期间以大刀阔斧的改革力度和对贪官污吏绝不留情的铁腕作风著称，但是即便排除了官员对改革的层层险阻，也不等于改革本身顺应民意。事实上，如果1990年代还有官员抵制改革，那纯粹是“一根筋”没转过来的后知后觉者。一旦发“改革财”的窍门成为众所周知的常识，各级官员无一例外成为“改革”和“发展”的热烈追捧者。     “南巡”讲话本身并没有暗示具体的改革方向，而只是启动了这样一场前途未卜的经济改革。出于1990年代初期的国内外形势压力，经济改革的速度不只关系到中国的社会发展和人民幸福，而是被提高到国体优越性和国际政治的高度。总书记江泽民在1992年10月的中共十四大报告中指出：     当前国际竞争的实质是以经济和科技实力为基础的综合国力较量。世界上许多国家特别是我们周边的一些国家和地区都在加快发展。如果我国经济发展慢了，社会主义制度的巩固和国家的长治久安都会遇到极大困难。所以，我国经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。     在此基调下，国民生产总值的年增长率从原计划的6%提高到8～9%。1993年，李鹏的政府工作报告提出今后五年实现工业总产值平均每年增长15%，“争取城镇居民人均生活费收入平均每年实际增长5%左右，农村居民人均纯收入平均每年实际增长4%~5%”。1994年的政府工作报告表明，农民上年的人均纯收入仅增长3.2%。虽然政绩考核制度和政府工作的GDP思维带有显著的历史连续性，但是即便对于GDP数字，新一届政府的权重分配也是和以往很不一样的，居民收入增长和国内（尤其是工业）产值增长之间的差距明显拉大。     1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为之后十年的改革确定日程并拉开序幕。改革的当务之急是分税制。虽然1980年代中期以后就没有再出现财政入不敷出的情况，但是《决定》还是将税制改革作为近期重点：“通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。”在一个中央至高无上的单一制国家，“合理确定”自然意味着财政收入向中央倾斜。同年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》强调“国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力”。分税制从根本上扭转了这种趋势，中央财政占财政总收入的比例从先前的30%上下陡然上升到55%左右；财政总收入占国内产值的比例则先从1978年的30%以上逐年下降到1994～1995年的10%，而后逐年上升到近20%，财政收入增速几乎是GDP增速的两倍。在“二次改革”过程中，中国增长的财富更多跑进了政府的钱袋子，而不是百姓的钱袋子。幸好，和西欧福利国家相比，中国财政收入占GDP比重还不算高；在一个选举体制不足以保证“取之于民、用之于民”的国家，政府越富意味着百姓越穷。     近二十年来，直到唐福珍事件发生之前，社会对分税制的总体评价是正面的。毕竟，很难想象偌大一个国家几十年维持着原始朴素的中央单一税制，分税制当然是大势所趋。然而，令人匪夷所思的是，被某些学者称之为“中国财政联邦主义”的分税制竟然遭遇地方的顽固抵制，只是在经过中央强力施压和漫长的讨价还价之后才化解地方阻力。原因其实很简单——分税制在制度上是一次地方分权试验，在效果上则是一次在中央集权体制下自然发生的中央财政集权；分税制以地方分权始，以中央集权终，中央实际上集中了更大的财权。当然，如朱基总理在其新书中指出，中央财政的相当一部分通过转移支付返还地方，似乎地方应该“不差钱”。在一个民主机制不发达、选民无法保证官员对自己负责、政府财政的流向更可能是“三公”消费而非公共福利的国家，地方是否缺钱是一笔糊涂账。如果地方好好用钱的话也许确实不缺钱，但是即便如此也不能否定分税制的集权而非分权本质，转移支付本身就是中央集权的标志。更何况转移支付多采用项目资金的方式，不仅无助于解决地方政府的日常公益性开支，反而加剧了朱总理自己也承认的“跑部钱进”。     与此同时，城市和农村土地政策也大体确定了改革基调。1993年的上述《决定》指出：“我国地少人多，必须十分珍惜和合理使用土地资源，加强土地管理。切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地。国家垄断城镇土地一级市场。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》重申了“以保护耕地为重点，严格控制占用耕地”的基本政策：“除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设……集体所有的各种荒地，不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。”     中国耕地资源十分稀缺，当然要妥善保护，因而耕地保护政策看上去是不可能错的。然而，在城乡二元体制尚未消除、农业的制度性贫困没有根本改变的情况下，强行禁止农地开发而不予补偿就等于剥夺了广大农村和农民的发展权。更严重的是，1982年宪法第十条规定了城市土地国有和农村土地集体所有的二元所有制，1990年代以来被错误理解为农地城市化必须首先经过政府征收，才能进入土地一级市场实现交易。这样一来，强制征收成了城市化的必要条件；中国要发展，农村变城市，就必须经过征收。就笔者所知，这种制度在全世界是绝无仅有的，中国也借“发展”之路成为世界上最热衷征收的国家。在地方政府的强烈征地冲动下，耕地保护流于空谈。此后，征地和卖地成为地方政府的“最爱”，既能提高地方GDP，又能充实地方财政和官员钱包。惟一的缺憾在于，一旦政府和官员太高兴了，人民就会不高兴。     另一方面，耕地只是农地的一小部分，不分青红皂白一律禁止农地的自由流转不仅是对农民财产的最大歧视，而且也极大限制了城市居民和工商业用地，导致城市土地供应紧缺和房价畸高。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求终结计划时期的福利分房体制，“把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式。”和国企改制一样，住房改革也是为了“甩包袱”。国企改制确实有限程度提高了企业竞争力，但是产生了一大批没有得到适当安置的下岗工人；住房改革则激活了房地产市场并从总体上提高了居住质量，因而本来是一件好事，却由于政府垄断城市土地供给，并以“严格保护耕地”为由禁止开发农村“小产权房”，加上京、沪等大城市在工资、福利、教育等方面享受的各种特权聚集了大量人口，导致城市房价居高不下，广大居民长期承受着买不起房、看不起病、上不起学等多重生活压力。2001年，国务院颁布的城市拆迁条例进一步为政府征收居民房屋提供了便利，在全国各地产生了千千万万唐福珍式的悲剧，而所有这一切都是以“发展”的名义发生的。     综上，在“南巡”讲话之后的十年中，重新启动的改革延续并强化了经济主义发展战略。在中央财政集权的挤压、征收制度的纵容、城市化“发展”战略的牵引下，各级地方政府纷纷诉诸“土地财政”；政府从土地或房屋征收过程中赚取的巨大差价取代各种“乱收费”，成为地方政府吞噬民财的最大黑洞。如果说政府财政占国内产值比例的提升是“国进民退”的标志，那么正常预算之外的土地“二财政”成为政府掠夺社会资源的便利手段。在这一整套“发展”思维指导下，中国社会越来越向两个不可调和的极端分化。在中央财政比例提高的同时，地方财政受到挤压；在地方政府和官员通过“土地财政”大发其财的同时，人民在忍受着高房价、高学费和低医保，相当一部分人被迫流离失所、常年“上访”乃至诉诸自焚等非理性行为；GDP指数年年高歌猛进，人民的幸福指数却不见提高；经济高速发展留下了高速公路和高楼大厦，也造成环境污染、生态破坏、资源浩劫……     在很大程度上，当今中国正生活在“南巡”后十年确立的发展模式阴影下。2003年之后，胡锦涛、温家宝政府提出“以人为本”、建立“和谐社会”，正是为了在延续改革的同时部分纠正这种发展战略留下的诸多后遗症，但是效果相当有限，并未能减缓各级官员积极推动的“改革”与“发展”的巨大惯性，而“发展”的恶果却愈演愈烈。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》延续了“最严格的耕地保护制度”，但是同时提出“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。2003年孙志刚事件发生后，新一届政府果断废止了收容遣送条例。虽然孙志刚事件催生了当代中国式维权的主流模式，但这一模式存在民众只是间接参与、维权成本高昂而结果极不确定等根本问题。2009年底发生的唐福珍自焚悲剧是“孙志刚模式”的翻版。面对巨大的公众舆论压力，国务院废除了城市拆迁条例并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，城市房屋征收程序和补偿标准有所改善，但是未能从根本上解决地方“土地财政”问题，更没有改变经济改革单兵突进的权力失衡格局；虽然领导人曾在不同场合数度谈及政治改革，但是实质性的体制改良从未启动。               四、结语——政治体制决定改革效果          在政治改革和人民参与缺位的格局下，改革不仅未能越改越好、反而越改越糟的现象是很容易解释的。如上所述，“南巡”后启动的分税制、耕地保护、国企改制、干部考核等一系列改革都是改革在第一个十年中酝酿的结果，为何在重新启动后产生了截然不同的效果？其实，所有这些改革原本都完全可以取得更好的效果：分税制可以真正按照中央和地方的事权分配合理划分财权，而非实行中央财政集权并造成“跑部钱进”和“土地财政”；耕地保护可以实行有效的土地用途管制，以最合理的方式重新分配中国的居民、工商业和农业用地，而不是单方面禁止农地流转，更不是把城市化绑在政府征地的战车上；都市改造可以改善城市环境和居民住房质量，而不是助长政府卖地赚钱并把老百姓赶出家园；国企改制可以实行更有竞争的聘用制度并培养更有技能的劳工队伍，而不是简单的“一刀切”解聘并剥夺“下岗”工人的适当补偿；经济发展可以在提高综合国力的同时改善百姓生活并有效保护环境，而不是片面追求GDP数字；最重要的是，干部考核本来不需要变成“政绩工程”、滥征强拆、买官卖官的催化剂，而完全可以真正发挥民主监督的作用……然而，如果政治改革之路被完全堵死，人民从改革决策中彻底消失，“改革”完全成为官员等既得利益者的专利，那么所有这些良好的愿望都只能止于空想。在不同的政治环境下，性质同样的经济改革纲领取得了完全不同的效果。     事实上，经济建设不仅是自1978年改革以来高度一致的政府工作重点，而且也是自1949年以来就一成不变的首要执政目标。无论是1954年周恩来总理的第一份政府工作报告，还是十年后他在“文革”之前所作的最后一个政府工作报告，都不折不扣以经济建设为中心。虽然这些报告不时穿插着“阶级斗争”或“世界革命”的政治话语，但是整体结构和2011年的政府工作报告别无二致。即便“文革”期间（1975年）的惟一一份政府工作报告都念念不忘“在本世纪内全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国国民经济走在世界的前列”。只不过在政治运动接连不断的毛泽东时代，执政党没有机会持之以恒地实现这些目标。1976年毛泽东去世、“四人帮”倒台后，中国终于迎来了和平稳定的年代。在很大意义上，1978年回到了1950年代初期，执政党终于可以心无旁骛搞建设了。1989年再次平息了可能的政治波动，“南巡”讲话奠定了中国此后二十年的经济发展轨道。二十年过去，执政党不能再说没有机会实现其发展宏图，但是最后的“发展”结果却远不如1978年预期得那么乐观。我们可以设想，假如中国没有“大跃进”、没有“文革”的延误，我们很可能会提前看到这个结果。就在1957年，执政党掌权刚八年时间，官僚腐败现象就已经如此突出，以至“大鸣大放”一下子放出了洪水般的尖刻批评，其“反动”程度远超过今天国内任何一个“公共知识分子”的“自由主义”言论；毛泽东本来想借知识分子的不满压一压党内实力派的气焰，看到这等势头只得紧急叫停，“大鸣大放”也就成了“引蛇出洞”。     和毛泽东相比，邓小平的最大功绩在于将这套没有机会运行的体制运行起来。如果说毛泽东是体制的摧毁者，为了维护个人权力和地位不惜发动“文革”整垮整个体制，那么邓小平则是体制的恢复者和重建者，而且他的遗产成功延续下来。在邓小平时代，中国真正按照这套体制的原初设计运转起来，但是这个体制本身对中国究竟好不好？毛泽东搞了一个“大跃进”，饿死了几千万人，事后全国上下尤其是中层干部普遍反对；邓小平“南巡”后奠定的发展模式则是让各级政府在现有体制下搞“小跃进”，受到各地官员的普遍欢迎。当代“中国模式”的奥妙正在于将政治和经济的逻辑结合一体，通过发明“地方GDP”指标等考核机制并鼓励和纵容官员寻租，把各级官员一起发动起来搞“改革”、促“发展”，动力十足、惯性巨大、不可遏制，但是代价也极其高昂。什么地方都要圈地、搞工程、拉项目，因为这些成了关系官员“乌纱帽”和钱包的产业链。如此上马的工程当然质量低下、浪费资源、污染环境，因为它们谋求的就是以最小的投入为自己争取最大的产出，从而最高效地将公共利益转换成个人利益，而工程、项目、“发展”正是实现这一目的的机会。问题在于，一个“大跃进”和众多“小跃进”的害处哪个更大？“大跃进”的灾难当然是巨大的，但是一个人的破坏能量毕竟是有限的；如今这么多人打着“改革”、“发展”的旗号一起搞破坏，破坏的潜能几乎是无止境的。     二十年前的“南巡”讲话把我们带到今天，今后中国的改革之路应该怎么走？这是当代中国人迫切需要探索的问题。          张千帆，北京大学宪法学教授     来源: 《领导者》杂志总第44期（2011年12月） 进入 张千帆 的专栏    进入专题： 南方谈话 改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 经济学 > 制度分析 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/51214.html